四、大学组织结构与权力

按照加尔布雷思（Galbraith, John kenneth）的观点，组织是权力的三个来源之一，并且是现代组织化社会的一个主要的权力来源。与个人所拥有的权力资源相比，组织其实是赋予了个人一种集体资源，如果从权力的属性来看，有了集体资源的权力，其广延性、综合性和强度都要优于以个人特征（如人格、知识、财富等）为基础的权力，权力的有效性大大增强了。

组织不但提供了权力赖以存在的情境，而且是权力合法化的基础。合法化的权力能导致自愿服从，减少权力关系中的对抗和阻力。组织的规则、职位设置、职能划分、岗位分工、角色行为都是组织中的合理存在，组织中所谓的职权、法定权都是合法性权力。

大学权力同样具有以上权力规定性，但与其他组织相比，大学有其组织特性。

（一）大学组织的主要特性

1．有组织的无序状态。科恩、马奇和奥尔森（Michael D.Cohen, James G.March, and Jo-han P.OLson）的“组织选择的垃圾罐模式”提出了“有组织的无序状态”的三个特点：有问题的偏好、模糊的技术、流动的参与。

有问题的偏好是指学校的目标是含混不清的。一是指很难有清晰具体的表述，往往用“优秀”、“教育质量”、“追求卓越”等字眼来描述，大学中不同的人对这些目标的理解各不相同。二是指大学的目标可以多重选择，是一个多元化的目标体系。大学组织的功能是什么？通常人们认为是培养人才、发展科技和服务社会。迈克尔·阿伦（Michael Allen）认为大学的基本任务包括三个方面：传播、扩展和应用知识。其实，这三者分别与大学的教学、研究和社会服务功能相联系，这三种功能之间往往会存在相当大的矛盾。三是指大学的目标很难统一，学校的目标与院系的目标往往不同，教师、学生个人都有自己追求的目标，学校各单元、个人往往不太可能将学校的目标内化为自己的目标。

模糊的技术是指由于学校教学、科研等事务固有的特性和复杂性，往往很难对其作出“技术”分析。何为教学？学习过程何时发生？什么人对此负责？“不论在哪一个层次上，大多数教师都是在一种试验和错误的基础上行动的——行得通，就干下去，如果不行，再换换别的。”这比企业要鉴别和分出一辆汽车的独立部件，诊断汽车的毛病要复杂得多。

流动的参与是指大学组织管理过程中参与的对象、范围和程度是变动不拘的。不同地区的不同个人用在决策上的时间和精力是不同的。组织决策过程中参与者的范围依各种不同的因素而变化，不同的问题会吸引不同的集体和个人，一些问题会牵扯到另一些问题，由此产生了各种不同的、变化的关系和联盟。

2．双重结构系统。是指大学既具有古典组织理论所称的“科层制”特点，又具有现代教育组织理论所称的“松散结合系统”。按照韦伯的意见，由科层结构管理人员执行行政管理工作是一种最有效的组织形式，他们的行为训练有素，根据规章制度办事，受上级支配，完全可保证合理、连贯地达到组织的目的。大学作为科层组织的特征是：大学是由相关职能部门及院、系、研究所组成的统一结构体系，分工明确，有职权分明的等级制度，有书面的规章条例等，层次清晰、功能明确、管理有序。但现代教育组织理论认为，大学更多地显现出松散结合的特点。马奇认为，教育组织内部的无序远甚于有序，人员机构间的联系松散。这种“松散结合系统”存在五方面重要特征。第一，组织目标不明确。“教师的专业课程民主权能够使他们自由地确定自己的工作目标”；第二，组织结构不确定。规模越大，复杂程度越高的组织，其权力结构越复杂模糊；第三，组织运行不规则。越是高度专业化、规模较大、有多重目标的院、系、研究所，其组织内部运作越无序；第四，组织管理不确定。组织对外部信息的把握具有不确定性，组织管理中参与者的流动性强，很难明确每人的职责；第五，组织决策难实施。“当新的问题出现时，组织将注意力集中对付新问题，而未顾及对原有决策的实施。”这些特征说明，高度专业化的院、系、研究所建制，使大学中各基层部门间更多地存在着分隔与断裂，组织内部如教学和科研活动在本质上还是由活动主体自作主张。

