第五节 行政法学的发展及其学科体系

一、行政法与行政法学

行政法与行政法学是两个既有联系、又有区别的不同范畴。行政法属于法律的范畴，是一系列调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称，这些规范和原则有机地构成一个法律部门。行政法的任务是调整行政关系及在此基础上产生的监督行政关系，保障和监督行政管理的实施，保护公民、组织的合法权益，增进公共利益。而行政法学属于法学的范畴，是研究行政法的科学。行政法学的任务是研究行政法的基本原则和规范，研究行政法的历史发展规律，研究行政法的本质、内容和形式，研究行政法的制定、执行和遵守，研究人们关于行政法的观念和学说的理论。因此，行政法学是有关行政法的学问，而行政法则是行政法学产生的客观物质基础，二者有联系，但又存在本质上的区别。在学术上，有时学者也把行政法学简称为“行政法”，但这并不意味着其属性的改变。

二、国外行政法学的发展概况

行政法学的研究受行政法发展的制约，而行政法学的研究对行政法的发展，又起着积极的推动作用。就行政法的发展而言，不同国家的行政法与其本国的经济、政治、文化环境有紧密的联系，植根于各自不同的宪法和法律体系，呈现出迥然相异的传统和特色。因此，国外的行政法学体系极不统一，其所研究的侧重点亦有差异。我们在这里只是简单地介绍一下世界两大法系行政法学发展的基本情况。

大陆法系国家的人们较早地认识到了行政法，行政法学也就随之在这些国家较早地产生了。只是，尽管资产阶级革命于18世纪末已经兴起并传播了民主、法治理念，但当时的人们更多注意的是新型国家的建构问题和宪法问题，行政法学主要是蕴涵在国家学和宪法学的研究之中。大约在19世纪中后期，法国、德国等国家的学者才开始逐步使行政法学独立化，提出了一些行政法的一般理论。直到20世纪初，行政法学在大陆法系国家逐渐形成体系。在亚洲的日本，行政法学体系也因更多地借鉴德国而呈现出大陆法系行政法学的特点。由于大陆法系国家的法学偏重于逻辑理性，比较追求理论的完整性、系统性和统一性，所以，其行政法学体系也体现出类似的特点。一般而言，行政法学总是在介绍行政法基本概念的基础上，展开为“行政组织法”、“行政作用（活动）法”和“行政救济法”三个相互关联的、在逻辑上缺一不可的部分。而且，较早时期的大陆法系国家比较强调行政管理的需要，国家学也以行政组织特别是不同行政部门的任务和活动为出发点，故行政组织法始终是其行政法学体系中至关重要的一个部分。在这一点上，与英美法系国家的行政法学有着明显的不同。在行政法学的内容方面，随着制度的变迁和人权观念的不断深入，大陆法系国家行政法学也逐渐从偏重对行政管理、行政权力和行政效率的保护，转向行政管理与公民权利之间的平衡发展。最为突出的表现就是德国、日本等国家的特别权力关系理论，在第二次世界大战前后有了显著的变化，特别权力关系适用的范围不断地缩小，即便是在保留的特别权力关系领域内，对公民权利保障的重视程度也日益加强。

大陆法系与英美法系国家的行政法学，都不约而同地在第二次世界大战以后显现出惊人的发展速度。这与二战之后西方发达国家普遍推行适度的国家干预、行政权力不断扩张、对行政的法治要求日新月异、以往的观念和理论需要改进有关。而大陆法系国家从20世纪50年代开始延续至今的“欧洲一体化”进程，又再次为其行政法学提供了新的研究主题。作为一个超国家的组织，欧洲共同体在条约规定的领域内享有自己的主权，可以颁布法令直接适用于成员国，或者作为纲领由成员国通过国内法予以转换。欧共体的法律对各国国内法有取代、限制、排除和补充的作用，国内法只在不冲突的范围内具有约束力。这就使得欧共体成员国的行政法学都非常关切欧共体的发展对原先作为主权国家的成员国国内行政法的影响。甚至，传统上属于英美法系的英国的学者，也因为这个缘故，越来越多地研究欧共体的发展以及以大陆法系传统为主的欧共体法律是如何影响英国行政法的。

