第二节 行政行为的内容与效力

一、行政行为的内容

行政行为的内容，是指一个行政行为对相对方在权利、义务上产生的具体影响，亦即对相对方的权利、义务作出某种具体处理和决定。不同的行政行为，其内容不同，功能不一，产生的法律效果也不同。行政主体正是凭借着不同内容的行政行为，实现其行政职能。行政行为的内容，是行政行为的核心，研究行政行为的内容，对行政活动和行政诉讼都有特别重要的价值。

就行政行为整体而言，行政行为的内容十分广泛、复杂，不同种类的行政行为有着不同的对象和目的，同一种类的每一个行政行为又有自己特定的对象和目的。因此，行政行为的内容具有复杂性和多样性，难以每项列举说明。下面仅根据各类行政行为对相对方的权利、义务产生的影响及其引起的法律效果的不同，将行政行为的内容作一归纳和概括。

（一）赋予权益或科以义务

行政行为内容表现的一个重要方面，就是赋予相对人以一定的权益或对相对人科以一定的义务，即实际上为相对人设定了新的法律地位，使得行政主体与相对人之间形成一种行政法律关系。

赋予一定的权益，具体表现为赋予相对人以一种法律上的权能或权利和利益，包括行政法上的权益，也包括民法上的权益。所谓权能，是指能够从事某种活动或行为的一种资格，如给予律师资格、医师资格。所谓权利，是指能够从事某种活动或要求他人不为某种行为，或指基于某种权利所得到的利益，在很多情况下，这种权利的取得具有持久性，可以重复行使，但也有一些则表现为一次性行为后即告结束，如依法发给奖金或抚恤金的行为等。我国《行政许可法》中规定的准予行政许可的决定就是一种赋予权能或权益的行为。其中包括一般许可、特别许可、认可、核准、登记等。

科以一定的义务，是指行政主体通过行政行为命令行为对象人为一定的行为或不为一定的行为，具体包括单纯行为上的义务，如接受审计监督；也包括财产义务，如纳税决定行为；还包括人身义务，如行政拘留决定。

（二）剥夺权益或免除义务

这是取消某种法律地位，以解除已经存在的法律关系。剥夺权益，是使行为对象人失去原有的法律上的权能或权利和利益，如吊销许可证、执照，既是对权利的剥夺，也是对权能的剥夺；如扣留执照，就是对权利的暂时剥夺；再如对奖金的收回，既是对权利的剥夺，也是对利益的剥夺。剥夺权益的内容，多表现在行政处罚行为之中，但有时也表现在其他行为之中，如对各种税费的行政征收行为。免除义务，是指行政行为的内容表现为对行为对象人原来所负义务的解除，不再要求其履行义务，如免除纳税人的纳税义务等。

（三）变更法律地位

这是行政行为对行为对象人原来存在的法律地位予以改变，具体表现为：对其原来所享有权利或所负担义务范围的缩小，或者对其原来所享有权利或所负担义务范围的扩大，如批准营业执照扩大或缩小经营范围、减少或增加纳税税种、税率等。

（四）确认法律事实与法律地位

确认法律事实，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。例如，医疗事故鉴定结论，就是对医疗事故的事实加以确认，其结果将影响医疗单位与被医疗人员之间的责任承担关系。道路交通事故责任认定的结论，是对形成或导致道路交通事故成因的分析和判断，其结果将影响各方当事人之间对所造成损害后果的处理与承担。

确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认等。

确认法律事实与确认法律地位既有联系也有区别。确认法律事实必然影响确认法律关系，但确认法律事实并不等于确认法律关系，当事人之间是否存在某种法律关系，在事实的认定之中并不能完全确认。例如，对道路交通事故中受伤者伤残等级的确认，并不能确认责任关系如何。确认法律关系是以法律事实确认为前提的，在有些法律关系确认之中，也同时包含着对法律事实的确认，如土地确权行为。但有些法律关系的确认和法律事实的确认，法律要求是分开的，不能互相取代或交错在一起，如我国《道路交通安全法实施条例》（2004年国务院发布）就是如此规定的。

对于某一行政行为来说，上述各项内容并非互相排斥，有时可能同时具有几项或产生多种效果，如罚款行为就包含着剥夺财产权利和增加财产给付义务。

二、行政行为的效力

行政行为成立便对相对人和行政主体等产生法律上的效力。每项行政行为的法律效力，视其行为所依据的法律规范、所针对的行政事项及行为的内容等方面的不同而不尽相同。但就一般来看，行政行为都具有下列效力：

（一）行政行为具有公定力

所谓公定力是指行政主体的行政行为一经作出，不论其实质上是否合法，都具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。也就是说，公定力是一种推定或假定的法律效力，并不意味着行政行为在事实上一经作出就是合法的。行政行为除非明显、重大违法，在经法定程序由法定机关使之失效前，都应对其作合法的推定，就像刑法中的无罪推定一样。对行政行为作这样的推定，主要基于社会应当对行政主体的行为予充分信任和尊重，从而稳定权利义务关系的考虑，同时也是行政效率原则的要求。此外行政行为的公定力是对世的，即此种效力不仅及于行政相对方与行政主体，还及于其他任何机关、组织和个人。尽管国家权力机关、司法机关和上级行政机关等都有权予以监督，但是对于未依法定程序撤销、废止或宣布为无效的行政行为，都不得否定其效力。因为行政行为的最终归属主体是国家，行政行为实质上是国家的公权行为。

