第二节 体育服务产业政策基本理论

一 体育服务产业政策理论视角

体育服务产业政策是一个由多种基础理论构成的理论体系。研究体育服务产业政策可以参考的理论模型有围绕人的理性行为衍生的理性模型、有限理性模型、渐进主义模型；围绕政治学衍生的精英主义模型、制度系统模型、团体理论模型、政治系统模型、过程模型；围绕经济学衍生的博弈模型、公共选择理论、福利经济学理论。基于体育服务产业和体育服务产业政策的发展特点，选择性地参考和借鉴这些理论对于分析和研究体育服务产业政策都具有重要意义。本书采取了以政策过程理论为基础的多种理论视角对体育服务产业政策进行研究。

理性模型认为：在政策的决策过程中首先确定政策目标，然后获得全部有效的信息，找出与现实目标相关的所有决策方案，准确预测每一方案所能产生的结果，从中选择最优的决策方案。体育服务产业政策在确定体育服务产业发展目标和制定政策方案时，必须充分收集体育服务产业发展状况和原有体育服务产业政策执行状况等各方面的信息，并从制订的方案中选择最合适的方案。理性模型理论要求政策方案设计者必须具有丰富的知识和经验，能够准确处理和判断各种信息，能够制订科学的政策方案和选择最优方案。[2]

有限理性模型认为：决策者的能力是有限的，在处理政策信息、设计方案和选择方案时，都会受到限制，最终选择的方案可能不是最优方案，但可能是最满意的方案。

渐进主义模型由有限理性模型衍生，由于有限理性的原因，人们无法判断政策的长久目标和最佳方案，过去的政策内容（或政策许诺），需要不断对之进行补充和完善，以设计出最适合当前需要的政策方案。（见图1-1）有限理性模型和渐进主义模型可以提醒体育服务产业政策制定者，制定出的政策无法达到十全十美或一劳永逸。因此在体育服务产业政策制定好后，应该根据体育服务产业政策环境的变化和对问题认识的不断深入对体育服务产业政策进行适时的调整和完善。

精英主义模型的基本观点为：社会分化成掌权的少数人（精英人物）和无权的多数人，精英人物主要来自政治、经济地位较高的知识分子，在社会基本价值观和维护社会制度方面，精英者的看法是一致的。政策往往反映的是精英群体的价值观而不是大众的需求[3]。在体育服务产业政策的制定和执行中，精英主体的价值和偏好会体现在不同的体育服务产业政策中，其中各种体育服务发展的扶持、管制、规范等政策可以说是制定相关体育服务产业政策的精英者的价值体现。

制度系统模型认为政策是权威政治组织（立法机关、行政机关、司法机关、政党）的输出、权威政治组织之间的权力结构（职责、权限）是政策的核心影响因素。[4]体育服务产业政策是相关行政组织在各自职权范围内对体育服务产业行为的规范或约束的体现。本书研究体育服务产业政策的依据是大制度和大政策模型（见图1-2），体育服务产业政策是政策的一种类型，政策既受制度的约束，同时又对制度具有干预作用，在一定的历史条件下甚至可以形成新的制度。但是对体育服务产业政策来说，主要受制于制度，对制度的干预作用非常有限。

团体理论模型认为政策是团体利益的平衡，政府相当于一个仲裁者，力求各方作出妥协而制定政策规则，以政策出台的形式均衡各方利益，为制度平衡服务。[5]这在法律意识比较强、社会文化发展水平较高的国家或者地区更为明显，如美国的职业联赛反垄断豁免权就充分体现了均衡各方利益的精神。我国体育服务产业政策也是政府在体育服务产业与其他产业之间的利益进行权衡的结果。

政治系统模型认为，政策是在一定的政策环境下，各种政策信息输入到政治系统，通过政治活动输出政策。当输出的政策不适应社会环境时，其作为政策信息重新输入政治系统，通过政治系统输出政策。体育服务产业政策的制定即将各种体育服务产业政策信息输入政治系统，输出体育服务产业政策的过程。体育服务产业政策的执行情况将作为新的政策信息传输给政治系统，输出新的体育服务产业政策，或者是对原有的体育服务产业政策进行修正或者完善。[6][7]（见图1-3）