与大陆法系国家相比，英美法系国家的行政法学研究起步较晚。这主要是与英美法系国家最初因误解大陆法系的行政法而否认行政法的态度有关。英国宪法学家戴雪就是一个著名的否认行政法价值的学者。由于他的学术地位颇高，其学说的影响也就非常深远，从而造成英国直到20世纪之后才逐步形成行政法学的专门研究。而在美国，20世纪初只有少数几个学者借鉴大陆法系行政法学研究的成果，写过几本行政法学专著。其行政法学的真正重大发展是在20世纪30年代以后，尤其是第二次世界大战之后。受到普通法传统、判例法传统以及维护公民权利不受政府权力专断的传统的影响，英美法系国家早期的行政法学研究，把重点放在对行政权的控制方面，在逻辑上通常以司法审查为观察的视角和构建体系的出发点，探讨行政立法的权限、行政机关的运作程序以及司法审查的程序和标准等。而行政组织部分，始终被认为是公共行政的问题而不是行政法的问题，是政治学家而不是法学家研究的对象。

不过，随着当代行政国家的发展，尤其是行政管制在经济与社会生活中的重要性日益突显，传统的注重司法审查、注重司法权对行政权进行消极制约的行政法理论，在英美法系国家也不断地受到置疑。更多的学者开始把目光集中在对行政管制的合法性依据、行政管制的成功与失败、行政管制的成本与效益分析、行政管制的参与程序以及行政管制的多种管理方法与模式的问题上。传统的以司法审查为核心的行政法学体系和理论，逐渐开始转型。此外，与大陆法系国家以及英国行政法学对欧共体的研究类似的，美国学者也开始日益关注全球经济一体化、国际交往、国际条约对美国管制立法、政策和措施的影响，关注国际化的行政法与国内行政法之间的关系。

国外行政法学的产生和发展，在一定程度上推动了我国行政法学的形成与发展。我国行政法学正是在总结自己的实践经验，并在借鉴外国行政法学研究成果的基础上形成和发展起来的。

三、我国行政法学的发展概况

1949年以前，我国的行政法和行政法学深受大陆法系国家的影响。有关行政法的最早出版物是1903年商务印书馆出版的日本学者清水澄的《行政法讫论》。进入二三十年代，在行政法学研究领域，学者群体已然具有相当规模，论著（包括翻译、编译本和中国学者自著本）则如雨后春笋般层出不穷，范围涉及行政法总论和分论各个部分。当时中国行政法学研究的主要特征是：（1）研究的领域和体系基本定型，但实为日本行政法学的摹本；（2）初步探讨了行政法学方法论问题，重视“以理说法”而不是简单地编辑所有法令，并对法令给出注释；（3）立足本国特殊情境的理论研究本土化的努力初显端倪，典型地体现在以孙中山先生的三民主义、五权宪法理论和建国大纲等，作为中国行政法理论的基础；（4）基本接受西方步入福利国家以后的行政法理论；（5）行政组织和各部门行政法的研究占据相当重要地位。

20世纪50年代，我国在建设和研究行政法方面主要是抄袭前苏联模式。但即便如此，由于“法律虚无主义”和“阶级斗争为纲”的影响，同其他部门法一样，行政法建设和行政法学研究尚未充分展开就受到了漠视。十一届三中全会以后，随着经济、政治改革的深入，行政法制建设受到了高度重视，行政法学研究逐步得到恢复和发展。二十多年来，我国制定了大量的法律、法规、规章及有关规范性文件，行政法制日臻完善，有力地推动了行政法学研究的蓬勃发展。

