第四节 行政法在法律体系中的地位和作用

一、行政法在法律体系中的地位

行政法是法律体系的一个组成部分，具有重要的地位和影响。

法律体系是一国各部门法所组成的有机整体。我国社会主义法律体系是我国社会主义各部门法所组成的有机体。传统上，人们将法律体系下的各种法律规范划分为宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等几大部门法。近年来，随着经济的发展和学术研究的深入，有人提议把环境保护法、知识产权法、劳动法等也划为同上述部门法并列的法律部门。我国的法律体系中究竟包括多少个部门法，学术界至今尚未有定论。对于行政法与其他部门法的关系，理论上争议也较多。在此我们姑且不就这些法学课题展开讨论。在行政法学中，重要的是认清行政法在整个法律体系中的地位。

我们认为，行政法是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一。关于这一点，我们拟从以下三方面来论述。

第一，从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分。

行政关系是当代最重要的社会关系之一。我国目前社会主义市场经济体制初步建立，社会生产力、综合国力和人民生活水平都有所提高，但同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题。在未来较长的一段时期，深化市场经济体制改革，促进城乡、区域、经济和社会、人和自然、国内改革和对外开放协调发展，将主要由行政部门来担纲。我国政府的活动领域广，行政关系触及面大。因此，无论从深度还是从广度上看，行政关系的影响都要比民事关系、刑事关系的影响更为深远。由此我们可以看到，调整行政关系及在其基础上产生的监督行政关系的行政法，地位相当显著。

不仅如此，由于行政法对行政关系和监督行政关系的调整直接涉及国家权力的确定、行使，直接或间接涉及公民权利的行使和保障，因而显得尤为重要。现代国家的一个重要功能是，既保障、监督国家的行政管理，又保护规范公民权利，两个方面互为关联，不可分割。行政法是国家实现这一功能的主要工具，其在法律体系中的地位就可想而知了。

第二，从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法。我国宪法是我国法律体系中最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定着国家的基本制度，是地位最高、效力最高、权威最高的法律。我国的刑法、民法、行政法等都位于宪法之下，是实施宪法的法律；而其中，行政法的地位无与伦比。首先，行政法是实施有关现代国家机构之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会有广泛影响的行政管理的作用。这一点，民法、刑法等无法与之相比。其次，行政法是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律。民法、刑法等，往往是实施宪法确定的某一方面或某些方面的国家政策，而行政法往往较全面地推行宪法确定的各项基本国策，其意义不可低估。正因为如此，有不少学者称行政法为“小宪法”。西方学者霍兰德甚至把宪法典叫做“静态的宪法”，而把行政法叫做“动态的宪法”。这说明，行政法即使不能说是宪法的一部分，也可说是仅次于宪法的部门法。

第三，从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。现代国家的行政机关已经越来越多地“干预”民事活动；行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法调整的领域。在我国，这一点表现得尤为明显。例如，传统上，人们认为民事纠纷、合同纠纷等应属民法调整范围，但现在，包括我国在内的许多国家普遍建立了行政裁决制度，使得行政法也可以调整这方面的社会关系了。可见，行政法正在不断地影响着其他部门法。

综上所述，可以断言，行政法的确是仅次于宪法的一个重要的法律部门。

二、行政法的作用

行政法在法律体系中的地位仅次于宪法，其作用也要比其他部门法大得多。就同属于法的范畴这一点而言，行政法与其他部门法一样，具有法的规范作用和一般社会作用。行政法的规范作用即指行政法具有指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。而行政法的一般社会作用，即指行政法和其他部门法共同通过法的规范作用而实现的对社会生活的整体影响。在我国，行政法的一般社会作用就体现为：保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会主义政治、经济、文化等事业的发展。但是，行政法毕竟是特殊的部门法，它的社会作用亦有其特殊性。行政法的特殊社会作用就是在其调整行政关系和监督行政关系时得以发挥出来的。我们在这里只就行政法的特殊社会作用作一阐述。

我们认为，行政法作为一门独特的法律部门，具有如下两方面独特的作用：一方面，行政法具有保障行政管理有效实施的作用；另一方面，行政法具有保护公民个人、组织的合法权益的作用。行政法的这两个方面的作用是有机统一的。

