第一节 行政诉讼概述

一、行政诉讼的概念

行政诉讼法是关于行政诉讼的法律规范的总称。了解行政诉讼，才能了解行政诉讼法。从司法审判意义上讲，行政诉讼与宪法诉讼、民事诉讼、刑事诉讼并列成为一个国家司法审判制度的四大诉讼种类。行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关或法律法规授权的其他组织或个人在行使行政职权过程中侵犯了自己的合法权益，向国家审判机关提起诉讼，由国家审判机关行使行政审判权解决行政争议的司法活动。大陆法系国家，尤以法国为典型，法语中的行政诉讼（La Jurisdiction Administrative），是指在普通法院之外设置了平行的行政法院系统，专门负责解决行政争议；行政诉讼一词在英语中的相对词汇是administrative litigation，但是严格来讲，英美法系国家并不存在大陆法系意义上的行政诉讼，因为英美国家行政争议是由普通法院来解决的，这与大陆法系国家设立专门法院审理行政案件从而形成的行政诉讼制度根本不同。普通法院不加区别的对民事、刑事和行政案件进行审理，是英美法系的传统；行政诉讼并不是单独的诉讼，而是司法审查的重要组成部分。这样，行政诉讼在英语中对应的表述应该是judicial review。但应当注意的是，英美国家的“司法审查”这一概念不能完全与大陆国家的“行政诉讼”概念划等号。因为英美国家的司法审查，不仅审查行政机关的具体行政行为，而且还审查行政机关的立法行为；不仅仅审查行政机关的活动是否违法，而且还审查行政机关的活动是否违宪。随着两大法系的相互借鉴和彼此交流，在英美法系国家，至少在学术观念和理论研究中已经开始将行政诉讼作为单独的部分，并且当探讨问题时使用administrative litigation概念，也能够得到英美国家学者的理解和呼应。

我国于1990年10月1日生效施行《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，同时也是我国建设法治国的重要里程碑。在我国，行政诉讼法在通常的情况下是指《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》），但在将行政诉讼作为法律制度进行陈述介绍时，行政诉讼法其实还包括关于行政诉讼的司法解释，单行法律、法规关于行政诉讼的规范等。

二、行政诉讼的特征

行政诉讼的特征是指行政诉讼区别于其他诉讼形态而自身具有的特点。在我国其特征可从以下诸点论述：

（一）行政诉讼的一方当事人是行政主体

行政诉讼的一方当事人恒定是行政机关以及法律法规授权的其他组织，而且根据我国目前行政诉讼法律的规定，行政主体仅仅可以作为被告。这是因为行政主体掌握国家的行政权，不仅有国家强制力作为后盾，而且有具体的行政职权，如行政处罚、行政强制执行等手段可以采取，依靠自己的职权和力量可以实现行政管理活动，维护行政管理秩序；但是，相比较而言，行政相对人缺乏相应的手段保护自己的合法权益，而且现代民主国家不允许私力救济，行政相对人对行政主体的行政行为不服时，依靠自己的力量不能实现充分的救济，因此各个国家都设置了有关的制度保障行政相对人的权益，监督行政主体合法行使职权。目前我国的行政诉讼的被告是行政主体，原告是行政相对人，前者指的是行政管理活动中行使行政职权的行政机关或法律法规授权的其他组织，后者指的是与行政主体相对应的其权利受行政行为实际影响的公民、法人或其他组织。一般认为行政诉讼的原告恒定是行政相对人，被告恒定是行政主体。但是，行政机关也可能成为行政诉讼的原告，此时该行政机关是以机关法人身份出现的行政相对人，和普通的相对人没有本质差别。比如工商行政管理局向土地规划局申请建设用地引起的行政争议，工商行政管理局作为原告起诉并不是依据其行政职权，不是行政主体，而是土地管理局的规划许可的行政相对人。同时，准确来讲，行政诉讼的原告不仅有行政相对人，还包括利害关系人，即虽然不是具体行政行为直接指向的当事人，但是其权利和利益由于行政机关的行为遭受损害的其他人。例如存在竞争关系的两家企业，行政机关给予其中一家企业营业许可，那么另外一家的经营就受到影响，其权益遭受损害，因此也有向人民法院起诉的权利；再比如在涉及两个当事人之间的纠纷中，行政机关针对其中一方作出行政处罚，行政机关对被处罚人的处罚，关系到受到被处罚人侵害的受害人的权益，受害人应当享有诉讼的权利，和上述案例中的企业一样应可以作为原告起诉。详细内容将在本书有关原告资格中介绍。

而且，需要指出的是，行政管理活动中有可能侵犯的是公共利益，在没有具体的行政相对人的情况下，这部分公共利益不能得到保护，因此有的国家设置了公益诉讼，由有关的社会组织或国家机关代表公共利益对作出行政行为的行政机关提起诉讼；另外，在法国，行政机关之间的权限争议也可以提交行政法院解决，这时的原告和被告都是行政机关。

（二）行政诉讼解决的是行政争议

民事诉讼解决的是民事争议，即平等主体间就民事权利义务而发生的纠纷。刑事诉讼解决的是刑事争议，是关于犯罪嫌疑人的定罪量刑作出裁断。作为基本的诉讼制度，行政诉讼的核心问题是解决行政争议。所谓行政争议是指行政管理活动中，在行政主体和行政相对人之间产生的矛盾与纠纷，在结果上就体现为行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯了自己的合法权益。当然，这是一种狭义的行政争议概念，从广义上讲，行政争议是指产生于行政管理领域之中的所有矛盾与冲突。

行政争议的概念要比行政诉讼法规定的受案范围大，根据特定的历史条件和现实条件，只有符合法律规定的行政争议才能进入司法审查程序，这一方面反映了时代发展的阶段性和渐进性，可诉行政争议的范围是在逐渐扩大；另一方面也反映了行政权和司法权的关系，司法权对行政权的干预和监督存在一定限度，否则有取代行政权之嫌。一般各个国家都将政治行为、外交行为和军事行为排除在司法审查范围之外，我国现行行政诉讼制度除了外交和军事等行为外，也不包括抽象行政行为，即具有普遍约束力的法规范性文件不属于法院审查的职权范围。从世界各国以及我国的法治和诉讼制度的发展来看，列入行政诉讼解决的行政争议的范围从保护公民基本权利和推动法治建设的角度讲正在呈扩大趋势。

