第三节 行政诉讼的基本原则和制度

一、行政诉讼的基本原则

所谓行政诉讼的基本原则是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼规律与特点的，对行政诉讼活动有普遍指导意义并体现行政诉讼价值追求与精神的基本法律准则。

根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼法要遵循以下原则，即人民法院独立行使行政审判权原则、以事实为根据、以法律为准绳原则、人民法院审理行政案件对具体行政行为进行合法性审查原则、当事人法律地位平等原则、民族语言文字原则、辩论原则和人民检察院实行法律监督原则等。上述原则中有的与民事诉讼相同，比如民族语言文字原则和辩论原则，不需要单独阐述；而有的虽然是诉讼法共同之原则，但是对行政诉讼来讲更具意义，如当事人地位平等原则等。行政诉讼特有的原则指合法性审查原则，这是根据我国现有行政诉讼制度所作的总结。为简洁起见，本书对这一特有原则进行介绍。

（一）合法性审查原则概述

我国行政诉讼以合法性审查为基本原则，包含了两个关系、三个观点。两个关系是公民与政府的关系、审判权与行政权的关系。三个观点是民主的观点、权力制约的观点和法治的观点。具体来讲有两层含义：第一层含义是指法院对行政主体的行为有司法审查权，法院在公民、法人或其他组织依法对行政主体提起的诉讼中有权对行政行为进行审查；第二层含义是指法院对行政行为的审查不是一种全面的审查，而是有限度的审查，审查的界限即合法性，审查被诉的具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序以及权限进行。这是因为我国实行人民代表大会制度，行政机关和人民法院都由人民代表大会产生，向它负责、受它监督，二者在法律规定的限度内行使职权，互相配合，互相协助，而不存在谁高谁低的问题，法院对行政行为的监督来自全国人民代表大会制定的法律的授权，而人大对法院的授权是由于法院作为解决纠纷的国家机关的性质、地位所决定的。法院对行政行为的审查体现了司法权对行政权的制约，但这种制约是以合法性审查为限度的。

合法性审查的意义在于：第一，为司法权对行政权的监督，划定界限和范围。第二，为公民、法人和其他组织提起行政诉讼提供依据，即当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为违法而损害自己的合法权益时，可以向人民法院提起诉讼，要求获得司法救济。第三，合法性审查原则也是行政机关作出行政行为的底线，行政机关接受司法机关的监督，就要使自己的行为符合合法性的构成要件，否则会面临被撤销等后果。行政机关可以依据法院审查的标准，判断作出行政行为的后果从而约束自己的行为，使其符合法律规定的权限、程序和内容等。因此行政诉讼是监督行政机关实现依法行政的重要途径。

需要说明的是，正因为行政诉讼的基本原则是合法性审查原则，因此，法院原则上不涉及具体行政行为的合理性问题。这是因为行政主体在一定范围内享有行政裁量权是行政管理的客观需要，也是经过法律授权的。行政机关在法律授权的事项和范围内，可以对手段、幅度、数额、数量等进行选择。凡是在法律授权内的行政机关的裁量权，法院要尊重行政机关的选择和判断。法院对具体行政行为的准确性和适当性不进行审查，只有一种例外，即《行政诉讼法》第54条第4款规定的“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。也就是说，只有对行政处罚，法院不仅要审查其合法性，还要审查其合理性，如果显失公正则要变更行政机关的行为，而对其他具体行政行为，法院无权对行政机关进行合理性审查，从这一角度也说明我国行政诉讼的原则是合法性审查。

（二）合法性审查的范围

合法性审查原则界定了行政诉讼中法院运用行政审判权对行政机关的行政行为进行审查的范围，也就是说行政诉讼只能针对法律规定的某些行政行为进行审查，而且所审查的只能是法律规定的某些内容。

首先，合法性审查原则明确了法院审查的对象是行政主体作出的具体行政行为，即行政机关针对特定对象所作出的行政决定的行为，这样就排除了抽象行政行为，即行政机关针对不特定多数人作出的、具有普遍约束力的规范。抽象行政行为在我国目前有批准、备案、行政复议和人大监督等多种监督方法，人民法院不受理针对抽象行政行为提起的行政诉讼，而只对具体行政行为进行审查。需要说明的是，我国《行政诉讼法》又规定，人民法院审理行政案件以法律为依据，对规章参照适用。“参照”的含义是法院要根据法律、法规的规定对规章的合法性进行判断，合法的予以参照，不合法的不予参照，但是人民法院并不能对规章的合法性作出判决或裁定，因此规章不是审查的对象，不包括在我们所说的合法性审查的范围之内。当然由于法院对规章等抽象行政行为进行了甄别判断，因此客观上也达到了一定的监督效果，对行政机关的抽象行政行为也起到一定的制约作用。