（一）行政法具有规范行政权、促进行政管理和服务有效实施的作用

事实和经验已告诉我们，对于一国的政治、经济、文化建设而言，行政管理和服务的作用不可估量。然而，行政管理和服务如果离开了行政法的规范，就无法得到有效的实施，它对国家政治、经济、文化事业发展的积极作用就不可能得到充分的发挥，这也是为历史和现实所证明了的。

行政法对行政管理和服务有效实施的促进主要是通过确认和赋予行政机关管理和服务权能来实现的，体现为：第一，行政法确认行政权的相对独立性，确认行政权由国家行政机关享有和行使。因此，其他国家机关不得侵越行政机关的行政权，也不得无故干涉行政机关行使职权的活动。第二，行政法确立行政机关相对于公民、法人及其他社会组织的行政权力，并在相当大的范围内赋予行政权以优益性、强制性等属性。当行政相对人对行政行为或决定有疑问时，通常无权自行阻止行政行为或决定的执行，而是要通过复议、诉讼等途径提出异议；而当行政机关认为行政相对人的行为违法时，可以要求行政相对人停止违法行为，甚至可以对其作出相应的行政处罚，对行政相对人拒不停止违法或者拒不履行处罚决定的，可以依法自己强制执行或申请法院强制执行。这些事实说明，为了保障和促进公共利益，行政法赋予了行政机关较多的权力。第三，行政法保障行政机关对其公务员的管理权。行政法通常授权行政机关负责处理对其公务员的录用、考核、惩戒等事项，从而有助于确保行政机关内部的协调一致，并保证由行政机关督促其公务员提高依法行政的质量。第四，行政法出于公共利益的需要维护行政机关在特别情形下的特殊地位。例如，行政公开是现代政治生活的一项重要的民主原则，但许多国家的行政法通常都规定，行政机关可以国家安全为由拒绝向申请人公开有关的政府文件。第五，随着社会发展的需要，行政法不断赋予行政机关新的管理和服务职能。例如，20世纪以来，越来越多的国家用行政法确立了行政立法权、行政司法权。这些权力是行政机关在传统上较少拥有的，是为了适应现代社会对行政管理的广泛需求而创设出来的。此外，行政调解、行政指导、行政法上的公私合作等也都为当代行政法所普遍认可。

综上所述，我们可以看出，行政法具有规范行政权、促进行政管理和服务有效实施的作用。当然，行政法对行政管理和服务的促进是以行政行为合法、合理为前提的，而不是盲目地维护行政机关的一切活动。行政机关违法的行政管理或服务行为，必须也必然受到行政法的禁止和追究。

（二）行政法具有保护公民、组织的合法权益的作用

公民、组织的合法权益，是指以公民或组织身份为前提的各种权益，包括个人权益、合伙权益、法人权益以及其他组织的权益。就其内容而言，包括体现现代民主政治原则的公民的政治权利和自由，如选举权、集会权、结社权、批评建议权、申诉控告权等；保证和促进公民生活幸福的人身权、财产权、福利权、经营权等；保障公民享受精神自由和快乐的信仰权、受教育权、出版权等；以及其他的法律权利和自由。行政法自其诞生以来，就始终是民主法制的一个重要组成部分，必然具有保护公民、组织上述合法权益的作用。

行政法对公民、组织的合法权益的保护是通过建立一系列制度来实现的。首先，行政法创设的以民主、公正为主要价值目标的行政程序制度帮助公民参与行政决策，影响行政决策，以保护自己的权益。其中，听证制度是一种相当重要的、新兴的程序制度。行政法确立的行政诉讼制度则是更加全面地保护公民、组织的合法权益的制度，公民、组织藉此可以使违法的行政决定得以撤销，使自己的损害得到补救。暂缓执行制度也是有效地保护公民、组织的合法权益的行政法制度，公民、组织对即将给自己带来重大或无法补救的损失的行政决定，可以向有权机关申请暂缓执行。此外，行政公开制度、行政申诉制度、国家赔偿制度等，也都是行政法创设的，用来保护公民、组织、合法权益的制度。这些制度的确立和有效运作使行政法保护公民、组织合法权益的作用得以充分发挥。

