第四节 反贫困战略与社会救助目标

一、反贫困意义与反贫困战略

贫困的广度和深度是测度社会进步程度的主要指标，反贫困不仅是社会经济发展的主要目标，也是经济与社会发展的主要动因之一。经济增长是积累消除贫困的物质力量，而消除贫困会使整个社会原来处于闲置状态的劳动力变成创造财富、提升经济增长所必需的人力资本存量。因此，消除贫困的手段与目标，或者说经济增长与消除贫困是一种良性的互相促进关系。同时，消除贫困有利于缓和社会矛盾，为市场经济发展提供一个稳定的社会环境，给每一个人提供均等的经济机会和公平的竞争条件。各类贫困的“医治”方案会使贫困人口提高其谋生的能力和增加谋生的机会，会使其获得参加生产活动和市场经济竞争的各种人力资本和物质资源，其收入的增长又会扩大市场容量和加速市场发育。考察一下世界各国的发展历程不难发现，凡是贫困问题解决得比较好的国家，其市场经济的发育也就越趋于完善。故从某种意义上说，贫困是经济、社会、政治和文化等一系列复杂的因素相互作用的结果。

联合国和世界银行等国际性组织都把缓解和消除贫困作为自己的重要目标和任务之一。世界银行贫困问题研究小组迪帕·纳拉扬（Deepa Narayan）主持的《贫困者的呼声》（Voices of the Poor）系列报告指出，贫困者需要的不是慈善而是发展的机会。1986年的第41届联大以压倒性多数通过《发展权利宣言》，该《宣言》确认发展权是一项不可剥夺的人权，“所有的人单独地和集体地都对发展负有责任，这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现，他们因而还应增进和保护一个适当的政治、社会和经济秩序以利发展”，还责成各国制订国家发展政策，不断改善全体人民和所有个人的福利；制订国际发展政策，以期促成充分实现发展权利。在2000年联合国千年峰会上，各国领导人通过了“千年发展目标”的路线图，其中第一项就是消除极端贫困和饥饿，即以1990年的数字为参照，到2015年使每天不到1美元维持生存的人口比例减半，使遭受饥饿的人口比例减半。“千年发展目标”提供了一个新的努力目标和提高责任的行动框架，但政治意愿要发挥作用，还必须转化为各国的发展战略，并遵循合适的经济理论以及透明、负责的治理原则。针对世界性贫困问题，历次世界性会议和论坛都强调了消除贫困的迫切性。各国政府都将消除贫困的目标作为“一种人类道德、社会和政治的必要”，承担了各自的责任，并确定了“以人为本”的发展战略作为达到这一目标的主要途径，消除贫困也成为了国际行动的目标。从20世纪中叶以来，世界各国和有关国际组织先后提出和实施过不少反贫困战略。其中，最主要的反贫困战略有以下几个：

1．经济增长战略。20世纪50—60年代一些发展中国家实施的主要就是这一战略。它的基本含义是通过促进经济增长来解决贫困问题。联合国从20世纪60年代相继提出和实施的两个有关发展的“十年计划”，就是这种经济增长战略的产物。这一战略的实施，虽然使许多发展中国家的经济实现了快速增长，但并没有如预期的那样解决贫困问题。

2．再分配战略。这种方法可以提高贫困人口的收入水平，但是并不一定能提高他们的生产能力。大规模的收入再分配违背了效率原则，如果过度调节富有者的收入，就不会有人最大限度地投入生产要素，从而影响了个体的和社会的生产率提高。

3．绿色革命战略。当今世界的贫困人口绝大部分生活在农村，因而发展农村经济成为反贫困战略的必然选择。绿色革命战略试图通过引进、培育和推广高产农作物品种，并利用生物技术提高农作物产量，发展农村生产力，从而解决粮食问题和农村的贫困问题。

4．社会服务战略。如果不对贫困者的人力资本进行较大的投资，从长远看，缓解贫困的努力是不可能成功的。对人力资本尤其是对教育进行投资，才能铲除贫困的根源。因此，20世纪70年代以后，人们将反贫困的战略重点逐渐转移到了提供卫生、营养、教育和其他社会服务方面，并将其作为政府部门的一项重要社会政策来实施。

5．“双因素”发展战略。20世纪90年代，反贫困战略的侧重点又一次发生转移。世界银行在1990年《世界发展报告》中，提出了包含两个同等重要因素的发展战略。第一个因素是促使贫困者将其最丰富的资产，也就是劳动力用于生产性活动，要求政府用政策来约束和刺激市场、社会和政治组织、基础设施、技术等。第二个因素就是向贫困者提供基本的社会服务，其中初级医疗保健、营养和初等教育尤为重要。该报告认为这两个因素是相辅相成的，缺了其中任何一个都不能成功。