1983年，司法部法学教材编辑部组织编写的高等院校法学试用教材《行政法概要》问世，这是1949年以来公开出版的第一部行政法教材，对促进我国行政法学的教学研究、建立行政法学学科、普及和发展行政法学有着重要的意义。自此直至1987年，由于行政管理领域中的机构改革和公务员制度建设等方面的现实需要，我国行政法学界把研究重点放在行政组织和行政机关活动的基本原则以及公务员的管理制度上，当时学者们一般强调行政法保障行政机关行政管理的作用，而忽视或轻视行政法监督与控制行政权的作用，一定程度上反映出“重实体、轻程序，重义务、轻权利，重管理、轻救济”的倾向。1987年到1989年，行政法学者普遍突破了苏联行政法的管理模式及相应的行政法学体系，试图按照行政法学本身的性质和特征构造行政法学的理论体系，着重研究行政法的基本概念、基本原则、法律关系、行政行为及监督行政行为等方面的理论与实践问题。为适时地反映行政法学的新进展，1989年，司法部法学教材编辑部重新编审了一本高等学校试用教材《行政法学》，对《行政法概要》的体系和观点作了重大的修改和补充。

1989年我国《行政诉讼法》的颁布，使得我国行政法学进入了一个新的发展阶段：（1）强化了对监督行政、行政责任和行政救济的理论研究；（2）开拓了传统理论上未曾深入研究的领域，如行政主体、行政程序、行政许可、行政立法、司法审查、经济行政法等；（3）在有关专题的研究上取得了某些突破，如行政法的理论基础、行政领域法律关系、行政法治原则、行政自由裁量的法律控制、行政行为的一般理论等；（4）从行政诉讼的角度研究行政法学的理论问题，成为重要的新的研究方法；（5）加强了对国外行政法的研究和行政法学研究的国际交流。尤其值得一提的是，行政法学基础理论的研究在20世纪90年代中后期有了明显的发展，“平衡论”、“公共权力论”、“新服务论”、“新管理论”、“新控权论”、“公共利益本位论”、“政府法治论”等学说相继提出。这些理论的发展表明了，行政法学者在探索具体问题的基础上开始对行政法进行反思性的、整体性的、创造性的思考，从而力图在借鉴西方行政法学理论的同时，建构既能适合本国国情又能反映世界范围内行政法发展共同趋势的基本理论。这在一定程度上反映出中国行政法学者进行法学创造的独立身份意识。

这些研究取得了许多重大成果，并对我国的行政法制建设起了积极的促进作用。在理论研究的推动下，我国先后出台了《行政监察条例》（1990年发布，1997年《中华人民共和国行政监察法》出台后废止）、《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政复议条例》（1990年发布、1994年修订，1999年《中华人民共和国行政复议法》出台后废止）、《国家公务员暂行条例》（1993年发布，2006年1月1日废止）、《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日施行）、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》等重要的行政法律、法规。