松散结合系统之所以存在，主要是因为大学里存在着不受科层权力控制的学术权力、教师权力。不像在大多数企业组织中那样，组织的目标、产品、生产规模等都由管理人员决定，大学里“两种控制系统不但在结构上相互分离，而且也是建立在不同的权力系统之上的。”管理权力的基础是上级对下级活动的控制与协调，专业权力的基础是自主性和个人的知识，两种权力的来源非但不同，而且相互对立。

在专业权力内部，大学按学科组成不同的工作关系和组织，从而也就形成了不同的权力体系，教师往往更忠诚于自己所在的学科而不是学校，学校内部不同的学科、学校学科内部与全国甚至全世界的学科之间既存在竞争又存在合作关系，大学还具有“底部沉重”的特点，这些都是松散结合系统的表现。

3．双重权力形态。大学不同于企业和其他组织的一个特点就是，存在着双重权力形态，即既有行政权力，又有学术权力。“权力一方面处于整个系统控制下，另一方面又处于较小的教授群体之中。”这里，克拉克分别将行政权力的主体视为行政人员，将学术权力的主体视为学术人员。笔者认为有失偏颇，我们宁可从权力的客体来界定学术权力和行政权力，即学术权力的客体是对有关保障学术标准、对学术事务进行决策的权力，而行政权力是对学校行政事务处理和决策的权力。这两种权力在大学都有其存在的合理性，又存在非常严重的冲突。

（二）权力是大学组织结构的要素之一

一般的组织都有自己的职能部门，也有管理层级。这些不同的部门和层级是为组织的内部运作和与环境的相互作用而设置的，也是实现组织目标所必需的。这些部门和层级之间的相对稳定的关系，就是组织结构。这就是我们通常看到的组织结构图，是一个比较静态的结构。一般认为，组织结构由如下三个方面的要素构成：地位、角色和权力。所谓地位就是组织层级上组织成员所占的相对位置，即在正式组织结构中的职位。如学生、教师、校长、处长在学校组织结构中的地位就不相同。所谓角色就是他人对占据组织中一定位置的人所期望的行为集合。人们对大学中不同地位的人角色期望也不一样，每一个位置的人必须履行好自己的角色才能保持组织的稳定。相互依赖的一系列角色就形成了稳定的集合类型，形成上下级的层次关系。

权力是大学组织结构的要素之一。对权力在组织结构中的作用主要有三个人作出了重要贡献。一个是韦伯，他将权力分成三类：理性——法律的权力；超凡的权力；传统的权力。他认为权力是实现组织目标必不可少的，只有权力才能变混乱为秩序。第二个人是斯蒂芬·P．罗宾斯（Stephen P.Robbins），介绍了一种组织结构的权力控制观点。他认为组织结构是那些组织中有权的人或集团为了最大限度地维持和提高其控制而选择的结果，组织结构是特殊利益的权力之争的结果。第三个是明茨伯格（Chenry Mintzberg），他讨论了组织结构与权力的关系，外部权力大时组织呈科层结构，外部权力小时组织呈有机结构。无论是韦伯对权力的细致划分，还是强调权力控制和斗争都体现了权力是组织结构中不可或缺的要素。具体表现在：在组织中，权力支撑着地位和角色，并把组织内的各种角色和地位黏合在组织之中。权力是依赖于一定的社会关系的，也只有在一种依赖关系中才能发生作用，孤立的人、没有社会关系的人是无所谓权力的。在组织这种社会关系集体中，权力作为支配和影响他人行为的能力，调节着人与人之间、组织与组织之间的地位关系，也正是对这种权力关系的自觉，组织中处于不同地位的人扮演着相应的角色，表现出相应的行为。也就是说，组织中的人之所以处于不同的地位和扮演不同的角色，表面上看是制度和规则的作用，其内在实质是因为权力关系在发生着支配作用。大学中存在着复杂的权力关系，这种权力关系调节着不同人员，如校长、院长、教师之间的关系。大学中不同的学科专业的地位不尽相同，有的在学校处于中心地位，能影响到学校的政策，得到更多的资源，吸引到优秀人才，招收到优质学生；也有的处于边缘地位，这也是权力作用的结果。权力将不同学科的教师、学生，不同的院系、管理机构，不同层次的领导人员黏合在学校之中，保持学校的正常运作。

