第一节 国际行为体

一、国际行为体的类型

国际社会中的行为体是多种多样的，根据不同的标准可以划分为不同的类别。学界通常以国家为标准，将国际行为体划分为国家和非国家行为体两类。然而，国家是国际社会的核心行为体，国家之间的关系是这个社会的核心内容，因此这个社会被称为国际社会。

（一）国家

历史学家们认为，国家这种政治实体是经历了游团、部落、酋邦三个阶段然后才形成的，古埃及统一是在公元前32世纪左右，这意味着国家这种政治实体至少已经存在了五千多年，有的史学家认为更久远。为了深入了解国家作为国际社会主导行为体的地位，我们需要理解“国家”一词的含义。国家这个概念具有双重含义：一是由人口、土地和政府构成的政治实体；二是维护统治和社会秩序的政治工具。

作为政治实体，“国家”这一概念描述的是国家的物质形态，非常容易观察。孟子曾将其生活时代诸侯国的构成要素描述为“诸侯之宝三：土地、人民、政事”。人类对国家构成三要素的认识一直持续到20世纪中叶都没有变化。大约到了20世纪60年代，学者们对现代民族国家的研究发现，民族国家与以往历史上的其他国家形态有一个重要区别，即民族国家有了主权这一新要素。这一要素是非物质性的，我们将在本章后面讨论。

作为政治工具，“国家”这一概念描述的是国家的社会功能。人是群体性动物，其生存是以群体内部的分工和协助为基础的。脱离了群体，一个单独的人是无法生存下来的。然而，人聚集到一起就必然会因个体间的利益矛盾发生冲突。在没有强制性组织规则的条件下，人与人之间的冲突就不可避免地激化为暴力冲突；不建立社会秩序就无法进行社会分工和协作，群体生存方式就无法保障。这就是荀子所说的：“故人生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”没有国家机器的社会自然状态是一种没有社会等级的绝对平等的社会。在这种绝对平等的社会里，必然形成霍布斯所说的那种“所有人对所有人的战争”式的混乱和无序。

例子：

在2005年美国新奥尔良市的飓风灾难发生后，该市的政府机构、警察、军队等国家机器陷入临时瘫痪状态。新奥尔良市在短时间内回到了人人绝对平等的原始自然状态。在国家机器失去功能的情况下，该市的抢劫、杀人、强奸等暴力事件迅速增加。当暴力抢劫可以在光天化日之下进行时，偷盗的人就少了，因为当以暴力占有财富不受法律惩罚时，所有的人都可以用暴力占有比自己弱的人的财富，只有最弱的人才需要用偷盗的手段获取强者的财富。

为了克服个体利益冲突以保障群体生存，人类发明了国家这种维护社会秩序的制度方式。作为维护群体秩序的工具，国家具有双重功能，对内建立社会秩序保障社会成员进行有效的合作，对外可以组织本国民众阻止外敌入侵危害本国人的生命与财产。在国际社会中，只有国家具有这种维护群体生存的功能，其他的国际行为体都不具有这种功能，因此奠定了国家在各种国际行为体中的绝对主导地位。

国家行为体本身也是多种多样的。人们居住在不同的国家，对国家的主观认识不同。客观上，各个国家内部也的确各不相同。因此我们需要了解国家的多样性。

例子：

2006年美国有3亿人口、963万平公里土地和13.2万亿美元的国民生产总值（GDP），而同年帕劳共和国则只有2万人口、458平方公里土地和1.57亿美元的GDP。帕劳共和国的人口、地理面积和经济实力都远小于美国的加州伯克利大学。美国人和帕劳人对国家是什么的理解大相径庭。美国人认为国家一定有首都，而在多数帕劳人的国家概念里却没有首都这个概念。

（二）非国家行为体

非国家行为体主要包括国际组织、跨国公司和个别有着特殊影响力的个人（如政治家和社会名流）等。

对国际组织而言，以是否代表政府为标准，可以分为政府间组织和非政府间组织两类。政府间组织是指由三个以上国家政府参加的组织，如联合国、北约、世界银行、上海合作组织等。非政府国际组织的成员也可能是以国家为单位，但参与的主体是各国国内的非政府组织，而非这些国家的政府，因此这些组织被视为是非政府组织，如国际世界语协会、国际救生艇联盟、国际航标协会等，其中最为著名的就是国际奥林匹克委员会。非政府国际组织并不都是以国家为单位，很多都是由个人参加的国际组织，如无国界记者联盟、世界口译翻译协会等。非政府组织与政府间组织一样，有些是非军事的，有些则是军事组织，例如本·拉登领导的基地组织、国际锡克青年联盟、东突厥斯坦组织、圣战者运动等。