（三）行政诉讼是法院行使行政审判权的活动

行政审判权是指专门审理行政案件、解决行政争议的审判权，属于国家审判权的一部分，其实质是对公民权利的救济和对行政职权运行的监督。由法院进行司法审查，是将行政诉讼与行政复议相区别的关键。行政复议是内部监督审查，经过行政复议的案件如果当事人不服，仍然要经过法院的行政审判才能尘埃落定，法院运用行政审判权对行政案件进行审理后作出的裁判具有终局效果。

行政审判权，一般由一个国家的审判机关来行使。我国采取在人民法院内部设置专门的行政审判庭来负责审理行政案件的体制。英美法系国家由普通法院行使行政审判权，行政案件与其他案件的界限并不特别清晰；而在大陆法系国家一般都设置专门的行政法院，专门负责审理行政案件。法国是最早设立独立的行政法院系统的国家，但是它的情况非常特殊，行政法院虽然行使行政审判权，但它设置于行政体系之中。即便如此，法国行政法院的审理程序和方式也集中体现了司法的特点，如消极被动性和居中裁决性等，这与其他国家行使行政审判权的司法机关具有相当多的共性。由具有司法特性的机关对行政纠纷进行具有终局意义的审查，是各国历史经验教训和理论研究的总结，是行政诉讼的第三个重要特征。

（四）行政诉讼的目的是为行政相对人提供行政法律救济，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政

我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”行政诉讼围绕解决行政争议展开一系列程序，其首要目的是为合法权益受到行政主体的行政行为侵犯的行政相对人提供法律救济，行政诉讼的若干具体制度如举证责任倒置等等都体现了这一要求；并且依据司法最终的原则，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织的合法权益最重要的法律救济制度。行政诉讼要审查被诉行政行为的合法性，根据不同情况，作出撤销、维持、确认或变更判决，行政机关的行为根据法律规定接受司法机关的审查，是外部监督的一种重要形式。因此，行政审判权的另一个重要目的是监督行政主体依法行政，从而实现行政法治。行政诉讼既是行政救济，也是行政监督，在提供救济途径保障公民权利和监督行政权力运作两个方面均不可或缺。

三、行政诉讼与其他相关制度的比较

行政诉讼制度与其他制度都有着密切的关系，如行政复议制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度以及国家赔偿制度等，共同在保护公民权益方面发挥作用，但它们也有不同之处以及相互衔接的地方，对它们的具体关系进行分析，将有助于我们更好地理解行政诉讼的概念、特征和具体制度。

（一）行政诉讼与行政复议

行政复议是指行政相对人对行政机关的行政行为不服，向有复议权的行政机关提起复议请求，要求审查行政行为，提供法律救济的制度。二者不同之处体现在：第一，二者的主体和性质不同。行政复议是行政机关内部纠错机制，由作出行政行为的上级行政机关或者法律、法规规定的其他行政机关负责审查，本质上是行政体系内部监督；行政诉讼是由法院行使行政审判权，因此是外部监督。第二，行政复议的受案范围比行政诉讼要广泛，审查程度要深。这是由分权或权力分工的原则决定的，司法机关对行政机关的监督和审查是有一定限度的，司法机关在一定程度上尊重行政机关的决定，特别是在专业领域，不能取代行政机关的决定；而行政机关体系内的审查则没有这样的限制，基于行政机关的上下级服从关系，对错误的行政行为予以纠正是没有任何余地的。因此，受案范围比行政诉讼要宽，审查程度比行政诉讼要深。如我国目前的行政诉讼所解决的行政争议仅指具体行政行为，而不包括抽象行政行为。但是行政复议不仅可以审查具体行政行为，也可以对当事人在复议申请中一并提起的部门规章和地方规章以下的行政规范性文件进行审查。而且，行政诉讼对具体行政行为进行审查依据的是合法性原则，仅可以对显失公正的行政处罚进行合理性审查，但是行政复议不局限于合法性审查，也包括合理性审查。第三，相比较而言，行政复议的程序简便、成本较低，这是由二者程序设计和性质的不同导致的，司法制度要求两造对峙，各方要充分展示己方意见，复杂程度要高于行政复议，成本也相对较高。第四，具体程序设计上，二者也有诸多不同。比如行政复议一般实行书面审理，而行政诉讼一般采用开庭审理，特别是一审必须开庭审理；行政复议一般是一级复议，而行政诉讼是两审终审；其他比如当事人的称谓等等都有所不同。

行政诉讼和行政复议是为行政相对人提供法律救济，监督行政主体依法行政的两大法律救济制度，二者紧密衔接，在制度设计目标和部分具体程序上非常相近。不少国家规定了复议前置原则，行政争议须先经过行政复议程序，才能进入行政诉讼，如美国司法审查制度要求行政救济穷尽情况下方能提起司法审查，德国的行政法院法也规定在行政法院提起撤销之诉之前，除非有例外情况，都必须经过行政复议。我国只对部分行政行为要求复议前置，也就是说法律法规规定的这些行政行为必须先经过复议，对复议不服才能提起行政诉讼；同时，司法最终原则要求行政争议的最终解决程序是行政诉讼，行政终局裁决仅在有法律规定的情况下有效，行政机关不得自己立法规定排除司法最终原则。

（二）行政诉讼与民事诉讼

民事诉讼是指司法审判机关解决处于平等地位的公民、法人或其他组织之间产生的关于民事权利的纠纷，居中裁断，定争止纷的诉讼活动。民事诉讼是民事纠纷解决的最后手段；除了民事诉讼，自行和解、第三者调解和申请仲裁都是民事纠纷解决的重要途径，法院审理民事纠纷以当事人不能自行解决为前提条件。

民事诉讼与行政诉讼的联系，首先体现在，从历史发展来看，行政诉讼脱胎于民事诉讼，行政诉讼除了其自我特有的规则和程序外，其他的规则和程序适用民事诉讼法的有关规定。在我国《行政诉讼法》颁布实施前，人民法院就是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的规定受理公民、法人或其他组织对行政机关的行政决定不服的案件。其他国家的诉讼制度的发展过程也表明，行政诉讼独立于民事诉讼是现代法治观念形成、有限政府和责任政府理念确立的结果，而不是自始就有的，是在民事诉讼制度发展到一定阶段后才产生的，行政诉讼一般是在逐渐脱离民事诉讼后才成为独立的诉讼制度。