（三）不同组织结构形式的权力特征

目前，对组织结构形式划分的观点不尽相同。由于组织结构设计时参照的标准和考虑的要素不同，组织结构形式往往不同。而有些关于组织结构的提法很难见其客观的分类标准，各种组织结构显得纷繁复杂，甚至有点混乱。如有的管理学著作将组织结构分为直线式、职能式、直线职能式、产品式、地区式、其他方式和委员会式，而后又提出几种新的组织结构形式：专案组织、事业部制、超事业部制、矩阵式和多维组织结构。很明显在这些分类中包含了不同的分类标准，各种组织结构形式存在着交叉、重叠的现象。笔者认为可取的是以下这种划分：直线制、职能制、直线职能制、事业部制、矩阵制结构、多维立体组织结构。这种划分脉络清晰，按实现组织目标的职能、任务进行划分，从直线制到多维立体结构是组织结构形态由简单到复杂的演变过程。不过这些组织结构的形式是企业管理学的研究成果，有的适用现代超大型、跨国、多元化经营的企业，不一定适合高校。

教育管理理论从产生时起就被深深打上了企业管理理论的烙印，教育管理理论虽然发展较慢，但也是在借鉴企业管理理论的基础上发展起来的。以上这些组织结构形式没有被全部引入大学，但高教管理研究者吸取企业管理的研究成果，也提出了高校组织结构的形式。如有人提出了现代大学组织结构的类型，将大学组织结构分为事业部结构、混合结构和矩阵结构。事业部制结构以美国加州大学为代表，混合结构以日本筑波大学为代表，矩阵结构则是一种普遍存在的现象，可分为大学内矩阵结构、大学间矩阵结构和大学与企业或事业单位之间的矩阵结构。这些组织结构类型的提出主要基于一些多校园大学、巨型大学、多科性综合性大学，体现现代大学发展的主要特征，有一定的代表性，但对于规模较小、学科门类较少、学校教学、科研、社会服务功能和任务不太复杂的大学则不一定适合，即使一些规模较大、大学目标和任务复杂的大学也不一定都采取以上几种组织结构形式，因为一所大学的组织结构既受规模、战略的影响，也受技术、环境、权力控制和文化的影响。有的人借鉴一般管理理论将大学组织结构分为直线制、职能制、直线职能制、学院制和矩阵制。笔者认为这里学院制其实就是直线职能制，这几种组织结构反映了大学组织结构的一般形式，下面分析这几种组织结构的权力特征。

首先，组织结构形式是权力作用的结果。如前所述，学校组织结构形式受很多因素的影响，但最后学校组织结构形式如何则是权力控制的结果。斯蒂芬·罗宾斯（S Robbins）认为：组织的“规模、战略、环境和技术等因素组合起来，对组织结构会产生较大的影响。但即使组合起来，也只能对组织结构产生50%的影响作用。而对组织结构产生决定性影响作用的是权力控制”。大学组织结构形式的确定也不例外。这是因为，第一，学校的权力控制者在选择组织规模、组织战略、组织技术和如何对环境作出反应方面有最终的决策权，因而对组织结构的模型选择也有最后的决策权。第二，高等院校是一个政治系统，它是由各种利益代表团体所组成。鲍德里奇（Baldrige）在对大学内部政治研究时提出：“（大学）中很多复杂的组织可以当做重要的政治系统来研究。这些系统中的利益集团的动力和冲突与城市、州以及其他政治环境中的利益集团的动力冲突相似。”权力控制集团中各成员都在不同程度地代表着某一集团，大学的组织结构必然反映出最强利益集团的利益或是多个较强利益集团之间利益的妥协。第三，大学掌权者总是不愿意轻易放弃自己的权力，他们总是追求权力控制，即使是分权也以不失去控制权为限。他们在学校利益范围内，寻找组织利益与个人或自己代表的利益集团的利益结合点，如此合理合法地确定一种组织结构。

