第一章 导论

第一节 研究缘起

一 问题的提出

20世纪80年代以来，世界上许多国家在灌溉管理上面临着一系列问题，如灌溉系统老化失修、灌溉面积萎缩、灌溉效益低下及农业生产力下降等。研究普遍认为，日益增加的财政负担和低效的管理是导致这些问题的主要原因（Beckett，Herbert L.，1968；Ostrom，1992）。为了减轻维持农田水利工程运行的财政负担，提高水资源供给和利用的效率，提高灌溉系统的运行绩效，促进灌区的良性运行，许多发展中国家和一些发达国家都实现了水资源灌溉由集体管理向农民组织或其他私营实体管理的转变（Vermillion，1998）。改革的核心是实现灌溉管理权责的分权化，主要改革方式是参与式灌溉管理或灌溉管理转移（IMT），主要做法是将灌溉系统的管理权由政府机构移交给农民用水组织，如用水者协会（WUA）或其他非政府组织NGO（Gheblawi，2004）。目前，国际水资源研究所（IIMI）、世界银行（WB）、国际食品政策研究所（IFPRI）等很多国际机构都对这一问题进行了广泛的研究。

在我国，农田水利一直是新中国的战略性议题。新中国前30年，在“以粮为纲”时代背景下，水利是农业的命脉。分田到户后，承包制调动了农民的积极性，农业生产形势一度大好。到20世纪90年代，由于农民负担沉重，粮价低迷，农民种粮积极性下降，农田水利建设投入不足，在国家汲取资源的背景下，乡村利益共同体形成，“三农”问题逐步成为影响国家发展的重大问题。税费改革后，乡村组织逐步脱离农田灌溉，农户成为独立的农田灌溉单位，又因为国家积年的水利欠账，农田水利基础设施出现严重毁损，农田水利再次陷入困境（贺雪峰、郭亮，2010）。在此背景下，学界也开始关注用水协会，对这种制度创新的思路进行可行性分析和绩效评价。理论界认为，灌溉管理权转移是分权改革的过程，是通过农户或用水户的参与，重新有效地分配各种利益集团的责任和权利。灌溉管理转移的一个重要假设是地方用户能比中央资助的政府机构更有动力，使灌溉水资源管理更有效率和可持续性。通过在社区层面上提供激励，农民的参与可以促进水资源有效管理。理论界普遍认为灌溉管理转移改革可以通过对用水者提供适当的激励来促进中国水管理的效率和公平。

因此，我国在20世纪90年代中后期也开始进行参与式灌溉管理试点。在世界银行的资金帮助下，我国最早开始这项工作的项目是华中地区湖北省和湖南省的长江水资源贷款项目，目的是改建湖北的四个大型灌区，新建湖南的两个大型灌溉系统。1995年，我国在湖北漳河灌溉区成立了第一个正式的用水协会——红庙支渠用水协会，2000年后在全国402个大规模灌溉区推广。用水协会在大规模灌溉区已经快速地发展起来，“2006年，全国用水协会已发展到两万多个”（水利部农水司，2006）。

这种源于国外的经验在中国的实践中面临什么样的实际问题，它能否通过建构村民之间的合作情境来有效改善乡村水利的治理绩效呢？目前，已有一些研究认为，用水协会发挥的作用有限（罗兴佐，2006；贺雪峰，2010；王亚华，2013）。在实践上，用水协会在东部、中部、西部的绩效各是怎样的？2012年水利部、中央编办、财政部印发《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（水农〔2012〕254号），2014年水利部《关于加强基层水利服务机构能力建设的指导意见》（水农〔2014〕189号）均指出，要求各省市水利局（水务局）等进一步健全规范基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力和水平。那么，改革后的基层水利服务组织或机构相对于原有的组织或机构有何改进之处？用水协会和基层水利服务机构两种制度的运行方式是怎样的，两种制度中不同类型的行为主体的利益有什么差别，导致他们的行为目标和行为规则有什么差异？两种方式的绩效有什么差异？如果用水协会和水站都不能有效提高农村水利的灌溉效益，那么，什么样的合作治理形式才能促进乡村水利资源的可持续发展与利用？

本书认为，农村灌溉管理制度改革不能仅落在农民参与这一层次上，还要逐渐上升到建立一种适应农村社区需要和环境治理需要的治理系统，形成一种更加全面的合作治理模式。农户参与是合作治理的前提和重要因素，但只成立用水协会而不进行配套治理系统改革，不能很好地解决灌溉管理中的问题。合作治理不等于参与式管理。“合作治理在行为模式上超越了政府过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构”（蔡岚，2010）。它也不能盲目以产权明晰为由推行市场化，而是需要国家、乡村组织和农户在不同层面进行合作，形成基于社区（community-based）的“合作治理”格局。目前，已有学者从政治社会学、行政学、制度经济学等角度对合作治理的内涵和特征、合作治理的制度设计和制度安排进行了阐释（张康之，2004；唐文玉，2011），对亲社会情感、他涉偏好、信任与互惠等促进合作的因素进行了理论探索和实验研究，探讨了如何达成有效的集体行动和解决合作的困境（Björn Vollan，2010；黄少安，2000；周业子等，2013）。