其次，行政诉讼与民事诉讼比较，有特殊的规则和程序。如举证责任方面，民事诉讼遵循谁主张谁举证原则，双方当事人谁提出主张谁就要承担举证责任，举证不能将承担败诉后果；行政诉讼中，行政机关需要承担不能证明被诉行政行为合法而败诉的风险，而不是由原告来承担，学理上称作举证责任倒置，这和民事诉讼截然不同，也是考虑到行政诉讼的特殊性而作出的设计，目的是平衡行政主体和行政相对人的权利义务关系；当然，原告也要承担一些提供证据的说明义务，但并不是承担败诉风险的举证责任。

最后，实践中出现大量行政权介入民事关系的情况，如对民事纠纷进行行政裁决，因此出现了不少行政争议中还牵涉到民事争议的复杂案件，为更加切实保障相对人的权利，解决纠纷，也为了诉讼经济，行政诉讼中应当设置行政诉讼附带民事诉讼，以便在解决行政争议时一起解决民事争议。

（三）行政诉讼与刑事诉讼

刑事诉讼是指司法机关定罪量刑的司法活动，目的是查明犯罪事实，正确适用法律，以惩罚犯罪，保护人民。行政诉讼和刑事诉讼都是公法诉讼，在一定意义上，都以维护法律秩序为终极目标。二者的不同之处体现在：

1．提起诉讼的主体不同。提起刑事诉讼的主体是犯罪行为的被害人（自诉），或者检察机关（公诉），而行政诉讼提起诉讼的主体是认为行政机关的行为侵犯自己合法权益的公民、法人和其他组织。

2．诉讼的目的不同。刑事诉讼的目的是为了查明案件真实情况，判断是否符合犯罪构成要件；行政诉讼的主要目的是审查被诉具体行政行为，给公民、法人或其他组织的权利提供司法救济，监督行政主体依法行政。

3．诉讼的结果不同。刑事诉讼的结果是法院刑事审判庭作出是否犯罪和是否处以刑罚的判决，行政诉讼的结果往往是法院的行政审判庭作出具体行政行为合法与否、是否承担赔偿责任的判决。

刑事诉讼与行政诉讼在实践中发生冲突关系的情况可能是：第一，公安机关具有行政和刑事司法双重职能，根据我国《行政诉讼法》和司法解释的规定，公安机关依据刑事诉讼法实施的刑事司法行为不是行政行为，不属于行政诉讼范围。但是实践中常常发生公安机关以刑事侦查为名干预正常经济纠纷或者难以认定是否为行政行为的情况，两种诉讼可能出现冲突。第二，在部分行政诉讼案件处理过程中，发现作出行政行为的行政机关工作人员或行政机关已经触犯刑法，需要移交司法机关进入刑事公诉和审理阶段，行政诉讼和刑事诉讼程序出现连接情况。上述情况还可能发生在行政诉讼中发现行政相对人的行为已经超出了行政责任的范围，而符合犯罪的构成要件，同样需要进入刑事诉讼程序。第三，实践中，还存在许多行政诉讼与刑事诉讼纠缠，难以判定应该行政诉讼先行，还是刑事诉讼先行的案件。比如，公安机关对某人的盗窃行为认定为一般违法，按照《治安管理处罚法》予以行政处罚，行政诉讼中行政审判庭维持了行政机关的决定，也认为该盗窃行为不构成犯罪；但是检察机关认为该行为已构成盗窃罪，在行政诉讼过程中或者行政诉讼结束后又提起刑事公诉，且法院刑事判决认定该行为构成盗窃罪。这时出现了行政审判权和刑事审判权的冲突，如何处理？再如，公安机关对经济纠纷的一方当事人的货物予以扣押，理由是诈骗罪。但被扣押货物的当事人在异地进行行政诉讼，行政审判庭认定该行政机关的行为是假借刑事侦查权干涉经济纠纷，应予撤销；此时检察机关根据公安机关的认定对当事人发出通缉，又以诈骗罪起诉至人民法院。行政审判权和刑事审判权在这一情况下又如何解决？我们认为，应区分不同的情况，分别对待。以纠纷的起因、诉讼的程序等进行判断，不赞同绝对的刑事诉讼先行或行政诉讼先行。总的原则是关于定罪量刑的问题要以刑事诉讼为准，而需要以行政审判权先行认定的，则以行政诉讼为准。

（四）行政诉讼与国家赔偿

国家赔偿是指有关国家机关的行为侵犯公民的人身权和财产权的情况下，由有关的赔偿义务机关代表国家赔偿损失，针对已经造成实际损害的机关侵权行为，为当事人提供救济的制度，主要包括刑事赔偿和行政赔偿。与行政诉讼相关的主要是行政赔偿，行政赔偿的前提是确认行政行为违法和行政侵权成立。我国《中华人民共和国国家赔偿法》（简称《国家赔偿法》）规定，受害人可以单独就赔偿问题向行政机关或人民法院提出，也可以在行政复议或行政诉讼中一并提起。行政诉讼与行政赔偿在程序上存在时间的继承性，可能是在行政诉讼中提出赔偿请求，也可能是在行政诉讼之后提起单独的行政赔偿诉讼。行政赔偿采取“国家责任，机关赔偿”的原则，与行政诉讼制度相配合，更好地实现对公民权利的救济，监督行政机关依法行政。进言之，国家赔偿制度的完善程度直接关系到行政纠纷的解决程度，关系到行政诉讼制度效能的最大发挥。实践中已经出现诸多赢了官司却得不到赔偿的案例。固然，《国家赔偿法》的修改刻不容缓，需要引起广泛关注，而行政诉讼制度一系列规定的不完善也制约着国家赔偿制度的落实。因为国家赔偿，在某些情况下是行政诉讼的后续程序，反之，行政诉讼的发展也制约着国家赔偿的完善。因此，二者彼此依存，互相影响，互相促进。

四、行政诉讼的历史发展和现状

（一）外国行政诉讼制度

行政诉讼制度产生于资本主义国家，是在宪政制度下法治、民主和分权思想的催生物，并受一个国家的政治制度、经济环境、文化氛围和民族传统的影响，因此在不同国家呈现出不同的特点。了解行政诉讼制度的缘起和在国外的发展状况，有助于我们更加深入理解行政诉讼的基本理念和制度安排。根据法律历史传统的不同，可以将世界上大多数国家划分为不同的法系，其中以大陆法系和英美法系影响最大、范围最广。具体到行政诉讼制度也可以划分为大陆法系模式和英美法系模式，前者采司法二元体制，在普通法院之外设置专门的行政法院，后者采司法一元体制，由普通法院受理行政案件。现以法国、德国、英国、美国和日本为例介绍国外的行政诉讼。