管理学专家认为“管理无处不在，管理无时不在”，就范围来看，有社会的管理、国家的管理、企业的管理。管理作为一项社会性的活动，一项实现组织目标的活动，涉及人与人之间关系的协调、资源在组织中的分配、权力在组织中的传递。体育服务产业政策的制定和执行过程，也是对整个国家体育服务产业的管理过程，其中包含了实现政策目标的活动、执行者与政策目标群体之间的协调、体育服务产业财政补贴的分配、政策制定权的行使等各种行为，其中很多环节都可以用管理学理论进行解释。体育服务产业政策内容的设计，体育服务产业政策的执行，不仅要达到政策制定者和政策执行者的要求，而且还应该达到使每个政策对象满意的目的。管理的功能是在人与人打交道的过程中实现组织的目的，而政策内容的落实也是在人与人的相互联系与沟通的过程中实现的。从管理的角度看，政策制定者和政策执行者都是管理者，特别是政策执行者必须富有理性思考、战略思维、公平对待、善于沟通等素质，这样才能保证体育服务产业政策执行的效果更好。在体育服务产业政策执行过程中，应尽力做到各方工作协调性强、摩擦少、效率高。政策执行者还要使用柔性管理方式执行政策内容，使政策目标群体在兼顾公共利益的基础上，接受和顺从政策。

政策博弈理论可以表述为一个新政策的制定实际上是新的利益整合，体育服务产业政策的制定，实际上是对体育服务企业利益的重新设计，或是政府与企业之间的利益均衡。因此在体育服务产业政策制定时期就可能激起各方的争议和利益博弈。在不违反法律的条件下，体育服务产业政策制定者，都会从社会利益的角度选择是否制定政策，而具体的政策制定部门会从部门利益的角度选择制定何种政策方案。在体育服务产业经营者能够参与政策议程的条件下，体育服务产业经营者也会在政策议程中提出对自己有利的政策方案。体育服务产业政策的执行也存在政策博弈，在法律许可的范围内，政府如果认为执行政策成本过高的话，将选择不执行政策；如果政策能给企业带来经济利益的话，企业则表现为顺从政策或者配合执行政策，否则表现为不顺从或者不配合。当体育服务产业政策执行细化到某个人的具体行为时，则会在条件允许的范围内采取对自己有利的行为，如晋升的机会更大、获得的劳动报酬更多等。

过程模型理论是比较常用的政策分析理论模型，国内绝大多数专家采取过程理论模型研究中国政策。过程模型理论将政策过程分为制定、执行、评估等若干过程来研究，认为政策过程由一系列的政治活动组成，即问题的提出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、政策执行与评估等，其中侧重分析政府机关的活动和行为。[8][9]该理论模型较适合中国的国情，能比较清晰地解释政府机关的各种行为。但是该政策模型也有其弊端，如不能反映政策的内容、不能提供因果性解释。

在体育服务产业政策的运行过程分析中，主要以过程理论模型为主线，结合其他理论模型进行分析，以弥补政策过程理论的不足。另外经济学模型、实验理论模型，以及中国的儒家“中庸”理论、道家的“无为而治”理论都能从某种角度补充解释和分析我国体育服务产业政策。体育服务产业政策也是产业政策的范畴，因此本书也会适当从产业经济学的理论视角对之进行分析和研究，争取对我国体育服务产业政策现象的分析更加透彻、对体育服务产业政策理论的本质认识更准确。

二 体育服务产业政策概念

（一）体育服务产业和体育产业

关于产业的概念，至今仍然存在很多不同的表述，但是从产业经济学的角度定义产业主要有两个方面的含义：一是认为“产业”与“市场”（狭义的局部市场而不是广义的一般市场）是同义语，因为只有为同一市场生产同类产品的企业才能构成同一个产业，即企业的集合。二是指具有某种属性的、具有相互作用的经济活动的集合或系统，即广义的产业概念。那么广义上的体育产业则指各种体育经济活动的集合，本书采取广义上的体育产业概念。

根据我国目前最新体育产业及相关产业统计分类方式可以将我国体育产业分为体育服务业、体育用品业和体育建筑业。[10]体育服务产业即为体育产业中的体育服务业，即通过体育市场进行资源配置的体育事业。[11]虽然目前一些专家认为，其中的体育彩票不能列入体育产业的范畴。但是相关政策文件和研究成果更趋于将体育彩票列为体育服务产业的范畴。尽管以往的研究文献中，极少有“体育服务产业”这一提法，但是早期狭义意义上的“体育产业”均指本书所讲的体育服务产业。体育服务产业的概念是随着体育产业的发展和人们对体育产业认识的不断深入而逐渐科学化和合理化的。1985年国务院颁布的《国民生产总值的计算方案》，把体育事业列入第三产业，体育服务产业即为其中所指的第三产业类型。《体育产业发展纲要》（1995）把体育产业划分为体育本体产业、体育相关产业和其他，其中本体产业也为目前所指的体育服务产业。