在非国家行为体中，能与非政府组织具有同等重要地位的是跨国公司，例如微软、麦当劳、花旗银行等。跨国公司的重要性源于它们对世界经济的重大影响。2010年，全世界跨国公司产值达到16万亿美元，约为当年全球GDP总额的1/4。海外分公司产值则占到全球GDP总额的10%以上，为全球出口额的1/3。一个大的跨国公司的经济规模甚至比十几个中小国家的GDP总和还大。

在非国家行为体中，还包括了个人。一些社会名流或是离职的政治家在独立地从事一些跨国活动时，可以被视为个人行为体。例如，一些像爱因斯坦这样的诺贝尔奖获得者就某一国际事件集体提出国际呼吁，这些人就是个人国际行为体。但是我们需要注意区别个人行为体和代表政府进行国际活动的名人。任何国际行为体的活动都是人的活动，即使国家行为也是通过具体的个人行为来体现的。国家由政府所代表，政府由官员所代表，因此政府官员的行为是代表国家的行为，这些个人不能被视为国际行为体。国家领导人、国际组织领导人、跨国公司领导人、恐怖主义组织领导人的行为都是代表本组织的行为而不是个人行为，因此这些人不能被视为国际行为体。

非国家行为体与国家行为体的政治目标有很大的不同。一般来讲，非国家国际行为体不以维护国家主权利益为目标，它们的政治主张及其国际功能在一定程度上是削弱国家主权的。它们的活动是“穿透”国家的边界，促使国家行为体将部分主权让渡给它们。联合国、北约、微软公司、奥林匹克委员会都是如此。国家行为体则相反，它们希望不断强化其主权功能，强化对其边界内领土的主权控制。国家倾向于反对非国家行为体对其主权的渗透与削弱。例如，全球化是跨国公司这种非国家行为体推动的一种国际化进程。跨国公司希望在全球实现资源最优配置以获取最大利润，因此跨国公司要求技术、资本、人才、物质资源不受任何边界的约束，自由流动，最终实现融资、研发、生产和经营行为的全球一体化。相反，很多国家，特别是在全球化中处于不利地位的国家，则要求管理全球化进程。它们往往通过在投资、税收、技术转让、就业等领域对跨国公司进行限制，以减少跨国公司对本国主权，特别是经济主权的过度侵蚀。鉴于本书将在第十一章讨论政府间国际组织和跨国公司，因此这里重点介绍非政府国际组织。

二、非政府国际组织

非政府国际组织是指由若干个国家的民间团体或个人参加的国际组织。依据其作用，非政府国际组织可以分为公共利益代言人和特定集团利益代表人两类。前者如非政府人权国际组织、非政府环境保护国际组织、大赦国际、绿色和平组织等；后者如土著居民团体代表大会、合法保护劳工国际协会、保卫犹太联盟等。

（一）非政府国际组织的地位和特点

非政府国际组织的地位是社会团体，因此它们有一个是否合法的问题。合法的非政府国际组织是与国家有一定联系的。这一类的组织被认为是合法的组织，因为它们的成立和活动都要受到有关国家国内法的规范。一个合法的非政府国际组织的成立，需要在某个国家按照该国的相关法律注册登记，该组织的成员要在自己国家注册登记，先成为该国国内的合法团体，然后才能参加国际组织。例如，我国法律规定，非政府组织的成立首先需要到民政部门进行依法登记。有些合法的非政府国际组织还与联合国的专门机构建立了联系。

例子：

依据《联合国宪章》第七十一条和相关规定，联合国经济与社会理事会可以通过给予一些非政府国际组织“咨商地位”的方式与之建立联系。在经社理事会取得咨商地位或观察员身份的非政府国际组织，在联合国系统内拥有向联合国相关机构提供咨询意见的权利，可以参与联合国专门机构的活动，出席会议，提交书面报告，就相关问题发表建议，举行非政府组织论坛，接受委托参与联合国某些专业项目的决策或执行等。

在国际上，非政府国际组织不是靠政府间的协议创立的，而是一种民间性的跨国联合，因此其国际地位的合法性取决于各国政府的承认。这就引出了一些国际矛盾。一些非政府国际组织只能得到部分国家的承认而得不到另外一些国家的承认，于是这些非政府国际组织的合法性问题就引发了国际矛盾和冲突。

例子：

2001年“9·11”事件发生后，国际社会关于哪些非政府国际组织应视为恐怖主义组织发生了分歧。这种分歧的实质是关于哪些组织合法哪些组织不合法的问题。由于国际社会对于“恐怖主义”没有统一的定义，于是就出现了将反对本国的非政府国际组织纳入恐怖主义名单，同时将反对别国的非政府国际组织视为合法组织的现象。这种现象被称为“你的恐怖主义分子是我的自由战士”。俄罗斯曾与美国就关于那些支持车臣分离主义运动的非政府国际组织是否合法发生分歧，中国与美国就那些支持“台独”、“藏独”和“疆独”的非政府国际组织是否合法发生分歧，以色列和巴勒斯坦就一些支持巴勒斯坦的非政府国际组织是否合法发生分歧。