1．大陆法系国家

大陆法系以法国、德国为代表，法典主义、法官职权主义和成文法传统是其基本特征。意大利、荷兰、卢森堡、西班牙、葡萄牙和比利时等国家都属于大陆法系国家，它们的行政诉讼制度体现了大陆法系模式的特点。

（1）法国

法国可以称为是现代行政法之母国，专门行政法院负责行政诉讼的制度亦滥觞于法国。在法国大革命之前，法国即存在一套特殊的行政审判机制，由国王参事院、各省总督以及专门性的审判机构组成。国王参事院其实是由国王亲自主持的，包括国务会议或内阁会议、行政会议、财政会议和司法会议，其中行政会议和财政会议就享有对行政案件的管辖权。而当时的最高法院或高等法院只是行使国王委托的权力，事实上的最高法院是国王参事院，对所有的案件都有最高审判权；各省总督根据国王的委托同时行使行政权和行政审判权，受理包括税务、兵役、警务和公共道路管理等行政案件；此外还有审计员、财政局和间接税法院受理公共财产、公产和税收等行政案件。

法国从1789年的资产阶级革命到现在二百余年的历史中政治风云变幻，其间经历了两次封建王朝的复辟，两次帝制和五次共和制，颁布了14部宪法，行政诉讼的历程也是反反复复，曲折前进。

法国大革命之后的最初十年间即从1789年到1799年，其实不存在行政审判机关，行政争议一律由行政机关自己处理，法院无权解决行政争议。

由于大革命时期，法院和封建贵族紧密联系，阻碍和破坏革命政府的政策和律令的执行，被视为反动力量的代表，因此新政权不相信法院。出于这种怀疑，为了使得法院不再干涉政府改革，巩固政权，资产阶级政权决意从法律规定上杜绝法院插手行政的可能。因此1790年的《法院组织法》规定：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，亦不能以其职务上的原因将行政官吏传唤到庭，违者以渎职罪论。”1796年的法律重申了法官不得审理行政案件的规定，普通法院不能审理行政案件被确立下来。这一时期，以行政机关内部解决行政争议为特征，称作“行政官吏法官制”。

法国大革命后，拿破仑改组国家机构建立了集立法、行政、司法为一体的独裁统治形式，即第一执政，并且在原有国王参事院的基础上设立了“国家参事院”（Conseil d'Etat），兼管立法、行政和行政审判多项职能。1799年共和八年宪法规定：“在执政领导下，国家参事院草拟法律草案和公共行政条例，解决行政上发生的困难。”1799年的《国家参事院组织条例》进一步规定：“国家参事院对行政机关与法院间发生争议和业经部长做出决定的诉讼案件进行裁决。”国家参事院行使行政咨询权，同时受理公民对行政机关的控诉。但是，其实国家参事院并不能独立作出判决，实际上的审判权掌握在执政拿破仑手中，因此这一时期称作“保留审判权时期”。

19世纪初，波旁王朝复辟，国家参事院徒有其名，不仅被取消了法律草案起草权，诉讼职能也基本丧失殆尽。1848年的第二共和国宪法则又宣布委托给国家参事院审判权同时成立了权限争议法庭，1850年路易·波拿巴复辟称帝号称拿破仑，又撤销了权限争议法庭。1870年至1872年两年间国家参事院曾经不存在，只有一个临时委员会。

1872年是法国行政诉讼法历史上具有决定意义的一年，国家参事院得以重建，并且被赋予审判权，自此行政诉讼制度才开始正式建立，权限争议法庭也才再度重建。但是，当时政府部长同时也享有行政审判权，而且一般审判的初审权为部长所有，一切行政案件非经法律特别规定必须先向部长提出，只有在不服部长的裁决时，才能向最高行政法院起诉。这样，最高行政法院实际上是部长审判的上诉审法院，实质意义的行政审判权仍然属于政府自己，从这个角度上讲，国家参事院还没有成为真正意义上的最高行政法院，历史称之为“部长法官制时期”。

1889年，卡多案判决成为法国行政诉讼的历史转折点，最高行政法院的判决确认对行政案件享有一般管辖权，排除了部长法官制，最高法院实行一审终审，对其判决不得上诉。

从1889年至1953年间，最高行政法院从一个极端发展到另外一个极端，即从最初没有一般管辖权到包揽所有的行政案件。一方面最高行政法院形成的判决成为法国行政法发展的重要源泉和动力，另一方面，大量的案件积压使得最高行政法院疲于应付，最高行政法院的正常职能受到极大的挑战。与此同时，1926年省参事院改一省多院为多省一院，1934年，省参事院将行政案件的管辖权扩大到地方团体和公务法人。1953年法国对整个行政法院系统进行了重要改革，调整了最高行政法院和省行政法院的管辖权配置，由最高行政法院负责特殊行政案件，而将一般管辖权转移到省行政法院。地方行政法院受理案件，以被起诉的行政机关的所在地来确定管辖。

1987年《行政诉讼改革法》（即《上诉行政法院组织法》）针对最高行政法院审判负担仍然过重、案件积压状况仍然没有好转的情况在全国主要地区设立了上诉行政法院，分担原来最高行政法院的一部分上诉案件。即由最高行政法院负责特殊的上诉案件，而由上诉行政法院负责一般的上诉案件。

现在法国最高行政法院的成文规则是由1945年7月31日第45-1708号法国临时政府颁布的法国最高行政组织法令以及以后发布的补充规定构成的，最高行政法院受理的特殊案件包括：（1）关于解释和审查行政决定的意义及合法性的案件；（2）关于行政条例合法性的案件；（3）关于市议会和省议会选举的案件。当事人就此三类案件可以直接上诉到最高行政法院。法国的行政法院体系以三审终审为原则，二审终审或一审终审为例外。行政诉讼的种类包括完全管辖之诉、撤销（越权）之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉以及处罚之诉。

法国行政诉讼的特点是：第一，行政法院虽然也是独立的审判组织，但是隶属于行政机关；行政法院的成员是行政官吏而不是法官，所以不享有法官任职终身的权利；第二，行政法院审理案件的依据是先例，也就是说在以制定法为鲜明特点的大陆法系国家，出现了以判例作为法律渊源的特殊领域。