（二）产业政策

产业政策是一个使用非常广泛却定义含糊的概念，从不同的角度对产业政策有不同的理解。第一，认为产业政策是促进产业发展的一切政策的总称。阿格拉在《欧洲共同体经济学》中指出，产业政策是“与产业有关的一切法令和政策”。[12]第二，认为产业政策就是产业计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。美国经济学家阿密塔伊·艾特伊奥利说：“产业政策就是计划”，只是用了一个“温和的，更加悦目的名词”。第三，认为产业政策是后发国家实现赶超所采取的政策总和。日本经济学家井木信义认为，产业政策是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采用的各种政策。第四，产业政策是弥补市场缺陷而对相关产业进行干预的政策总称。日本学者伊藤元把产业政策定义为：“在市场竞争中，市场资源分配失败或者在分配上出现缺陷时国家介入产业的资源分配或者干预产业组织，以提高经济发展水平的政策。”[13]另外还有很多其他产业政策的定义，但是其核心含义均为：为了优化产业发展现状和提高增长速度的政策总称。在产业经济学中，产业政策通常被描述为：“国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给能够有效地适应需求与要求的政策措施。”[14]

经济政策是在理论研究和实践使用中比较频繁的概念，在体育产业的研究中，把体育产业政策和体育经济政策混为一谈的现象非常普遍。为了更好地研究体育服务产业政策，现适度辨析产业政策和经济政策。经济政策和产业政策是一种相互交叉的关系，很多政策既是经济政策又是产业政策。一项产业政策可能由若干经济政策手段作为实现方式，如财政政策、货币政策、国际贸易政策等；而各种产业发展政策的同时又作为国家整体宏观经济政策体系的构成部分。经济政策和产业政策相互协调共同发挥作用，最终实现加快经济发展速度，达到有效供给的目的。但是两者也有一定的区别，经济政策和产业政策研究的侧重点不同。经济政策运行过程中，主要解决经济发展中的税收、收支、物价等问题；产业政策则主要解决产业的结构问题、组织问题和发展问题等。经济政策研究者更注重投入、产出、税收、消费、财政等，以及它们之间的各种关系；产业政策研究者则更注重行业的发展态势，如各种行业的企业数量、性质、构成、产值、缓解就业压力等。由此可以看出经济政策是一个国家经济发展所不可缺少的基本政策，产业政策是在经济政策基础上以达到若干产业类型或某一产业类型又好又快发展为目的的政策。

产业类型可以根据产业的分类方式或者细化程度分为不同的类别，产业政策可以是国家整体产业政策，如国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（2005）；可以是某领域的产业政策，如工业政策、服务业政策；也可以是某一产业类别的政策，如钢铁产业政策、汽车产业政策、体育产业政策、体育服务产业政策等。体育服务产业政策则是为了促进体育服务产业这一具体产业的政策类型。在很多关于单体产业政策的讨论中，产业政策的主要目的是促进单体产业的发展速度和规模，以调整单体产业的外部结构和顺应整个产业或者某一事业的发展趋势。体育服务产业政策的主要目的则是加快体育服务产业的发展速度，改善体育产业发展结构不合理状况、促进体育强国建设、优化我国产业结构。

（三）体育服务产业政策

体育服务产业政策是一个政策体系，与文化产业政策和旅游产业政策一样，是产业政策的分支，是关于发展体育服务产业的单体产业政策，以加快体育服务产业发展为主要目的的政策体系。体育服务产业政策可以描述为：国家根据发展的需求，为了提高体育服务产业增长速度，使体育服务产业能有效地供给，并适应社会发展的需求而采取的各种政策措施的总称。体育服务产业政策是一个政策体系，税收、财政、物价等经济政策是体育服务产业政策的主要组成部分，另外一些行政管制政策，如行政审批、行政监督管理等也是体育服务产业政策的内容。体育服务产业政策和其他单体产业政策一样，主要以加快体育服务产业的发展速度、吸纳就业和满足各种体育服务需求等效益为目的。体育服务产业政策是由相互交织的各种经济政策、行政政策和体育政策等形成的体育服务产业政策体系。

政策有广义和狭义之分，广义上的政策包括法律、法规、规章、中央文件、国务院文件、地方政府文件和其他各种规范性文件等，而狭义上的政策只包括各种规范性的行政文件，不包括法律规范。在研究某一行业或者某一产业业态的政策体系时，通常采取广义的政策概念。[15]体育服务产业政策是规范和指导体育服务产业发展的各种法律、法规、规章、中央文件、国务院文件、地方政府文件和其他各种规范性文件的总称。

