房地产法(第4版)
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第三节 房地产法的基本原则

房地产法的基本原则是房地产法的本质和特征的集中反映,是房地产立法、房地产司法以及房地产活动的基本准则和基本指导思想。房地产法的基本原则是由房地产法所调整的社会关系的基本性质所决定的,体现着国家的基本房地产政策。因此,房地产法的基本原则在房地产法中具有重要的意义。

关于房地产法的基本原则,我国相关房地产法律、法规中虽然没有具体、明确的规定,但我们可以从中归纳总结出房地产法的基本原则。我们认为,房地产法的基本原则主要包括如下几项:

一、土地公有原则

土地公有是我国公有制经济的重要组成部分。土地所有权只能归国家和集体所有,对此,我国宪法和法律都有明文规定。例如,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条第1款和第2款规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第8条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”《物权法》第47条规定:“城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。”可见,在我国,土地公有原则不仅是宪法的原则,也是房地产法所应坚持的首要原则。

二、土地所有权与土地使用权相分离原则

在我国,土地虽然归国家与集体所有,但在土地利用上,则实行土地所有权与土地使用权相分离的原则,即在坚持土地公有不变的前提下,其他组织和个人需要使用土地的,应当设置相应的土地使用权,实行土地所有权与土地使用权相分离原则。从我国目前的法律规定来看,土地使用权的种类主要包括:建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权。这三种土地使用权在《物权法》中都有规定,属于用益物权的范畴。建设用地使用权主要是设立于国有土地上的用益物权(我国也存在着设立于集体土地上的建设用地使用权),土地承包经营权是设立于集体所有土地或者国家所有由集体使用的土地上的用益物权,宅基地使用权是设立于集体土地上的用益物权。这三类用益物权,都是土地所有权与土地使用权相分离的结果。

三、市场调节与宏观调控相结合原则

房地产市场是市场经济的重要组成部分,培育健康的房地产市场是我国立法的首要任务。为培育房地产市场,我国政府采取了诸多措施。例如,通过建立国有土地有偿使用制度和建设用地使用权出让、转让制度,初步建立起了土地供应市场。我国的土地供应市场主要限于国有土地,目前正尝试在农村集体所有土地上建立新型的土地供应市场;通过房屋制度改革,结束了住房的福利分配,以商品房为主要交易对象的房产市场已经逐步建立;通过引入竞争机制,培育、健全了房地产开发市场,如招投标等形式在签订项目开发合同中的采用;通过发展房地产抵押、租赁市场,丰富了房地产市场的流通方式等。

市场经济离不开宏观调控,对国计民生影响重大的房地产市场更需要政府的宏观调控,这是市场经济国家普遍采取的措施。我国对房地产的管理和宏观调控措施主要有:房地产开发的用地管理(国家实行土地用途管制制度,控制用地总量,严格限制农用地转为建设用地)、房地产交易价格的管理(国家实行房地产价格指导制度、房地产价格评估制度和房地产成交价格申报制度)、房地产的项目管理以及房地产的税费管理等。此外,《城市房地产管理法》第4条还规定:“国家根据社会、经济发展水平,扶持发展居民住宅建设,逐步改善居民的居住条件。”

四、合理利用土地与保护耕地原则

合理利用土地与保护耕地是房地产法的基本原则,也是我国的一项基本国策。《宪法》第10条第5款中规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《土地管理法》第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”为合理利用土地,《土地管理法》规定许多了具体措施。例如,各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为;对保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励;对土地用途实施管制;建立土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度等。

耕地是保障人类生存之本,《土地管理法》第4条明确规定:“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”我国采取了一系列保护耕地的措施。例如,严格控制将耕地转为建设用地,对于必须转用的,规定了严格审批程序;国家实行占用耕地补偿制度,非农业占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由用地单位负责开垦与所占用耕地的数量相当的耕地,无能力开垦或开垦不符合要求的,要缴纳耕地开垦费;国家实行基本农田保护制度,在全国各地划定基本农田保护区,实行特别保护;国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用土地,适宜开发为农用地的,应优先开发成农用地等。

五、保障房地产权利人合法权益原则

房地产权利人是依法对房地产享有某种利益的人,包括土地所有权人、房屋所有权人、土地使用权人、房地产抵押权人、房地产租赁权人等。他们所享有的权益受法律保护,《城市房地产管理法》第5条中明确规定:“房地产权利人的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”

在我国,强调保障房地产权利人的合法权益具有特殊的意义。首先,保障房地产权利人的合法权益,是实现房地产交易安全和人们正常生产、生活秩序的前提和基础。其次,我国房地产法律、法规多是管理型法律,内容上偏重于行政管理,虽然也包括私权内容,但私权保护内容相对较少,这对保护房地产权利人的权益保护是十分不利的。在这样的法律环境下,强调保护房地产权利人的利益具有特殊意义。再次,在计划经济时期,私权的保障被忽视,房地产权利有时根本得不到保护,这在“文革”时期十分突出,这些习惯和做法对今天也会产生一些负面影响,因而在房地产立法、司法等各个环节上有必要强调保障房地产权利人的合法权益。