其次，合法性审查原则说明法院审查的内容是具体行政行为的合法性，即审查具体行政行为是否合法，包括具体行政行为是否超越权限，是否符合法定程序，是否主要证据不足，是否适用法律、法规正确，是否滥用职权，以及是否不履行或者拖延履行法定职责。

再次，合法性审查原则适用结果是法院根据对具体行政行为进行审查的情况，依法作出维持判决、撤销判决、确认判决和履行判决，我们将在本书判决部分详细介绍。

（三）合法性审查的依据

人民法院对行政机关的具体行为进行合法性审查的依据是宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的规定，也就是说，合法之法，不是狭义上的法律，除了人民代表大会制定的法律以外，还包括上述法律规范。而且，地方性法规适用于本行政区域发生的行政案件，自治条例和单行条例适用于民族自治地方。

合法性审查以这些法律规定为依据，不仅是指法律的条文规定，而且包括法律原则和基本精神，违反法律规定的原则和精神的行政行为是从根本上不具有合法性的行为，这也是一种实质法治主义的观点。

二、行政诉讼的基本制度

（一）合议制度

我国人民法院实行合议制度，要求人民法院在审理行政案件时必须组成合议庭进行审理，这是人民法院实行民主集中制的表现，而且由于行政诉讼的特殊性，民事诉讼中的独任审判制度不适用于行政诉讼。

（二）回避制度

回避制度是司法制度中为了保证公正审理，保护当事人诉权的重要内容，是指在法律规定情形下，某些办案人员不参加案件审理的制度。根据我国行政诉讼法的规定，回避制度包括自行回避和申请回避，自行回避是指审判人员、勘验人、鉴定人和翻译人员在审理案件或执行有关任务时，遇有法律规定的情形，自行退出案件的审理或免除相关任务；申请回避是指行政诉讼当事人认为审判人员、勘验人、鉴定人和翻译人员是本案当事人或者当事人的近亲属，或与本案有利害关系或者与本案当事人有其他关系，可能影响本案的公正审理，向法庭申请要求上述人员回避。

（三）公开审判制度

公开审判制度既包括审理的公开，也包括判决的公开。前者要求人民法院在审理案件过程中除了涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的情形外，一律公开进行，不允许暗箱操作，不得无故阻拦和禁止群众旁听和媒体报道；后者要求人民法院的判决裁定要公开宣布，并且用一定方式使得相关人等周知。公开审判制度的目的在于保证人民法院公正审理案件。阳光是最好的防腐剂，接受公开监督是保证司法公正的关键一环。

（四）两审终审制度

关于审级的设定在各个国家有所不同，与一个国家的政治、经济、文化背景有关，更主要的是由司法体制的特征决定。我国法院系统统一适用两审终审制，是考虑到我国国情和诉讼实践的需要而设计的，是指行政案件经过两级人民法院审理后即成为终局的诉讼制度。如果是在最高人民法院初审，则初审即终审，并不存在上诉审。第一审人民法院依法审理行政案件后，当事人对判决裁定不服可以向上级人民法院提起上诉，第二审人民法院经审理后作出的判决、裁定为终局判决、裁定，当事人不服则需要通过审判监督程序提起再审；如果一审作出判决、裁定后，当事人在法定期限内没有提起上诉，则期限届满，判决、裁定即发生法律效力，当事人不服不可以提起上诉审，只能通过再审程序。

典型案例1

刘秀华不服福建省长泰县环境保护局行政处罚决定案②

原告：刘秀华，女，1956年9月26日出生，汉族，长泰县个体工商户，住……

被告：福建省长泰县环境保护局（以下简称环保局）。

[案件事实] 1998年6月8日，环保局三名执法人员未着制式服装，无悬挂工作牌，无出示工作证，到原告刘秀华家豆腐加工厂征收排污费。未找到人，便到其经营的豆腐摊前，要求交纳220元的排污费。刘以身上未带钱要求改天再交。执法人员指责刘秀华态度不好，要“修理”一下。其中一执法人员拿出一张盖有环保局公章的填空式行政处罚决定书给刘秀华，上面写着“市场12-2摊位：你单位因拒交排污费，违反了《中华人民共和国环境保护法》，现根据《福建省征收排污费实施办法》第18条第1款的规定，处以5000元罚款”。刘秀华不服，于1998年6月13日向长泰县人民法院提起诉讼。

原告诉称：被告环保局作出罚款5000元的行政处罚存在实体认定错误和程序严重违法等问题，其处罚决定不具有法律效力，要求撤销行政处罚决定书。

被告口头答辩，承认作出行政处罚错误，在诉讼过程中撤销了泰环行决字（1998）第01号行政处罚决定。为此，原告向法院提起撤回起诉申请。

[法院判决] 长泰县人民法院经审理认为：原告撤诉申请不损害国家、集体、公民的合法权益，符合法律规定，应予准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第51条规定，作出裁定如下：准许原告刘秀华撤回起诉。本案受理费由原告承担。

