第三节 我国生活救助实施情况和改革方向

一、我国生活救助制度的建立和发展

中国共产党领导的革命战争时期，在生活救助领域采取了一些适应当时情况的重要措施，如调节粮食、赈济灾荒等。建国后，中央人民政府承担了大量的生活救助工作，从1954年起《宪法》中就有关于社会救助的规定。国家的生活救助工作，主要是依靠群众和集体，开展生产自救，实行邻里相助，国家辅之以必要的救济。如我国20世纪90年代以前的城市救助的对象包括：①城市中无依无靠、无生活来源的孤老残幼（定期定量救济对象），无固定收入或收入不足以维持当地生活水平的居民（临时救济对象）；②1961—1965年6月9日期间被精简退职的1957年底以前参加工作的老弱残职工；③原国民党起义、投诚人员，被宽大释放的原国民党的党、政、军、特人员中无家可归者，生活困难的台湾同胞、去台人员亲属，因公致残、完全丧失劳动能力的下乡知识青年，计划生育医疗事故造成生活困难的人员，生活困难的刑事犯罪分子家属，生活困难的归国华侨和侨眷等。当时城市救助的标准是以保证救济对象的基本生活需要为原则，其项目包括国家供应的生活必需品和其他一些必需品，以及一定数量的必要的生活费用。在一段时期，我国每年的城镇固定救济对象有60万人左右，临时救济200万人次。地方政府除给予定期定量救济和临时救济外，还通过各种政策措施帮助他们摆脱贫困。当时城市贫困人口的构成和规模都比较稳定，上述措施对社会安定起到了积极的作用。

20世纪50—70年代，农村实行集体核算制，贫困户主要依靠当时的生活队给予的救助，所需的费用一般由集体经济的公益金开支，通过救济金和粮食、棉布等实物保障了农村贫困户的基本生活。1956年的《农业四十条》还规定“对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，做到保吃、保穿、保烧、保教和保葬”，由此成为在我国农村实行几十年的“五保”供养制度的开端。20世纪80年代，中国社会救助工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括四个方面：救灾、救济、“五保”和扶贫。在整个20世纪80年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。自从农村实行“大包干”，集中供养的“五保”户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，主要是对“五保”供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。在生活救助领域的改革还有农村贫困户救济，一些贫困户能享受到每人年平均不到10元的生活救助待遇，由集体救济的粮食年人均也只有20公斤。这些改革努力一直延续到90年代中期，其中大多数政策措施目前也还在实行。

随着中国经济体制改革不断深入，20世纪90年代城市贫困人口的日益增多导致矛盾日益突出：贫困面相对扩大，贫困程度相对加深，城市贫困人口的构成和数量都发生了很大变化。尤其是在调整所有制结构过程中，部分在职、下岗、失业和退休人员及其家庭的基本生活发生困难，引起了社会各界的普遍关注。除了原有的老、弱、病、残，没有固定收入、孤苦无依而无法生活者外，新增的贫困人口主要由下列人员中的一部分构成：（1）破产企业、停工半停工企业的职工；（2）作为富余人员被分流下岗的职工；（3）退休较早、原工资水平较低、退休金微薄的职工；（4）“农转非”或“半边户”职工；（5）其他原因致贫的职工。例如，因家庭成员罹患重病，或因婚丧嫁娶大操大办而负债，因违反计划生育政策超生被罚款，因违法犯罪被监禁（导致家属贫困）以及经营亏本、破产等。上述新增贫困人口集中在原来并不贫困的城市各类企业中的职工群体中，换言之，城市贫困人口之中新出现了职工贫困群体。

从1993年开始，以上海为代表的一些城市陆续制定了最低生活保障的政策。1997年9月2日，国务院发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，在全国范围内正式开始实施为保障城市贫困人口基本生活的反贫困政策，首次对生活救助制度的保障对象作出了明确规定，即人均收入低于当地生活救助标准的持有非农业户口的城市居民。具体确定为三类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济金期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于生活救助标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于生活救助标准的居民。该通知要求1999年底前在全国所有县级以上城市和县政府所在地的镇建立这项制度，使这项工作进入全面实施、规范管理的新阶段。1999年9月，国务院发布《最低生活保障条例》，并于当年10月1日正式实施。该《条例》规定了城市居民享受生活救助的条件，明确了各级人民政府的责任和资金来源的渠道，以及制定生活救助标准的原则和权限。同时，对生活救助待遇的申请、核实、审批、监督等都作出了具体规定。《最低生活保障条例》标志着生活救助工作开始步入规范化、法制化管理轨道。