体育服务产业政策也是体育政策，属于体育政策的范畴，体育行政机关是体育服务产业政策制定和执行的重要行政主体。体育政策是一个国家在一定历史时期内为促进体育事业发展、满足国家对体育的需求、充分实现体育功能所制定的各种法规政策的总称，一些体育行政部门制定的以发展体育服务产业为目的的体育政策内容都属于体育服务产业政策的范畴。一些服务业政策、文化产业政策、旅游产业政策所涉及的体育服务产业内容，也属于体育服务产业政策的范畴，同样具有体育政策属性。体育服务产业政策是一个政策体系，体育服务产业政策不仅仅指专门发展体育服务产业所确定的政策内容，还包括与之相关的配套决定。体育服务产业政策的配套政策一般指较具体的财税政策、实施细则、地方性实施方案等。

根据体育服务产业政策的具体政策内容，可以将体育服务产业政策分为专门政策和相关政策。体育服务产业专门政策是指主要为了体育服务产业的发展而制定的政策。在我国体育产业政策中虽然没有以体育服务产业政策命名的政策，但我国体育产业政策均是以发展体育服务产业为主要目的的，本书认为是体育服务产业专门政策，如《关于加快发展体育产业的指导意见》《关于培育体育市场，加快体育产业化进程的意见》《体育服务认证管理办法》等。体育服务产业相关政策是指与体育服务产业有较大关系的其他体育政策、产业政策、文化产业政策，如《全民健身条例》 《关于加快发展服务业的若干意见》。另外还有一些旅游、文化等与体育服务产业关系不大，但是对体育服务产业有所涉及的政策，本书称为其他政策。

三 体育服务产业政策属性

产业政策通常被描述为：国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施。产业政策根据产业的分类方式或细化程度可以分为不同的类别，体育服务产业政策则是调整和规范各种体育服务产业行为的政策总称。体育服务产业政策是产业政策的一个分支，是关于体育服务产业的单体产业政策，与文化产业政策、旅游产业政策一样，专门为了发展某一单体产业发展的政策体系。从产业经济学和政策学的角度可以将体育服务产业政策描述为：国家根据发展的需求，为了提高体育服务产业增长速度，通过优化体育服务产业结构和组织结构，使体育服务产业能有效地供给，并适应社会需求而采取的各种政策措施。体育服务产业政策是各类政策构成的政策体系，如税收、财政、物价等经济政策是体育服务产业政策的主要组成部分，另外一些行政管制政策，如行政审批、行政监督管理等也是体育服务产业政策的内容。

体育服务产业政策具有政策的基本属性，如具有正误性、时效性、协调性。体育服务产业政策有正确与错误之分，人们对体育服务产业、体育服务产业政策的知识水平和对政策信息掌握的充分程度等，会影响体育服务产业政策制定或者执行是否正确或者是否科学，这也是研究体育服务产业政策的原因所在。体育服务产业政策具有时效性，因为政策是在一定的历史条件和国情条件下推行的现实政策，随着时间的推移，政策可能会失效或者不再起作用。政策具有协调性，从体育服务产业政策的制定和执行看，体育服务产业政策的制定和执行，必须与其他经济政策、政治政策和文化政策等相协调。从时序上讲，体育服务产业政策是连续的，一项政策在前，另一项政策可能在后，从而形成体育服务产业政策的接力。

四 体育服务产业政策的执行与评价

政策执行常常被视为制定过程的最后阶段，政策制定者通过政策目标与行动纲领的设定，希望将它付诸实践并且产生效果。但是政策制定者的一些目标与理想常常因为各种原因而无法实现，一项失败的政策可能出于政策设计的失败，也可能来自执行的问题。体育服务产业政策的有效执行对促进我国体育服务产业发展具有重要意义。[16]政策执行的优劣需要通过对政策的评价来判断，体育服务产业政策的评价，是检验体育服务产业政策执行效果的依据。

关于政策评价的方案有多种观点，其中绝大多数专家侧重于对政策的执行效果进行评价，或者是为对政策执行状况进行评价。政策的评价大致可分为正式评价和非正式评价。正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对政策作出评价。[17]

并非所有的政策在执行时都能有效发挥作用，影响体育服务产业政策发挥作用的主要因素一般为政策本身、政策资源、政策对象配合、外在环境限制等。体育服务产业政策评价的设计即从这些环节出发结合体育服务产业政策执行模式，采取合理评估的方式，对体育服务产业政策执行状况进行评估。目前国内外有十余种比较成熟的政策评估模式，在不同的历史条件下，政策评价者可以选择合适的评价方式对体育服务产业政策执行效果进行评价。