上述反贫困战略在一些国家和地区的反贫困计划中得到了实际的运用，也取得了一定的成效，但均没有能够从根本上消除贫困，这也说明反贫困将是长期的和艰巨的。消除贫困，经济增长是必要因素，但还不是充分条件，因为在人均收入差不多的地方也可能有很不一样的贫困率，还存在某些如利益集团作梗、官僚主义无效率导致的贫困。一些发展中国家，包括中国的减贫进展相当可观，但仍然有部分地区和人群没有充分受益，仍然存在一些顽固性贫困，这就需要关注形成这些问题的制度原因，关注如何分配资源的公共政策。当地政府的工作和政策重点必须放在消除贫穷的根源上，优先考虑满足处境不利和缺乏代表的群体的需要，帮助其实现权利。

二、社会救助目标与反贫困

任何成功的反贫困战略，都离不开经济发展。“做蛋糕是分蛋糕的前提”，正如阿马蒂亚·森指出的，发展意味着消除贫困，并改善最需要帮助的人的福利状况。经济发展就其本质而言是自由的增长，实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类的基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由。它还包括各种“政治的权益”，比如说，失业者有资格得到救济，收入在标准线之下者有资格得到补助，每一个孩子都有资格上学受教育，等等。权利是一种保证，权利救济赋予弱势群体改善自身地位和处境的力量。正如联合国开发计划署《2000年人类发展报告》指出，资源分配和经济增长模式必须是有利于贫困者、有利于人类发展并有利于人权的，由经济增长所创造出来的资源需要投向消除贫困、促进人类发展和保障人权。

贫困往往和低收入联系在一起。从社会救助的含义上看，实行社会救助的目的是保障公民享有最低生活水平，包括：（1）绝对意义上的最低生活水平，就是保证维持生命所需最低限度的饮食和居住条件，不致受冻挨饿；（2）相对意义上的最低生活水平，指享有当时当地生产力水平下相对来讲属于数量最少的消费资料和服务。随着生产力水平的逐步提高，绝对贫困现象总会越来越少乃至消失，现代社会救助主要针对相对贫困者。从社会救助的本质来看，其整体上反映了一种社会财富的分配关系，而且主要是在再分配的层次上完成的，其目的是为了克服贫困，其实施区分为普通救助和紧急救助（或长期救助和临时救助），其义务主体是国家和社会，其权利主体是全体公民，其权利义务的内容主要是一定物质利益的给付与享有，其客体是代表一定利益的物质，其范围随着社会文明的进步日益扩大，其水平主要受经济发展程度的制约。

因此，社会救助的目标至少包括以下三个：（1）反贫穷目标；（2）生存权目标；（3）积极救助目标。它们无一例外地指向贫困这一目标。自20世纪80年代以来，一些发展中国家都开始对社会救助予以高度重视，这些国家的反贫困战略及社会救助措施的内容是十分相似的。人们越来越意识到，任何救济和援助都只能“救急”，而不可能“救穷”。一个成功的、旨在摆脱贫困的社会救助策略应包括以下要素：从贫困者的现实出发，投资于贫困者的组织能力，变革社会规范，支持那些能够带领贫困者发展的领导者。概括来说，目前各国社会救助具有以下共同的特点。

1．以帮助贫困者增加收入和扩大就业为目标，它包括提供自我就业的贷款，一般是贴息的，往往得到政府机构和其他来源的支持。

2．为贫困者集中的地区提供有利于提高生产力和改善生活条件的基础设施建设，特别是要针对少数民族居住的山区和不发达地区的发展项目，强调贫困农户生产力的基础设施的发展。

3．社会救助应能促使贫困者能力和素质的提高，包括使他们认识到摆脱贫穷主要靠自己获得各种基本的技术与管理技能，学会使用政治手段，争取实施法律赋予的权利，让社会倾听他们的声音等。

4．良好的扶贫项目设计及其运作系统，扶贫项目必须专项为贫困者服务，通过最简捷的途径直接将资源传递到贫困者那里，鼓励那些负责对贫困阶层分配资源和服务的政府机构自下而上地做好计划和协调工作。

5．建立有效的贫困者组织。将贫困者组织起来更有利于他们参与反贫困活动，不仅便于相互支持，相互监督，合理有效率地使用资源，而且也是维护贫困者权益的最重要手段。

各国社会救助的实践表明，国家的扶持是决定性的。国家要大力重视教育和人力资源的开发，尤其是初等教育和技术培训。从长远看，这是提高贫困者能力、减轻贫困的根本性措施。国家和政府的扶持，除了直接救济外，还应通过各种渠道，以多种方式增加对贫困地区的基础设施投资和生产性投资，在财政、金融等方面实行优惠政策。国际援助（包括国际组织援助及国家间的双边援助）是否真正起到了积极作用，除了项目类型和援助规模外，在很大程度上还取决于受援国的管理和使用。这一方面促使各国建立更开放的政治经济体制，加强政府行动的责任性和透明度；另一方面对政府、私营部门、非政府组织的反贫困合作提出了新的要求。