（2）德国

德国是大陆法系另一典型，同法国一样也有独立的行政法院，但却是法院系统的一部分，而且不采用判例制，成文法是主要的法律渊源，保留了大陆法系的特点。而在行政诉讼的诉讼种类、审查标准等方面都有自己的特色。

德国早在古罗马时代采用公法与私法划分，这一观念后来一直延续下来，并且成为影响诉讼体制的重要原因之一，公法关系和私法关系要适用不同的诉讼体系，前者为公法诉讼，后者为私法诉讼，并且接受不同法院的管辖。仿效法国的行政法院体制，德国巴登邦于1863年建立了第一个行政法院，其他邦紧随其后，1872年到1875年的普鲁士邦，1875年的黑森州以及1876年的符腾堡邦和1879年的拜因州都纷纷建立了自己的行政法院，因此，虽然当时德国还没有统一的国家，处于诸侯割据状态，但是行政法院系统已经处于萌芽阶段，地方行政诉讼制度先于国家行政诉讼制度出现。

1871年1月18日威廉一世称德意志皇帝，统一德国。但是1871年的德意志帝国宪法尚未设立行政法院。即使到了1875年的行政法院组织法和行政诉讼程序法，从法律上确立了建立行政法院体制和行政诉讼制度，但实践中也没有产生全国统一的行政法院系统。这种状况延续了近半个世纪。

不过实践中，还有一些专门的行政法庭管辖一些专门的案件，如1870年设立的帝国济贫法庭，1873年设立的帝国铁路法庭等。1919年，历史上著名的《魏玛宪法》公布，这部宪法不仅在人权保障方面堪称世界上第一部具有最为完整和全面规定的宪法，在其他方面也为德国法治发展立下赫赫战功。对行政诉讼制度的突出贡献就是一例。《魏玛宪法》第107条规定：“联邦几个邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人免受行政官署之命令及处分的侵害。”根据这一规定，行政诉讼制度开始在全国范围内建立起来，但是当时的行政法院仿法国例，还是行政系统的一部分。1939年纳粹统治下的德国用行政当局受理公民对行政机关的案件，取代了过去的行政法院系统。1944年，德国各邦的高等行政法院都不复存在，行政诉讼制度也就中断了。

1946年，联邦德国恢复了行政法院系统。1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》第96条第1款规定了“联邦设置行政法院”。据此，1952年联邦德国建立了联邦行政法院。各州随即制定了一系列行政诉讼的法律。

标志着行政法院系统全面完善的法律是1962年《行政法院法》和1976年《联邦行政程序法》。根据这两部法律，德国的行政法院系统分为联邦、州和地方三个层级，由于德国联邦制与美国有所不同，司法系统是全国统一的，因此，行政法院系统亦是全国统一。行政法院对行政案件只有一般管辖权，特殊案件由劳动法院、财政法院、社会法院以及惩戒法院和军事法院来处理。行政法院是审判机关的一部分，而不隶属行政系统。德国也设有处理一般法院与行政法院权限纠纷的机构即“共同评议委员会”，其成员由各法院院长及相关人员组成。但由于法律对两种法院的管辖案件的规定比较清楚，所以管辖争议发生得不是很多。

德国的行政诉讼经过第二次世界大战后几十年的发展，形成独具特色的体制。在诉讼种类上有确认无效之诉、强制履行之诉、宣告之诉、变更之诉和确认补救之诉等；设立了由检察官代表公共利益的公益代表人诉讼；行政诉讼为审问式或纠问式，体现大陆法系特点等等。1992年民主德国与联邦德国统一后，司法体制按照原联邦德国的模式进行融合，原联邦德国行政诉讼制度的有关法律依然有效，现在通行的制度是原联邦德国模式，德国东部地区正在进一步完善行政诉讼制度。

2．英美法系国家

与大陆法系不同，英美法系国家不存在公法私法的划分，在诉讼上也没有划分公法诉讼与私法诉讼，无论是公民之间的关系，还是牵涉到政府的案件都由统一的普通法院受理，这是英美法系的基本法律理念，认为唯此才能体现平等原则。所以包括英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家在内的英美法系国家没有大陆法系意义上的行政诉讼，也没有独立于普通法院之外的行政法院系统，所有的案件一律由普通法院受理。因此，英美法系国家的行政诉讼更多体现了普通法系的特点，如判例制、法官消极和当事人主义等，但是，近年来，也发展出一些特殊的规则。

（1）英国

英国最早出现的，以法律控制权力的文件是1215年的《大宪章》。15世纪末到17世纪初，英国存在两套法院，即处理一般案件的普通法院和由国王依照特权设立的特殊法院，星法院即在其中。由于星法院利用特权压迫不同意见，残害进步力量，在保护封建势力和维护王权方面不惜动用严酷刑罚，臭名昭著，在资产阶级革命中成为被废除的首选对象。到了1641年，除了大法官法院以外，国王特权法院都被废除，由全国的普通法院受理所有诉讼的格局从此确立下来。

地方上，对行政案件的审理权其实一直掌握在地方治安法官手中，治安法官执掌着行政权和司法权。星法院存在期间，星法院通过向治安法官发出提审状、禁止状和执行状来撤销治安法官的决定，对地方实施监督；星法院被废除后，改由普通法院监督治安法官。1888年地方政府法颁布，地方政府须由民选产生，地方案件改由民选机构处理，但是仍然要接受普通法院的监督。第二次世界大战之后英国还成立了大量的行政裁判所，专门负责处理行政争议，但行政裁判所处理过的案件，原则上均可诉诸法院审查。

英国普通法院提供给公民的救济主要是通过令状制度实现的，以前都被称为特权状，包括提审状、禁止状、执行状和人身保护状。由于使用起来非常繁琐，程序不清，引起广泛批评。1938年《司法法》对令状进行了简化，除了人身保护状外统统改为令（prerogative order），即提审令、禁止令和执行令；此外法院还使用司法上的救济手段，即阻止令和确认判决。但是，仍然相当混乱，范围界定得不是很清晰，程序也不太统一，实践中给当事人申请救济设置了很多障碍，操作起来很不方便。1977年《最高法院规则》对诉讼程序进行了大幅度的修改，统一了诉讼规则，统称为司法审查，包括提审令、禁止令、执行令、阻止令和确认判决五种救济方式。