[法理分析] 本案是一起行政处罚案件，被告长泰县环保局作出的行政处罚属于《行政诉讼法》第14条规定的具体行政行为，该行为存在以下问题：第一，主要证据不足。豆腐摊位并不存在排污费问题，被告征收排污费认定的责任主体错误。第二，严重违反法定程序。环保局三名执法人员未着制式服装，无悬挂工作牌，无出示工作证，也没有进行调查取证和告知当事人陈述、申辩权，违反了法定程序。第三，滥用职权。被告将原告要求改天缴纳排污费认定为拒交排污费，进而作出行政处罚决定，具有明显的报复性和随意性，属于滥用职权。

行政诉讼的目的是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益和监督行政机关依法行政。本案中原告通过行政诉讼的途径维护了自己的合法权益，行政机关在原告起诉后承认所做出的具体行政行为错误而予以撤销，虽然没有经过法庭审理等过程，但是已经达到了行政诉讼的目的，是一起典型的行政案件。另外，通过对案情的分析我们看到，本案所涉及的行政处罚存在几个违反合法性构成要件之处，属于违法的行政行为，原告以具体行政行为实体认定错误和程序严重违法等理由提起行政诉讼，行政机关在法院受理本案后依据依法行政原则和行政处罚法的有关规定也认识到自己行为的错误，然后纠正了错误，正是合法性审查原则的集中体现。

典型案例2

尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案

原告：尹琛琰，女，24岁，卢氏县百纺公司下岗职工，住……

被告：卢氏县公安局，住所地：……

法定代表人：刘永章

[案件事实] 2002年6月26日，原告尹琛琰开办的“工艺礼花渔具门市部”发生盗窃时，卢氏县公安局“110指挥中心”接到报警后没有受理，尹琛琰认为卢氏县公安局的失职造成其财产损失，遂向卢氏县人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：110指挥中心接到报案，但接到报警的值班人员拒不处理。20多分钟后，小偷将所盗物品装上摩托车拉走。被盗货物价值24546.5元，被毁坏物品折价455元。被告公安局接到报警后不出警，违反职责，是行政不作为。请求根据国家赔偿法的规定，责令被告赔偿全部损失。提出证据若干……

被告辩称：110未出警是事实，但是对原告主张的损失数额有异议，请求法院划清其承担损失的责任。卢氏县公安局未提供证据。

[法院判决] 根据《人民警察法》和《国家赔偿法》的有关规定，依法及时查处危害社会治安的各种违法犯罪活动，保护公民的合法财产，是公安机关的法律职责。被告卢氏县公安局两次接到群众报警后，都没有按规定立即派出人员到现场对正在发生的盗窃犯罪进行查处，不履行应该履行的法律职责，其不作为的行为是违法的，该不作为行为相对原告的财产安全来说，是具体行政行为，且与门市部的货物因盗窃犯罪而损失在法律上存在因果关系。因此，原告有权向被告主张赔偿。

……

原告主张的损失数额，有合法的依据，被告虽然对具体数额表示怀疑，但由于没有提供相关的具体证据予以否认，因此，对原告主张对数额应予以认定。门市部的财产损失是有人进行盗窃犯罪活动直接造成的，公安局没有及时依法履行职责，使原告有可能避免的损失没能得以避免，故应对盗窃犯罪造成的损失承担相应的赔偿责任。门市部发生盗窃时，原告没有派人值班或者照看，对财产由于无人照看而被盗所造成的损失，也应承担相应的责任。

综上，卢氏县人民法院判决：卢氏县公安局赔偿尹琛琰25001.5元损失的50%，即12500.75元，在判决生效后10日内给付。

宣判后，双方当事人均未上诉。

[法理分析] 本案是一起典型的因行政机关没有履行法定职责而给公民财产权造成损失而引起的行政诉讼，与案例一不同的是，本案的具体行政行为是以不作为的形式出现的，根据法律有关规定，行政机关应当履行职责而没有履行或者拖延履行造成损失，属于行政诉讼的受案范围和国家赔偿的赔偿范围。

本案体现了行政诉讼和国家赔偿的衔接与配合，更好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。而且，本案的判决部分法律依据充分，说理透彻全面，是一个比较好的判决书，对达到行政诉讼目的，解决原告与被告之间的纠纷都有很好的效果。

思考题

1．行政诉讼制度为什么是在近代才产生和发展起来的？

2．行政诉讼和其他制度之间有什么样的关系，它们之间是怎样彼此影响和互相衔接的？

3．试着比较一下国外行政诉讼和我国行政诉讼的相同和不同之处。

4．我国大陆、台湾、香港和澳门的行政诉讼有何不同？

5．行政诉讼法的基本原则有哪些？行政诉讼法的基本制度又有哪些？

本章参考书目

1．王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版。

2．王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。

3．王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版。

4．〔德〕哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版。

5．〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版。

6．杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。

7．应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版。

8．应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版。

9．罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版。

10．马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版。

11．姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2001年版。