其次，任何组织结构的基本内核是科层权力分配。随着大学规模、技术和面临的环境不断发展变化，大学的组织结构形式不但种类繁多，而且也趋向越来越复杂，我们以上提到的只是几种基本的大学组织结构形式。但无论大学的组织结构怎样发展，最基本的内核是科层制，可以说科层制是现代大学组织结构的主导形式。对科层制的研究首推马克斯·韦伯，他从三个方面开展了科层制的原创性研究：一是分析了官僚组织；二是分析了权力形式；三是高度关注官僚体制的影响。因此，福斯特（John Foster）认为现代组织理论无非是给韦伯的理论所做的一个脚注而已。按照韦伯的观点，虽然科层制有很多规定性，但最主要的一个特征是等级化，而等级化就是对各层次地位权力的分配，不同层次的人拥有不同的职权。“高校管理的权力结构，在纵向上分为若干层次，横向上每个层级又分为若干职能部门，形成纵横交错的 ‘矩阵式’权力体系，这就是所谓的 ‘科层制’或 ‘官僚制’”。虽然大学不是完全的科层制组织，但无疑具有科层制权力规定的共性。如对学校的人员进行劳动分工，对每个成员的权力与职责进行明确限定；按照权力的等级结构来组织各种官位和职务，从而形成金字塔式的阶梯命令链。

再次，直线制、职能制、直线职能制和矩阵制各有其权力特征。直线制是最简单的一种组织结构形式，各种职位是按垂直系统直线排列，其权力分布是集权式的，即权力集中于校长一人，结构中的各个层级的一切指挥和管理职能都由校长自己执行，权责分明，信息沟通方便，便于统一指挥，集中管理。直线制只适应于规模较小、任务单一、环境不复杂的成人高校，现在一般的高校不采用这种组织结构。

职能制是学校的相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。每个上级部门并不单一指挥自己的下级部门，同样每个下级部门也不只服从于一个上级部门。一些规模较大的高校由于管理工作越来越复杂，校长不具备各项职能管理的专门知识，因而设立这些专门的职能部门协助校长管理。这种组织结构中校长将一些专业性的指挥权分授给职能部门，因而权力较前一种分散。又因职能部门对下级各单位具有指挥权，各下级单位要接受不同上级职能部门的领导指挥，往往出现权力冲突，权力协调比较困难，容易出现政出多门的情况。

直线职能制是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，既有从校长到院系的直线指挥，同时在学校和院系中又有职能机构从事专业管理，担当同级领导人员的参谋、助手。职能部门没有直接指挥权力，拟定的计划、方案以及有关指令统一由直线领导者批准下达，职能部门无权直接下达命令或进行指挥。这种组织结构形式的权力过于集中，基本上是集权于最高层，下级缺乏必要的自主权，是一种典型的集权式组织结构。同时这种组织结构层次较多，从校长、副校长、学院，最后到学系、教研室，信息传递和反馈渠道较长，指挥容易失灵，各学院、各职能部门权力相当，各自的目标也不一致，各单位、部门协作困难。如果实行学院制，学校领导能分权于学院，扩大学院办学自主权，使学院具有教学、科研、人事、财务等方面的权力，有助于学院适应现代激烈竞争的办学环境，提高办学水平和办学效益。现在国内外一般大学都采用这种组织结构。

矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。如高校组织的一些中心承担项目研究，成立临时办公室完成某项任务，这些人员既受中心的领导，又接受原来部门的指挥。在这种结构中，原来部门的权力和新成立的中心的权力大致相当，同时行使指挥权，权责不清，容易使中心（项目）的人无所适从。总的来说权力较为分散，权力结构较为扁平，工作较为民主，是一种较为理想的组织结构，能较好适应大学综合化发展、应付紧急事件、组织协作攻关的需要。