基于上述问题，本书通过实地调查全国农田水利管理制度、运行机制与面临的困境，研究农户合作管理水资源的方式、效果，特别是对用水协会这种农户参与式管理组织的实践效果与存在问题开展案例研究，比较、分析、评价不同村庄的做法，研究完善基层水利服务体系，探索构建与现行激励政策相兼容、可操作性更强、应用范围更广的合作机制，发展以农户为主体、基于社区的农田灌溉治理结构。这将使人们更系统、全面地认识农田灌溉面临两难困境的制度根源，有助于探究适应我国经济社会转型条件下的新型农田灌溉治理模式，以提高农田灌溉治理绩效和实现农田灌溉系统的可持续发展。

二 选题的意义和预期目标

（一）选题的意义

在公共灌溉资源的语境下，合作治理是解决水利基础设施“集体行动困境”的有效方法；有效的制度安排是农田水利基础设施合作治理得以形成和可持续的关键。本书研究农田水利基础设施合作治理的制度基础，在实践上回应了2011年中央一号文件提出建设农村水利基础设施基础性制度体系的要求，有利于确立制度建设的基本方向和内容；在理论上，如哈丁（Hardin，1994）所说，“公地悲剧”实则是“未经良好管理的公地悲剧”（The Tragedy of the Unmanaged Commons），本研究从“管理”维度出发，探究公共灌溉资源面临的困境及其内在机理，有助于拓宽对水利基础设施乃至公共资源治理的认识，为解释“公地悲剧”增添新的理论视角。

此外，本书立足于复杂系统的视角，将农田灌溉系统视为人类社会系统与自然生态系统长期互动的产物，运用计算机仿真技术，考察农田灌溉中的动态博弈及其演进机理，合作行为的契约实施与促发机制，以及治理结构的制度绩效等问题。这有助于推动当前国际上社会—生态耦合分析（Coupling Human and Nature）的前沿理论在我国的应用和本土化，为理解我国公共灌溉资源治理中人与自然的复杂互动提供一个新的视角。同时，研究将深化人们对各种制度环境下利益主体的合作激励和合作模式的认识，促进形成灌溉水资源治理与制度变迁的新范式。

在实际应用价值方面，研究农田水利基础设施合作治理的激励机制及制度安排，有助于在充分了解农民参与意愿和选择的基础上，明确政府、市场和村民的作用边界，为小型农田水利工程的合作治理提供科学决策依据；有助于甄别不同治理制度的绩效，建设相互衔接与配套的治理体系，进而提高各利益相关方参与水利管理的积极性，推动小型农田水利工程的可持续发展，保障粮食安全及因地制宜地推进新农村建设。

（二）预期目标

我国农田灌溉系统面临一个两难困境：一方面农田灌溉用水总量匮乏；另一方面灌溉效率低下且水资源浪费严重。这种困境看似是水资源供给短缺和灌溉工程建设与维护投入不足所导致的矛盾，实质上是一种治理危机。本研究并不把农村缺水问题仅仅看作简单的人口与资源关系紧张的结果，而是将其放在公共资源或公共物品产权制度安排的问题框架中去思考和分析。研究目标是围绕合作治理这一主题，选择福建、河北、山东、江苏、广西等地为实地研究对象，系统、全面地分析研究农田水利基础设施的有效管理模式及其制度绩效。按照这一研究目标，本项目在全面综述国内外相关研究成果和实践经验的基础上，建立一个整合经济学、管理学等多学科视角的分析框架，探索当前农田水利基础设施缺乏资金、劳动投入和持续发展能力的成因，分析不同制度的适应性能力和治理绩效差异，揭示从初步的参与管理向进一步的合作治理转变的必要性和意义，提出合作治理的阶段划分和我国内生型的合作治理框架。在此基础上，探索构建与现行激励政策相兼容、可操作性更强、应用范围更广的合作机制，发展以农户为主体、基于社区的农田灌溉治理结构。这将使人们更系统、全面地认识农田灌溉面临两难困境的制度根源，有助于探究适应我国经济社会转型条件下的新型农田灌溉治理模式，以提高农田灌溉治理绩效和实现农田灌溉系统的可持续发展。