英国司法审查历史上重要的法律还有1948年的《王权诉讼法》，在此之前以英王为首的中央政府除非得到英王同意并不承担侵权责任，即国王不得为非（The King can do no wrong）。而根据该法，公民可以提起对英王的诉讼，要求政府承担和普通公民一样的法律责任，英王也要承担赔偿责任。这样，英国的中央政府、地方政府和公法人都要承担赔偿责任。政府责任的确立是行政诉讼法发展的重要里程碑。

英国没有行政诉讼的概念，英国获得救济的途径包括：第一，提起普通法上的一般诉讼，法院通过阻止令和确认判决来监督行政机关；第二，向法院提起上诉，即对行政机关或行政裁判所的裁决不服，向高等法院起诉；第三，向高等法院提起司法审查，高等法院传统上享有对下级法院和行政机关的监督权，适用最高法院的规则进行。司法审查的重要标准是越权无效原则，行政机关的行为可能由于超越管辖权、不履行法定义务、权力滥用或者记录中的法律错误而被认定无效；另一原则是自然公正原则，要求听取对方意见和自己不能做自己案件的法官。

（2）美国

美国和英国有着深厚的渊源，在司法制度方面同英国有很多类似之处，如判例作为法的主要渊源，令状制度的使用，等等。但是由于美国独立的历史和建国后自成体系的发展轨迹，美国司法制度又呈现出独特的风格，成为英美法系另外一支力量，其司法审查制度的成熟和发达程度远远超过英国，成为日后许多国家效法的对象，可谓后来者居上。

与英国不同，美国仅有两百多年的历史，但是美国却是第一个颁布成文宪法的国家，吸收了先哲们关于权力分立学说的精华。在开国元勋麦迪逊等人的主持下，美国宪法将三权分立理论化为现实，在总共只有七条的宪法中，前三条分别规定了立法权、行政权和司法权的重要内容，立法权属于议会，行政权属于总统，司法权属于法院，三者平行不悖，不存在隶属关系，并且互相牵制，以达到权力的平衡。根据《宪法》第3条的规定，美国司法机关有权管辖一切由宪法、法律、条约所引起的一切争执案件，那么行政案件也就包括在内。

考察美国历史，我们知道，最初的司法权并不是现在的格局，宪法并没有赋予法院审查立法的权力，而且由于受普通法上国王不能为非观念的影响，行政机关不承担行政行为对公民的损害的责任，法院在保障人权和监督政府方面发挥着相当有限的作用。当然，这一方面和建国初期的客观情况有关，更重要的是立法并没有设计出权力制衡的模式。1863年的马伯里诉麦迪逊案（Marbury v.Madison）是重要转折，最高法院法官马歇尔运用高超的技巧，既回避了下令给总统却无法执行的尴尬局面，又以退为进地争取到了对议会立法的违宪审查权。根据这一判决，法院不仅有权审查联邦法律是否合宪，也有权审查州法律、总统和政府的行为是否符合联邦宪法。

20世纪30年代，美国爆发经济危机，罗斯福政府实施“新政”，出台《工业复兴法》等法律，试图以政府手段重振经济。最高法院却将若干法案宣布违宪予以撤销，引起政府的不满，舆论也有所指责。罗斯福总统又利用老法官退休，任命赞同新政的新法官的方法使得最高法院和政府的观点保持一致，最高法院对政府的审查有所放松。1940年国会通过了洛根法案，要求联邦政府机构按照标准的行政程序进行活动，法院也要按照标准程序审查行政机关的行为，但是遭到总统否决。因此，法院在20世纪40年代以来主要是运用《宪法修正案》第5条和第14条的规定即正当程序条款，审查行政行为。1946年美国制定了《行政程序法》和《联邦侵权赔偿法》，1950年制定了《司法审查法》，1967年出台《情报自由法》，1974年和1976年又分别出台《私人秘密法》和《阳光下的政府法案》。美国行政程序法明确规定了司法审查，自此司法审查制度进入全新的发展阶段。

美国司法审查有以下特点：第一，司法审查的范围相当广泛，除了成文法排除或默示排除的行为、自由裁量行为、国家外交行为和军队内部管理行为外，法院基本上都可以对行政机关的行为进行审查。依据无救济即无权利的法理，法院受理的案件的范围还在不断扩大。第二，与美国联邦制相适应，法院系统分为联邦和州两个体系，对行政案件的管辖权也在联邦和州之间作一划分。第三，司法审查的原告资格定位在因行政机关的行为而遭受到不法侵害以及不利影响或损害的人，因此原告的范围比较宽泛，近年来出现消费者诉讼、竞争者诉讼等。第四，司法审查不仅审查行政行为的合法性，也涉及是否专断、反复无常、滥用自由裁量权和有无可定案证据等合理性问题。第五，美国司法审查贯彻成熟原则和行政救济穷尽原则。

3．其他国家

（1）日本

日本的行政诉讼制度综合了大陆法系和英美法系的特点，又结合日本具体国情，因此有重要的参考意义。

1868年日本明治维新，标志着日本从封建社会转向资本主义社会。1889年日本效仿德国，制定《大日本帝国宪法》，即《明治宪法》。根据该《宪法》，仿德国例，建立行政法院，行政官厅损害臣民权力的案件由行政法院审理，而不属于普通法院管辖。1890年日本出台《行政裁判法》、《关于行政庭的违法处分的行政裁判案件》和《诉愿法》，行政争诉制度得以确立。但是当时的行政法院只有东京一所，仅对法律、敕令和有关行政违法的行政裁判文件明确规定的案件有管辖权，而且由于诉愿前置主义，行政法院的权力极其有限。1932年日本制定了修改法案，改为二审制，增加诉讼类型，扩大管辖的列举事项，这种体制一直延续到第二次世界大战后新宪法制定。

第二次世界大战后，日本重建，在美国的帮助下制定了日本国宪法。根据该《宪法》，日本建立了现代三权分立的君主立宪制国家。该《宪法》规定，一切司法权属于最高法院及依照法律规定设立的下级法院，不得设立特别法院。根据《宪法》的这一规定，撤销了行政法院，改由普通法院受理行政案件，并且适用的是民事诉讼程序。日本曾提出《行政的特别诉讼法》，但是被美军否决。1948年日本制定《行政案件诉讼特例法》，共12条，规定对行政案件的审理程序，以民事诉讼法为主，同时适用行政案件诉讼特例法，但是民事诉讼中的部分规定不能适用，比如假处分等。