公民和组织只有在他们的合法权益获得切实的保障时，他们的积极性和创造性才能更充分地发挥出来。从这个意义上说，行政法保障公民和组织的合法权益，并不是消极的，而是积极的，其终极目的是为了充实和扩大公民、组织的权利和利益。

行政法的上述两方面作用是对立统一的，二者互相依赖，不可偏废。过分强调保障行政管理有效实施而忽视或轻视公民权的保护，或者过分强调保护公民权而忽视或轻视对行政机关依法行政的保障，都是对行政法作用的片面理解，都会影响到有机、和谐的行政法律秩序的建立和完善。当然，我们在正确认识行政法作用的基础上，也应该看到，在我国目前民主与法制还不健全的情况下，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，现实意义较强。

首先，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，是法的公平、正义原则在行政法上的特殊要求。虽然行政法具有上述两方面的作用，但行政法保障行政管理有效实施的方式与其保护公民、组织合法权益的方式是有所区别的。出于对公共利益的考虑，行政法赋予行政机关的管理权利是一种以强制力为后盾的国家权力。这种权力的保障和实现基本上可以不借助外在的力量而由权力拥有者自身完成。这种权力本身也不易受到侵犯，即使其所代表的公共利益因公民违法行使或滥用权利而遭到侵害，权力拥有者自己就可以制止公民的违法行为。而且，这种权力行使的结果只有经过行政法设置的更多的程序，由有权的其他国家机关认定才能否认其合法性、有效性。而行政法确定的公民权利的性质则有很大不同。在行政法律关系上，公民违法行使或滥用其权利的行为比较容易为行政机关所制止和惩戒，其程序相对于纠正违法行政的程序更为简便。公民、组织的合法权利也容易受到违法行政的侵害，因为他们自身不具备强大的物质力量以保障其权利，而一旦他们的权利和利益受到违法行政的威胁或侵犯，他们自身无权制止或惩戒行政机关的违法行为，而只能通过司法机关。立法机关等有权机关，才能制止和惩戒行政机关违法行使或滥用权力的行为。由于行政法保障行政管理有效实施的方式与保护公民、组织的合法权益的方式存在上述区别，这就直接造成公民、组织和行政机关在行政法律关系上的不对等地位，前者是“弱者”，后者是“强者”。因此，为实现法的公平、正义原则，需要更多地强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，即强调监督行政法律关系和行政程序法律关系的建设和完善。

其次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，符合行政法产生之需要。行政法的产生，直接起因于近代国家内部解决独立的行政机关与社会之间的纷争的需要。这些纷争是由于行政权力的违法行使或滥用而引起的，是在行政管理过程中发生的，具有宪法、民法、刑法等无法应对的特殊性，于是，行政法诞生了。因而，从一定意义上讲，行政法是因为制止行政权力的违法行使或滥用的需要而发展起来的。如果细加分析，即便是行政法保障行政管理有效实施的作用，也因为其以行政权的存在与行使合法为前提，以防止行政权无效、违法运用为前提，从而可最终归结为保护公民、组织的合法权益。所以，从满足行政法产生的需要出发，也应当强调行政法保护公民权的作用。

再次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，也与行政法保障行政管理的有效实施的作用和目的相吻合。行政法保障行政管理有效实施，并不意味着其目的在于行政管理本身。其真正目的还是希望通过合法、有效的行政管理以保护公民、组织的合法利益，维护社会秩序和增进公共利益。行政管理是国家的一个重要职能，保护行政管理有效实施与保障公民、组织的合法权益，在根本上是一致的。因此，我们可以说，保护公民、组织的合法权益的意义大于保障行政管理的实施。

最后，鉴于我国在一定程度上还存在着封建思想的影响，“行政中心”的思想还比较坚固，行政权失控或法外行政问题尚是行政法领域中存在的主要问题，而漠视、侵犯公民权利的现象又时有发生。因此，在我国，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，意义十分重大。在我国，有些人片面强调行政法是管理法，不重视对行政权的制约和对公民、组织合法权益的保障。这种倾向是危险的，如不加以阻止，可能导向与社会主义民主背道而驰的局面。事实表明，我们只有在正确地认识行政法两方面作用的基础上，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，才能建设好有中国特色的社会主义法制，建设好高度的社会主义民主与文明。