第三节 地域管辖

地域管辖是指同一审级的不同法院在受理行政案件上的权限分工。级别管辖是从纵的方向确定各级人民法院对案件的管辖权限，地域管辖是从横的方向上确定同级人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。由于同一审级存在着若干法院，因而在解决了哪一审级的法院管辖之后，进一步要确定同一审级的不同法院之间的权限分工。地域管辖一般是根据法院的辖区和当事人所在地、诉讼标的所在地等来确定行政案件管辖。行政诉讼的地域管辖可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

一、一般地域管辖

一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按照一般标准确定的管辖。地域管辖的一般标准是：行政案件原则上应该由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。该标准包含着两层含义：

1．行政诉讼中地域管辖是根据被告行政机关所在地来确定管辖。诉讼管辖的一般标准是“原告就被告”，行政诉讼也不例外。行政诉讼的地域管辖不是根据原告所在地，也不是根据违法行为的发生地等因素确定。这是因为被告行政机关所在地，通常也就是原告所在地以及违法行为发生地。行政机关的职权有着地域的界限，他只能对所管辖地域范围内的人和事进行处理。影响地域管辖的几个因素，根据行政机关所在地来确定并无矛盾。因此，公民、法人或其他组织应该向被告行政机关所在地的人民法院起诉。

2．公民、法人或其他组织应该向最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉。之所以加“最初”这一限定，是因为有些行政案件是经过行政复议的，这时客观上存在两个行政机关：原行为机关和复议机关，到底由哪个行政机关所在地法院管辖，需要予以明确。据此，一般地域管辖遵循的是“具体行政行为最初作出机关所在地”原则。

二、特殊地域管辖

特殊地域管辖是指适用于特殊案件，按照特殊标准来确定的管辖。行政案件是复杂的，有时因为某种特殊因素的存在，根据一般标准来确定地域管辖可能会导致不公平，因此需要按照特殊标准来确定管辖。行政诉讼中的特殊地域管辖具体包括以下三种：

（一）经复议的选择管辖

所谓选择管辖是指对于两个以上的人民法院都拥有管辖权的诉讼，原告可以选择其中任何一个法院起诉，从而确定具体法院的管辖。经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的行政案件，既可以按一般标准由原行为机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖，根据原告的选择来确定管辖法院。因为此时的被告是复议机关。按照一般标准确定管辖应由原行为机关所在地法院管辖。但是，复议机关和原行为机关可能不在同一地域，甚至远离原行为机关所在地法院，因此，按照一般标准确定管辖对复议机关可能不方便。而且此时原告未必愿意在原行为机关所在地法院起诉。客观上存在着选择的可能，考虑到原告与复议机关可能不在一地，为方便原告起诉，该案件可以由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，考虑到原告也可能愿意在复议机关所在地法院起诉，故将选择权交由原告，根据原告的选择来确定管辖法院。即此时不遵循“原告就被告”的原则，而是根据原告的选择来确定。

构成此种特殊管辖的重要条件是复议机关必须改变原行为，但何谓“改变”，《行政诉讼法》未予明确，《若干问题的解释》对此作了补充规定：行政复议机关有下列情形之一的，即属于改变原具体行政行为：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和据以认定事实的主要证据。这种变更必须是针对“主要事实和证据”的，而不是针对轻微的证据瑕疵。（2）改变原具体行政行为所适用的规范性文件，且对行为定性产生影响。这里的规范性文件包括法律、法规、自治条例、单行条例、规章以及规章以下的其他规范性文件。但如果虽然复议机关改变了原具体行政行为所适用的规范性文件，但却维持了原具体行政行为对相对人的定性的，不视为复杂机关改变了原具体行政行为。（3）改变了原具体行政行为的处理结果。对原具体行政行为处理结果的改变包括撤销或部分撤销以及变更原具体行政行为的内容。

（二）对限制人身自由的行政强制措施不服而提起诉讼的选择管辖

对限制人身自由的行政强制措施不服而提起诉讼的行政案件，可以由被告所在地法院管辖，也可以由原告所在地管辖，由原告选择确定。此时也是一种选择管辖。行政诉讼中的原告所在地包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由所在地。其中的经常居住地是指公民离开其户籍所在地起至诉讼时已连续居住满1年以上地方，但公民住院就医的地方除外。因此如果公民对限制人身自由的行政强制措施不服提起行政诉讼的，被告所在地、原告户籍所在地、原告经常居住地和原告被限制人身自由地的人民法院均有管辖权。

此种案件之所以作为特殊案件，按照特殊标准来确定地域管辖，主要是考虑到被限制人身自由的公民本身具有流动性，其经常居住地、被限制人身自由地与其户籍所在地以及被告所在地之间常不一致，如果严格按一般地域管辖的规则来确定管辖，往往会给起诉人造成不便。加之此时原告处于极为不利的地位，如果严格限定原告只能在被告所在地法院起诉，不利于、甚至可能因此剥夺原告的诉权。

选择管辖客观上是因为两个以上法院都有管辖权，法院管辖权取决于起诉人的选择。若起诉人向有管辖权的法院都提起诉讼，则由最初收到起诉状的人民法院管辖。

值得注意的是，如果公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯自己的财产权（不动产物权除外）而起诉的，管辖的确定遵循一般地域管辖的规定。但依《若干问题的解释》规定，如果行政机关基于同一事实对两个以上相对人实施限制人身自由的强制措施或拘留的行政处罚，并且对财产采取扣押的行政强制措施或没收财产的行政处罚的，如果被侵犯财产权的相对人和被限制人身自由的相对人均提起行政诉讼的，那么被告所在地的人民法院和原告所在地人民法院均有管辖权，如果他们均向一个法院提起行政诉讼，受诉人民法院可以一并审理。在这种情形下，财产权被给予与人身权同等的看待，相对人起诉侵犯财产权的具体行政行为的，不受一般地域管辖的限制。

（三）因不动产提起诉讼的专属管辖

因不动产提起诉讼的行政案件，由不动产所在地人民法院专属管辖。所谓不动产是指形体不能移动，或者在移动以后会引起性质、价值改变的财产，如土地、山岭、荒地、草原、房屋、林木以及水流等。通常指土地及其附着物。一般而言，如果被诉具体行政行为侵犯到了起诉人的不动产物权，比如因违章建筑的拆除而提起的诉讼、污染鱼塘或水流提起的诉讼等，该行政案件就应该由不动产所在地人民法院管辖。专属管辖具有排他性，其他法院无权管辖此类案件。此类案件设定专属管辖，这主要考虑到了法院调查、勘验、测量以及执行的方便，以便于人民法院正确及时地审理相应案件。