1962年，国会通过《行政案件诉讼法》，规定行政案件除其他法律有特别规定外，适用本法，本法没有规定的事项，可以适用民事诉讼法的有关规定；同时废止了诉愿前置主义和专属管辖权制度，健全和完善了执行停止制度和内阁总理大臣的异议制度等等，从而奠定了现行行政诉讼制度的基础。日本现行行政诉讼制度以撤销诉讼为中心，还有确认诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼，并有1947年的《国家赔偿法》和1962年的《行政不服审查法》等，构成了体系完整的行政诉讼制度。

（二）中国行政诉讼制度

1．旧中国行政诉讼制度

1912年建立中华民国之前，集权专制统治下是不可能有行政诉讼制度的。孙中山先生领导辛亥革命推翻封建王朝，建立南京临时政府，成立中华民国之后，颁布了宪法性质的《中华民国临时约法》。该法第2条规定：“中华民国之主权属于国民全体”，第10条规定：“人民对于官吏违法损害权力之行为有陈诉于平政院之权”，第49条又规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼另以法律定之”。可以说这是近代中国始有行政诉讼制度最早的宪法依据。

1913年北洋军阀的《天坛宪法草案》第79条规定：“法院依法律之规定，受理诉讼及非诉事件，但关于特别诉讼，法律另有规定者，不在此限。”1914年颁布的《中华民国约法》第8条规定：“人民依法律所定，有诉愿于行政官署及陈诉于平政院之权。”第45条规定：“法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼。但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依其本法之规定行之。”1923年《中华民国宪法》和1925年的《中华民国宪法草案》也有此类规定。

北洋政府时期还有《诉愿法》（共18条），这是中国历史上第一部诉愿法。根据该法，对违法和不当的行政处分都可以向原处分行政官署的直接上级行政官员提起诉愿，不服诉愿决定，还得向诉愿受理机关提起再诉愿。对违法行政处分一直诉愿到中央或地方最高级行政官署之后才可以向平政院提起诉讼。对不当行政处分的诉愿也得到中央或地方最高级行政官署，而且中央或地方最高级行政官署的决定为最终决定，不可以起诉。

1914年袁世凯政府颁布《平政院编制令》（共29条），对平政院的设置、组织以及一系列制度作了比较全面的规定。平政院直属大总统，院长一人，并设三庭，每庭五名评事，评事中应有1至2人曾任司法职，负责两类案件，包括审理行政案件和纠弹案件。平政院还设置肃政庭，内有肃政史16人，设置都肃政史1人，肃政庭对平政院独立行使职权，职责亦有两项，一为肃政史负责提起纠弹行政官吏的案件，二为对于人民为陈述之事件，负责向平政院起诉。平政院的设置仿照法国最高行政法院，其成员是评事，为行政官员，而不是法官；但是内设肃政庭，又有明清督察院或御史台的遗迹，因此可以说是中西合璧。

1914年5月18日还公布了《行政诉讼条例》，同年7月15日公布《行政诉讼法》，两个内容基本相同，可以看做一部法律。这部法律是我国近代历史上第一部行政诉讼法，共4章35条，包括行政诉讼范围、行政诉讼当事人、行政诉讼的程序和行政诉讼裁决的执行。该法规定，对行政官署的诉讼只能是对中央或地方最高行政官署，起诉必须是行政官署的行政处分违法且损害人民权利，平政院不得受理要求损害赔偿之诉，实行一审终审等等。同年颁布的还有《平政院裁决执行条例》，规定行政诉讼事件经评事审理裁决后由平政院呈报大总统批令主管官署按照执行。如果主管官署不按判决执行，则由都肃政史提起纠弹之诉，请付惩戒。纠弹事件的执行涉及刑律的，由平政院院长呈请大总统会交司法官署执行，涉及惩戒法令的由平政院院长呈请大总统以命令执行。

总体来讲，北洋军阀政府已经初步建立起近代行政诉讼制度，蒋介石政府沿袭了北洋政府的做法。1931年公布的《中华民国训政时期约法》第21条规定“人民依法律有诉讼于法院职权”，第22条规定“人民依法律有提起诉愿及行政诉讼之权”。1947年《中华民国宪法草案》又作出提起诉讼的规定。从专门的法律规定上看，有1930年的《诉愿法》，1932年的《行政诉讼法》和《行政法院组织法》，1933年的《行政法院处务规程》和《行政诉讼费条例》等。与北洋政府比较，诉愿为二次诉愿制度，不需要诉愿至中央或地方最高级行政官署；而行政审判由行政法院受理，其性质是法院，隶属于“五权”之一的司法院；行政诉讼制度方面，行政法院的裁判不得上诉或控告，但可以再审；可以提起赔偿诉讼。

但是由于近代中国战争不断，行政诉讼制度实际上无法发挥作用，尚未建立就随同其他法律制度和旧制度消亡了，“行政诉讼的这段历史几乎等于零”。

2．中华人民共和国行政诉讼制度

中华人民共和国成立之后，《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”1954年《宪法》第97条也明确规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面报告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”根据这一条规定，行政诉讼制度和国家赔偿制度具有宪法上的依据，但是由于新中国成立以后的若干历史事件，实际上并没有行政诉讼制度，尤其在“文化大革命”期间，法制丧失殆尽，更谈不上行政诉讼制度的存在。

改革开放后的1982年《宪法》，是中国法治进程的重要转折点。1982年《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定是我国建立行政诉讼制度的直接宪法依据。

具体的法律依据是同年颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。根据这一规定，法院的民事审判庭开始受理对行政机关的行为不服的案件，从而标志着我国行政诉讼制度的初步建立。1986年出台的《中华人民共和国民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”根据这一规定，国家机关或者其工作人员造成的损失要进行赔偿。《中华人民共和国民事诉讼法》颁布后，直到《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以前，先后有近130个法律、法规规定个人、组织不服行政决定可以提起行政诉讼，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国卫生食品法》和《中华人民共和国森林法》等等。其中1987年实施的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（已废止）规定对公安机关的治安处罚决定不服可以诉至人民法院。由于治安管理涉及老百姓生活的诸多方面，可以将公安机关的行政处罚告上法庭，对提高行政诉讼意识，监督公安机关依法履行职权都有明显的效果，对行政诉讼制度的发展起到了很大的推动作用。行政诉讼案件逐年增加，法院也积累了不少审判经验，为统一的行政诉讼法的颁布奠定了良好的基础。