随着改革开放的深入，民主、法治、人权保障进一步成为民心所向，社会主义市场经济体制日趋形成和不断成熟，政府机构改革和职能转变持续进行，行政管理方式和模式越来越呈现多样化趋势，政府管理面临惩治腐败、建立诚信、协调各阶层利益、保证公平正义和安定有序、有效利用资源、促进人与环境的和谐、维护祖国统一等各方面目标掺杂在一起的使命，中国也因为加入世界贸易组织而成为全球经济一体化进程的一分子。社会转型过程中出现的诸如此类的新形势，也给我国行政法学的发展带来了新的契机和挑战。在进入21世纪的最初几年，行政法学研究已经表现出一些新的特点：（1）融合传统宪法学与行政法学研究领域的新公法学、公法基础理论正在酝酿之中。这是对我国政治、社会、经济结构整体性变革的一个回应。（2）经济学、政治学、社会学、行政管理学等其他学科的方法论大量引进行政法学的话语体系。博弈论、公共选择理论、社群主义、法团主义理论、公共行政范式理论甚至既古典又现代的主权理论等，正在被行政法学者们纳入视野范围。（3）反思性的理论研究渐渐成为一种普遍性趋势。对行政主体、行政行为一般理论、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等方面的反省与重构可谓明证。这与旧有理论或制度同日新月异的形势之间已经不相适合有着密切关联。（4）以行政管制为新的研究视角与落足点的方法，正在浮出水面、崭露头角。传统上以套用行政法一般理论去研究工商、公安、税务等各个领域为特点、并已经失去生机的部门行政法，由此面临一个新的转机。结合管制经济学和行政法学一般理论，在管制的合法性依据和界度、管制体制的架构、管制权限、方式和程序等问题意识的推动之下，去研究证券、金融、电力、电信、土地、城市建设等管制领域的具体问题，将会成为行政法学不可或缺的内容和分支。（5）程序行政法的研究正在开始迈上一个新的台阶，将成为21世纪上半叶我国行政法学研究的一个重要题域。程序行政法是行政程序法、行政复议法、行政诉讼法等涉及行政管理程序和监督行政程序的法律规范之总称。随着保护和扩大公民参与权、知情权、救济权的呼声不断高涨，对程序行政法的深入研究在近几年更是加快了步伐。（6）经济全球化、加入世贸组织对行政法的挑战，受到广泛的重视和研究，已经开始成为当代行政法学的一个议题。

可以说，在理论联系实际，借鉴国外行政法学研究的成果，建设有中国特色的行政法学，促进我国行政法制建设的思想指导下，我国行政法学界出现了百花齐放、百家争鸣的大好局面。

四、本书的体系安排

行政法学是发展中的学科，其内容和体系尚处于逐步成熟的过程之中。我们在构思本书的体系安排时，主要以我国的实际国情和国内外行政法的现状与发展趋势，以及我们对行政法的性质和作用的认识为根据，并参考了国内外的一些教材。我们认为，行政法学的研究对象主要是行政法，而行政法则是因调整特定的社会关系而产生、发展起来的。所以，本书的体系以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础。

正如前文所述，行政法所调整的主要社会关系是行政关系和监督行政关系，这两类关系是互相关联、不可分割的，偏重其中任何一类关系而忽略另一类关系都有失全面。只强调行政法调整行政关系是对行政法保护公民、组织的合法权益的作用认识不足；而只强调行政法调整监督行政关系则不符合行政法确认行政权、维护行政权合法行使的客观现实。然而，经过行政法调整后所形成的行政法律关系和监督行政法律关系又各有其特点。在行政法律关系中，行政机关居主导地位，公民、组织处于“弱者”的地位，双方权利义务不对等。与此相反，在监督行政法律关系中，监督主体通常居于主导地位，行政机关及其公务员只是被监督的对象，公民、组织有权通过监督主体撤销或变更违法或不当的行政行为而获得救济。可见，在研究和论述的时候，把两类各具特色的法律关系逻辑地分开是十分有必要的。与行政法的调整对象相适应，我们可以把行政法分为调整行政关系的法律规范和原则与调整监督行政关系的法律规范和原则两类。前者主要规定行政权的组织与行使，以及公民和组织在实体和程序上的权利和义务，后者主要规定对行政权的监督，两类规范和原则各有其特殊的性质和功能。基于以上认识，我们以为，行政法学体系既应包容对上述两类关系及两类规范和原则的阐析，又应对它们适当地分而论之。由此，我们把本书的体系大致分为三个部分：第一部分为“绪论”，重点阐述行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则；第二部分是“行政主体和行政行为”，集中阐述关于行政权组织和行使的原则和规范，即调整行政关系的原则和规范；第三部分是“监督行政行为”，着重论述关于监督行政的原则和规范，即调整监督行政关系的原则和规范。各部分又分为数量不等的章节。

思考题

1．什么是行政法？有何特点？

2．行政法的渊源有哪些？

3．什么是行政法律关系？其特征有哪些？

4．什么是监督行政法律关系？有何特征？

5．行政法的基本原则有哪些？其基本含义与具体要求是什么？

6．行政法的作用有哪些？