为解决农村常年困难群众的生活救助问题，进入21世纪后，根据民政部工作部署，有条件的地区建立了农村最低生活保障制度，尚不具备条件的地区则正在建立特困户生活救助制度，给予特困户群众以定期定量生活救济。救济标准按1999年中国政府所划定的农村贫困线是人均年收入625元人民币。2004年，民政部门开展了农村特困户救助和农村最低生活保障调研。通过调研，基本掌握了解了各地在农村困难群体基本生活救助方面的经验做法和存在的问题与困难。通过充分调查研究，进一步推进各省出台救助政策。首先，推进有条件的地区积极探索建立农村低保制度。2004年，在北京、上海、天津、浙江、广东五个省建立农村低保制度的基础上，又有福建、江苏、辽宁三个省份建立了农村低保制度。黑龙江等省（自治区、直辖市）的一部分县（市、区）也根据自身条件正在进行建立最低生活保障制度的探索和试点。其次，督促尚不具备条件的地区建立特困户救助制度。2004年江西、河南、青海、安徽、四川、湖北、宁夏、甘肃等省份结合本省实际，以省政府名义出台了农村特困户生活救助的文件或办法；河北、山东、云南等省份则根据各县（市）经济状况，实行“一省两制”，分别实行农村低保或特困户生活救助制度；湖北、黑龙江、河北等省将切实做好农村特困群众救助工作列入省政府的“民心工程”或“为人民群众办理的实事”之中。

二、生活救助制度的实施情况与问题

自我国城市居民最低生活保障制度实施以来，已初步形成覆盖全国城市居民的生活救助网，并为保障居民基本生活、促进经济和社会的持续发展发挥了重要作用。截至1999年9月，全国所有城市和县人民政府所在地，已全部建立了城市居民最低生活保障制度。其中，企业职工和下岗、失业、退休人员中的困难家庭占80%，传统民政救济对象占20%。各地已普遍将保障资金列入到财政预算中，原来实行财政和企事业单位分担的地方也已全部转为由财政统一负担保障资金。据统计，1997—2000年，各级财政共投入资金49.8亿元。为帮助省内欠发达市（县）建立城市最低生活保障制度，并解决中直、省属企业困难职工家庭的最低生活保障问题，全国有21个省级财政设立了300万元至3000万元不等的城市居民最低保障调剂资金。令人欣慰的是，中央政府不断地加大对城市居民最低生活保障的资金投入。2001年全国投入低收入保障的资金是54.2亿元，比2000年的29.6亿元增加了83%。其中，中央财政投入23亿元，占42.5%；省级财政投入10亿元，占18.5%；省级以下财政投入21.1亿元，占39%。而2002年各级地方财政预算的低收入保障资金已达到了58.4亿元。至2005年，全年各级财政共支出低保资金191.9亿元，全国城市最低生活保障月人均达72.3元，城市居民最低生活保障平均标准达到156元。2005年全国共有994.7万户，2234.2万城市居民得到了最低生活保障，保障户型结构向小户型转变，使城市居民中的孤寡老人、“三无”对象进一步得到了保障，城市低保对象连续3年稳定在2200多万人，城市最低生活保障制度进入了平稳发展时期。

农村特困户救助和农村最低生活保障制度稳步推进，农村“五保”供养制度日趋规范，供养水平有所提高。截至2005年底，全国有13个省份、1308个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有825万村民、406.1万户家庭得到了农村最低生活保障，其中困难户298.8万户，“五保”户49.7万户，其他人员家庭57.7万户。在没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困户救助制度，2005年共有1066.8万人、654.8万户家庭得到了特困救助，分别比上年同期增长了16.7%和19.9%，其中特困户290.4万户，“五保”户300.1万户，其他救济对象64.4万户。全国农村得到“五保”供养的家庭有349.7万户。

我国生活救助制度建立和实施以来，取得较大的发展，但目前仍存在着一些困难和问题。

1．“应保未保”现象较为普遍，形成原因复杂。一些实际在岗但企业效益不好的职工应该进入但是又不能进入低收入保障。还有相当数量职工面对企业不景气状况，虽然不得不接受下岗这一现实，但是考虑到养老、医疗等长远问题，掂量自身再就业的难度颇大，他们宁可领取微薄的生活费甚至一分钱不领也不愿同原企业解除劳动关系。由于一些地区财政困难，他们无力或不愿意将中央单位职工纳入当地的生活救助制度。“应保未保”现象在最低生活保障制度正在建立或准备建立之中的广大农村地区则更为普遍。

2．贫困线标准调整频繁，随意性大。传统的社会救济制度最主要的弊病，就是缺乏科学的统一的救济标准，钱多多救济，钱少少救济，工作随意性大。但实行近十年来的城市最低生活保障制度的实际情况是，比较穷的城市采用较严格的贫困线标准，而比较富裕的城市则采用较为宽松的标准，甚至出现标准盲目攀高现象。在农村，668元的贫困线显然已经脱离了农村实际，一些地区划定的贫困线更是相差悬殊。

