前言

农田水利基础设施在保障我国的粮食安全、推动“三农”问题的解决与保持社会稳定方面发挥着关键作用。然而，由于重建轻管、体制不顺，灌区基础设施老化、渗漏损毁严重，农田灌溉效益低下，政府为此承担了较重的财政支出。在推行农村家庭联产承包责任制后，农户分散经营，集体经济衰退，加上农村税费改革等政策的实施，农村公共物品供给不足，农田水利基础设施“最后一公里”问题凸显。同时，由于农民兼业现象普遍，以及受限于财力、人力和社会资本，农民在公共资源管理方面难以实现合作。本书的一个核心目标是阐述在当前的经济社会背景下重构作为农村水资源集体管理的组织载体——农民水利合作组织的重要性，分析农田水利基础设施合作治理面临的困境，从农户、村庄、国家各个利益层面，从物理规则—社群规则—制度规则分层交叠思想来探讨影响农户参与水利灌溉合作管理的因素，分析其制度演进的机理，研究有助于促发成功自组织管理的体制机制等制度安排。

农民用水协会是20世纪80年代以后，国际上较为流行的农民用水合作组织形式，在一些发达国家和发展中国家取得了良好的实践效果，但目前在发展中国家的推进过程中也存在一些亟待解决的问题。实际上，农民参与灌溉管理在中国并不是一个全新的事物，我们对水资源的集体管理已有数千年的历史。然而，用水协会的宏观制度环境是市场经济体制，它与我国过去对水资源的村集体管理方式有着本质的区别。在我国农民用水协会推广比较成功的地区，实际上有着深厚的集体管理基础，即集体行动的社会资本比较充裕。农民用水协会的推广应根植于中国的制度环境和文化背景，是国外经验的本土化过程。

自1995年湖北省漳河灌区成立我国第一个农民用水协会之后，在短短的几年时间里农民用水协会就在我国的十多个省区得以推开。但由于中国各地实际情况千差万别，用水协会的执行情况也不尽相同，普遍体现的问题是农民对协会的认知和参与意愿还较低，协会发展还面临人、财、物、制度与政策缺乏等各方面的困难，其组织运行管理也存在一些问题。本书通过对全国15省430户农户的摸底调查，从面上了解用水协会目前发展的整体情况，在此基础上选择华中、华南等地成功与失败的用水协会实践过程作为案例进行实证研究，涵盖了世行项目区与非世行项目区、沿海经济发达地区与欠发达地区、内陆经济发达地区与欠发达地区等不同地方的案例。通过案例分析可以看出，当前我国农民用水协会的管理方法和法律框架并不成熟，面临着一系列问题和制约因素，但从总体上讲，它对改善灌区水利基础设施状况、水费收取、改善用水秩序、减少水事纠纷、提高用水效率和提高农民收入，从而推动灌区可持续发展方面具有促进作用。当前，国家进一步加强了基层水利服务体系的人员和经费保障，强化了基层水利服务功能，但是，水利站等基层服务机构同样需要农民用水协会在水利事务上的分工与协助，需要它们具备自我管理辖区水利公共事务的可行能力，实现基于社区的内生型合作治理结构。当然，农民用水协会并非唯一的农民用水合作组织模式。

本书将农田灌溉系统视为一个复杂性系统，从复杂性的视角研究整个农田灌溉社会—生态系统中利益相关行为主体的互动与合作，既从宏观层面综合考虑政治、社会、经济和生态方面的影响因素，兼顾治理行为的社会效应和生态效应，也从微观上抓住影响治理结果的关键变量和探究对利益相关者的有效激励机制，促进制度改进和优化制度绩效。从完善农户参与灌溉管理的财产权利基础和提升灌溉管理集体行动空间的角度出发，本书提出通过改善制度转换过程中的内外部环境变量来为农民用水协会的发展提供一个良好的制度空间，通过充分的灌溉管理职权转移重构灌区农业用水集体管理的组织载体，提升社区社会资本，形成一种基于社区、政府与市场适当介入的合作治理体系，以促进灌区灌溉系统的持续高效运行和发展。