非政府国际组织有四个主要特点：国际性、非政府性、自愿性、一定范围的公益性。这四个特点无需解释，读者都能理解。社会上有一种比较广泛的误解，以为非政府国际组织都是非政治性的。许多非政府国际组织的确没有政治目的，如国际业余科技活动协会、国际航运会议常设协会、爱丁堡公爵国际奖励协会等。但是，并非所有非政府国际组织都是非政治性的。许多非政府国际组织都具有明确的政治目标。不仅为了特定集团利益而成立的非政府国际组织有政治目的，即使以世界利益为目标的非政府国际组织也可能具有明确的政治性。世界上许多促进国际和平的组织就是将促进世界和平作为重要的政治目标。即使一些号称非政治性的非政府国际组织，其实际的运行原则也具有政治性。

例子：

奥运会的原则是非政治化。然而，奥运会却以国旗的升降与否以及国旗高低的位置表示比赛的结果。奥运会要想引起国际社会的关注，就必须将其体育比赛的结果与国家的政治荣誉联系到一起。如果奥运会将表示冠军、亚军和季军位次的国旗改为运动员个人名字的旗帜，奥运会就会变得无足轻重。奥运会比赛结果不与国家荣誉相联系，观众、媒体报道和广告商赞助都会大规模减少。这就是为什么奥运会的非政治化目标很难实现。

（二）非政府国际组织的作用

从国际社会角度来讲，不同的国际行为体有不同的社会功能。非政府国际组织的作用主要是监督国家和政府间国际组织的行为，特别是落实国际社会协议的行为。

例子：

1961年成立的“大赦国际”已经成为有效的全球范围内关于人权状况的监督机构。其最初的任务在于为政治犯提供庇护，但后来其活动领域逐步涵盖到监督经济和社会领域的人权保障问题。“大赦国际”发表有关践踏人权的报告，派遣观察员观察审判活动，并对政府进行游说。通过这些方式，其成功地结束了乌拉圭和巴拉圭境内的人权遭受严重践踏的现象，以及20世纪80年代阿根廷军队诱拐虐待市民和市民失踪的现象。

一些非政府国际组织还通过发起和领导跨国社会运动的方式，向有关国家或国际组织表达诉求、施加压力，以期影响有关国际议程的设定和结果。这些运动多数由一些非政府组织的民间抗议活动引发的，在很短时间内蔓延并形成规模很大的社会运动。自20世纪末起，非政府国际组织发起的规模最大的运动是“反全球化运动”。这场运动的政治目的就是阻止世界贸易组织进一步加强世界贸易自由化的规则。这些组织认为，全球范围的贸易自由化只能有利于跨国公司，而严重伤害中小企业，因为中小企业无力与跨国公司进行竞争，世界贸易自由化已经使大量的中小企业倒闭。在1999年世界贸易组织西雅图部长会议期间，反全球化运动者组织的抗议活动曾经迫使会议提前结束，无果而终。

除了对国家行为体和政府间国际组织进行监督外，非政府国际组织也从正面配合或促进政府间国际组织的工作。这种配合与促进的作用主要体现在全球治理和区域合作两个方面。

例子：

冷战结束后，出现了一种被称为“二轨”的对话机制。“二轨”是指非官方人员进行的地区或全球性合作对话机制。亚太安全合作理事会（CSCAP）就是东盟地区论坛（ARF）的二轨机制。CSCAP是由ARF成员国的专家们参加的会议，会议参加者的意见不代表本国政府，而只代表其个人看法。ARF则是正式的政府间国际组织，由各国外交部长带队参加会议。每年都是CSCAP先开会讨论地区合作的议题和建议，然后提交给ARF进行正式讨论。

非政府国际组织与政府间国际组织的另一个功能差别是，前者可以更大限度地反映民意。各国政府所代表的国家利益虽然有冲突，但这种冲突往往是政府间利益的冲突，而不是民众利益与政府利益之间的冲突。在全球范围内，实际上也存在着民众与政府之间的利益矛盾。在有些事务上，世界上各国政府的利益是一致的，但这种利益上的一致却与全世界广大民众的利益不一致。这种全球性的民众利益在许多情况下只能靠非政府国际组织来代表。

例子：

冷战后，全球化的迅速发展，使得跨国公司对中小企业利益的侵蚀速度加快。此时，政府间国际组织所讨论的基本上是如何为跨国公司在全球范围经营提供方便，而只有非政府国际组织才会出来反对给跨国公司提供方便，以保护中小企业的利益。

同样，随着计算机技术的普及，各国政府利用电子摄像网络和数字电话监听设备加强了对私人的监控。此时，国家安全利益与个人隐私权发生了矛盾。为了便于侦破案件，国际刑警组织支持各国政府强化电子监视和监听系统。这时只有非政府的国际人权组织才能代表民众的利益，要求各国政府在建立监视和监听系统时要避免过度侵犯个人隐私权。