（二）行政行为具有确定力

所谓行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更（改变）力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩的效力。它是一种对行政主体与行政相对方而言的法律效力。需要注意的是，不可改变力中的“改变”，既包括撤销、重作，也包括变更；既包括对事实认定和法律适用的改变，也包括对权利义务的改变。

对行政主体的确定力，称为实质确定力，它要求行政主体，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，否则要承担相应的法律责任。例如，行政许可行为，行政机关在发给公民许可证或执照后，就不得随意更改许可事项和范围。这种实质确定力的目的，主要在于防止行政主体反复无常，任意变更、撤销、废止其已作出的行政行为，导致对行政相对方权益的损害。这种确定力对于维护行政相对方对行政行为的信任是极为重要的。

对行政相对人的确定力，称为形式确定力或不可争力，指行政相对人不得任意否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。也就是说，行政相对人超过行政复议和行政诉讼期限后，不得对该行政行为申请行政复议或提起行政诉讼；即使在行政复议、行政诉讼期间，行政相对人非经法定程序，亦不得停止对该行为确定的义务的履行。例如，持有行政许可证的公民，不得随意改变许可范围，或从事许可范围以外的活动。此外，行政行为的确定力，也包含着除行政主体和行政相对人以外的国家机关（含行政机关）、社会组织和公民，都不得否认或拒绝行政行为所确认的事实和法律关系。

在理解行政行为确定力时，还需要注意这种确定力的相对性。行政行为具有不可变更力并不意味着行政行为绝对不可以变更，而是说行政行为作出后不得随意撤销或变更。基于法定事由，经过法定程序，行政行为可以依法改变（通过行政复议、行政诉讼等）。变更的主体可以是原行政行为的作出机关、行政复议机关或者一定情形下的人民法院等。但行政主体对因变更造成行政相对方利益受损害的应依法承担相应的法律责任，从我国《行政许可法》中可以清楚地看出这一点。

（三）行政行为具有拘束力

行政行为的拘束力，是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从。行政行为的拘束力具体表现在以下两个方面：

（1）对相对人的拘束力。行政行为是针对行政管理相对方作出的。因此，其拘束力首先指向相对人。对于生效的行政行为，相对方必须严格遵守、服从和执行，完全地履行行政行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝。否则，就要承担相应的法律后果。

（2）对行政机关的拘束力。行政行为的拘束力不仅仅是针对相对人，行政机关自身同样要受约束。行政行为生效后，行政机关同样要受其拘束，包括作出该行政行为的行政机关和其他行政机关。

（四）行政行为具有执行力

所谓行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体与行政相对人必须自觉履行相应行政行为所确定的义务，并且拒绝履行或拖延履行的一方应当承担相应责任的效力。在相对人拒绝履行或拖延履行的情况下，有关行政主体可以依法采取强制措施，或者依法申请人民法院强制执行行政行为内容，如强制受罚人交纳罚款。而在行政机关拒绝履行或者拖延履行的情况下，相对人可以向有关机关提起行政复议或者是向法院提起行政诉讼等。

行政行为的执行力不仅及于行政相对方，也及于行政主体。行政主体作出某种行政行为，行政相对方有可能直接或间接从中获得某种利益，如果行政主体在之后不采取措施保障行政相对方的利益得以实现，行政相对方既可以申请行政主体履行自己的行政行为，也可以通过行政复议或行政诉讼方式，请求行政复议机关或人民法院责令行政主体履行自己作出的行政行为。

行政行为的执行力是与拘束力密切相关的。一方面，拘束力是执行力的前提，只有有了拘束力，当事人才必须履行相应行政行为所确定的义务，在当事人不履行时，才存在依法强制执行的问题。另一方面，执行力则是拘束力的保障。也就是说，行政行为若没有了执行力或没有了强制执行力，那么，所谓的拘束力则很容易变为一句空话。

理解行政行为的执行力必须注意以下几点：其一，行政行为具有执行的效力，并不等于所有行政行为都必须“执行”，有些行政行为就不涉及强制执行问题。比如，行政处罚中的警告及行政许可行为就与强制执行无关。另外，即使强制行为也不存在专门的执行问题。其二，行政行为具有执行效力，并不意味着行政行为在任何情况下都必须强制执行。一般说来，必须是在相对方拒不履行义务的情况下，行政行为才需要予以强制执行。其三，行政行为具有执行力，也并不是行政行为成立后，就必须立即予以执行。在大多数情况下，行政行为成立、生效后，应立即执行。但是也有一些例外。有些行政行为本身就是执行，如收容审查；有些行政行为先由相对方自己执行（或者称之为履行），如纳税行为；还有些行政行为成立后，可以暂时不予执行，如当事人对土地确权裁决不服，在进行行政复议或行政诉讼期间，就可以暂缓执行。另外还要注意有些行政主体不具有直接实施强制手段的权力，其行政行为需通过申请人民法院强制执行。

行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，是根据行政行为的性质对其作出的理论上的概括。这四种效力在实践中具有多方面的意义，也引来一系列规则。例如，在行政法上，对于生效的行政行为，一般采取不停止执行的原则，即不论相对方对行政行为是否存有异议，还是在相对方申请复议、提起诉讼期间都不能停止对行政行为的执行。只有在例外的情况下，才可能暂停行政行为的执行。这一规则就是行政行为效力的具体表现。