3．生活救助与相关政策的衔接尚不紧密。按照有关规定，必须是给在职人员发放工资或最低工资，退休人员发给退休金，下岗人员发给基本生活费后，家庭人均收入仍低于当地生活救助标准的职工才能得到生活救助。但一些企业存在拖欠工资等问题，使生活救助制度难以实施，部分生活困难的职工家庭不能得到生活救助。绝大多数农村贫困者的救济与医疗救助、“五保”供养和其他社会保障制度之间也缺少衔接。

4．生活救助管理有待加强，特别是要构建一个社区平台。政府各级财政在城市低保和农村生活救助方面已经投入了相当规模的资金，而且大面积的贫困家庭的审核工作程序繁琐，工作量大。目前各级民政部门在社会救助方面的人力配置（市级机关1—2人，区县级机关1人，街道或农村乡镇机关1人）很难以适应新的形势要求。因此，在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，需要加强社会救助基金运作和管理，严格按有关法定工作程序来进行操作。

三、生活救助制度的发展与完善

我国城乡贫困人口自20世纪80年代起呈密集型增长的态势，解决这一社会问题必须从近期和远期两个目标入手。近期目标应当是尽快遏制贫困人口剧增的势头，切实保障贫困者的基本生活；远期目标是通过经济与社会发展消除贫困现象，特别是要采取切实措施帮助城乡贫困者走出困境。具体措施主要包括：

1．发展经济，创造就业机会，增加人民收入。将此作为解决贫困人口脱贫的治本之计。就业机会是城市贫困人口的收入之源，增收也是“三农”问题的关键。中国目前城市贫困人口的主体仍然是下岗人员和失业人员，促使这部分新贫困人口脱贫的举措，除了在其超过领取失业保险金的规定期限仍未重新就业而沦为城市贫民的情况下，可以享受失业救助之外，应采取主动的积极保障措施，实施再就业工程。在农村则要通过工业反哺农业，积极进行开发式扶贫，拓展致富门路。事实上，也只有保护城乡经济的高速发展，才能为保障贫困者的基本生活提供更好的条件与基础。

2．界定城市低收入保障与其他社会保障项目之间的职责范围。市场经济体制下的社会保障制度具有统一性与广泛性。低收入保障项目与失业、养老、医疗、工伤等险种以及社会福利等保障项目之间存在着联动关系和“结合部”。因此，完善城市低收入保障的制度结构和运行机制必须符合统一社会保障制度的总体要求。在合理界定失业保险、医疗保险、养老保险等各类社会保障项目功能的基础上，应在多个层面上分解其对城市贫困人口的脱贫职能，通过多条保障线分而担之的综合解决方案，减少绝对贫困人口的数量，减轻生活救助线的压力，逐步提高最低收入保障水平。

3．从制度上、机制上规范完善城市居民最低收入保障制度。包括：（1）建立对城市贫困广度和深度的动态监测体系；（2）规范低收入保障的必要程序——家庭经济调查，以准确认定受保人的资格和救助标准；（3）提高城市反贫困制度运作机制的科学规范性，建立高度透明的监督、反馈机制；（4）加快社会保障立法，从法律上确定低收入保障在社会保障体系的地位及作用；（5）完善中央直属企业等困难职工家庭的生活救助；（6）强化家庭和社区保障机制作用；（7）发挥社会福利社团和慈善团体的作用，通过组织国内外的社会捐赠，建立救助基金作为生活救助线的补充。

4．加快农村最低生活保障制度建设步伐。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%，约为9亿，妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障，有着重要而深远的意义。农村地区推广最低生活保障制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展。特别是在近年来城市最低生活保障制度不断完善与发展的过程中，保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但仍难以满足社会主义市场经济发展的要求。一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门的救济经费不足，根本满足不了贫困人口的实际生活需要。为适应市场经济发展的客观要求，必须尽快全面建立起我国农村最低生活保障制度。

5．生活救助制度立法。由于政府在生活救助中权责的特殊性，必须通过立法界定公权，使政府生活救助的管理内容合法，权责明晰。另一方面，防止公权“合法”异化。生活救助立法有利于促进生活救助程序公正，确保公民基本权利的实现，以维护和实现受助对象的基本权利为目标，结合实际情况，开展灵活多样的救助管理活动，着重防止政府权责范畴的不作为。生活救助任务的加重使得现代意义的社会救助法律制度尤为迫切，而经过归纳和抽象的法律制度也在生活救助发展过程中不断地调适修补，变成一种“经常性”的制度。