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日生效。《行政诉讼法》是新中国第一部行政诉讼法，是我国民主法制建设的重要里程碑。

《行政诉讼法》共11章75条，规定了行政诉讼的受案范围、管辖、行政诉讼参加人、证据、审理程序、法律适用、诉讼执行等问题。最高人民法院根据行政诉讼法的精神和原则，结合审判实践的经验，公布了一些司法解释，主要是《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起试行，2000年3月10日失效）、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年10月1日起施行）。这些司法解释在司法审判实践中发挥了积极作用，并且对学术研究也很有帮助，对完善我国行政诉讼制度方面有重要贡献。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》等法律对推动行政诉讼制度乃至行政法治进程也都有重要作用。行政诉讼制度在我国的建立和完善标志着我国法治进程的逐步推进和发展。

3．我国台湾地区和香港、澳门特别行政区的行政诉讼制度

（1）台湾地区

台湾目前设行政法院，延续了始于1932年国民党统治时期的建制。1932年建立的行政诉讼以诉愿前置为条件，仅有撤销诉讼，单一审级等为特点。历经1935年、1936年、1937年和1948年几次修改，又在1969年和1975年作了修订，但是仍与现实发展需要脱节。1981年，台湾“司法院”成立行政诉讼制度研究修正委员会，前后十一年对“行政诉讼法”进行修改。1988年开始提交“行政院”征询意见，但是遭到反对，直到1998年才通过。这次对“行政诉讼法”的修改幅度较大，台湾学者认为“名为修法，相当于重新设计与制定”。现行行政诉讼制度就是以此次修改为框架构建的。

根据此次“行政诉讼法”的修改，增加了行政诉讼种类，包括了撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼、公益诉讼等种类；实行二级二审行政法院，设最高行政法院和高等行政法院，分别由五名和三名法官组成合议庭，前者只负责事实审，后者则负责法律审，“最高行政法院”除了作为终审行政法院外，也担负统一法律见解，避免适用法律分歧的功能；修改后的行政诉讼法还创设了指定当事人、团体诉讼等制度。

（2）香港特别行政区

香港由于特殊的历史原因，在法律制度上与英国法有着深厚的渊源。1997年以后司法制度除了与基本法不相适应的部分外都得到保留，香港特别行政区的法院仍然享有原法院的权力，行政诉讼也保留了以前的特点。因此，有必要对香港回归前的司法制度做一简单回顾。

1844年《最高法院条例》第5条规定：“1843年4月5日香港成立本地之立法机构后，现行之英国法律将在香港实施，但不适合本地情况或本地居民及由上述立法机构另行立法取代者除外。”这样，英国法律制度的主要因素都在香港得到体现，但是经过百年变迁，特别是通过香港立法机构的工作，结合香港当地的情况，已经将英国的法律转化为香港本土法律予以适用。而市民对行政局和各政府部门的行政措施造成的损失，可以通过民事诉讼程序提起诉讼，也可以向高等法院要求司法审查。另外，同英国一样，香港也广泛运用前面介绍过的人身保护令来保护人身权。1947年香港根据英国1940年《王权诉讼法》的规定，通过了《政府诉讼条例》，从而第一次使得香港政府作为英国的代表也要承担民事责任，在遵守该条例的前提下，任何人都可以对英王（香港政府作为代表）提起诉讼，不必经过总督的许可，其他规定也基本上和王权诉讼法一样。

香港的司法审查有以下特点：第一，香港法院不仅可以越权无效原则审查行政机关的活动，而且也可以对行政机关的附属立法进行审查，撤销或宣告其无效。第二，香港实行判例制，英国本土的案例以及其他普通法地区的案例，除了经香港成文法明确或默示推翻以外，是香港各级法院审理的依据，和英国的判例制紧密联系。1971年英国修正了《适用英国法律条例规定》，规定英国国会制定的法律应施行于香港。因此，英国所有的法律包括成文法和不成文法、普通法和衡平法都在香港得以适用。第三，与英国的普通法制度相同，香港的行政诉讼也是由普通法院受理，但是专门的行政诉讼案件也由土地审裁庭、劳资审裁处、淫秽物品审裁处等专门的审裁法庭管辖，但是对专门法庭的裁决不服仍可以上诉到上诉法庭或高等法院。第四，作为英国的海外殖民地，根据英国法律规定，司法终审权在英国枢密院司法委员会。

香港回归祖国以后，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区法院对香港所有案件均有管辖权，但是国防和外交等国家行为的案件除外；该法第35条第2款规定：“香港居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。”根据这一规定，行政案件的管辖权在香港法院，并且根据基本法的有关规定，司法终审权归属于香港最高法院；香港仍保留判例制，但是各法院所适用的制定法、判例规则及衡平法不得和基本法相抵触。

（3）澳门特别行政区

澳门特别行政区的情况和香港有相似之处，都有如何改造原有制度、法律本土化的问题。但是与香港相反的是，澳门由于和葡萄牙的历史渊源，其法律制度体现的是大陆法系的特点。在中葡联合声明签署前后，澳门的司法组织与葡萄牙司法机构是不可分割的，当地只设初审法院，上诉和终审皆由设在葡萄牙本土的法院管辖，澳督和澳门立法会不能就司法制度制定任何法律。澳门设有澳门普通法院、刑事预审法院、审计平政院和军事法院。审计平政院行使对行政、税务和审计方面的司法管辖权，葡萄牙最高行政法院享有澳门行政和税务案件的上诉管辖权。

澳门的四类法院系统完全和葡萄牙的法院系统相对应。对行政机关的行为的司法审查权不是由普通法院行使，而是由专门的行政法院行使。葡萄牙作为大陆法系的成员，设有最高行政法院和地方行政法院管辖行政案件，对行政机关和其他各类具有独立法人资格和自治权公共部门的行为进行审查。而且设有权限争议法院处理各类法院因管辖权而引起的纠纷。

根据特别行政区基本法的设置，现行澳门司法体制设终审法院、中级法院、初级法院（包括若干专门法庭）和行政法院，仍然保留由行政法院对行政案件的专属管辖权，行政法院管辖行政诉讼、税务诉讼和海关诉讼，是初审法院，案件可以上诉到中级法院和终审法院。澳门的行政诉讼制度和大陆法系的行政诉讼制度相比，相同之处在于行政法院的设置，不同之处在于行政法院仅在初审一级存在，而没有独立的一个系统。