第二章 社会救助与反贫困

第一节 贫困的界定与衡量标准

一、贫困的含义

贫困是当今世界面临的严峻课题，更是发展中国家及其国民关注的热点，作为“3P”（Population, Poverty and Pollution）难题之一的贫困问题一直是全球广泛关注的焦点。世界各国人民一直在为摆脱贫困作不懈的努力，许多国际组织、国家政府也曾制定一些雄心勃勃的反贫困计划，学术界也试图通过提出种种贫困理论来开辟出一些新的反贫困思路。世界银行在《1990年世界发展报告》中，给“贫困”下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力”，并指出贫困概念与不平等概念是有区别的。一般意义上的贫困是针对于社会上一部分贫困者的绝对生活水准而言，而不平等表现的是相对收入或相对生活水准的差距。贫困概念应由贫困主体、贫困客体和贫困尺度等三个基本要素构成，其中任何一个要素发生变化，都将引起贫困概念含义的改变。就贫困主体而言，区域贫困与家庭贫困的含义大不相同，即使是同一贫困主体的不同贫困客体，其贫困概念的定义也是不同的，如贫困群体的收入贫困与能力贫困在含义也大不相同，此外，根据不同的贫困尺度，可以对贫困概念作出不同的解释。正是贫困主体、贫困客体和贫困尺度这些基本要素的多样性、变动性，所以使得给贫困概念下一个通用的定义是十分困难的事情。

世界上从社会保障和社会救助的角度去研究贫困问题的起源，如果从英国的布思（Booth）于1889年出版的《伦敦东区人民的劳动和生活》（Labor and Life ofthe People: East London）和朗特里（Rowntree）1901年出版的《贫困：城镇生活研究》（Poverty: A Study of Town Life）算起，迄今己经有一百多年的历史了。此后，不计其数的专家学者以及权威机构从不同的角度给“贫困”不计其数的定义。其中具有代表性的表述主要有：

（1）汤森（Townsend）：所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动等最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。

（2）奥本海默（Oppenheim）：贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏，它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。

（3）世界银行《1980年世界发展报告》：当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。

（4）雷诺兹（Reynolds）：所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。

（5）欧共体委员会：贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们的成员国中可以接受的最低限度的生活方式之外。

（6）世界银行《2000/2001年世界发展报告》：贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱性，包括缺少民主、权利和被社会排斥在外。

贫困的概念是随着时间和空间以及人们的思想观念的变化而变化的，不同的社会制度、不同的思想体系和不同的学科对它的定义和看法大不相同。由于生产力发展水平和社会经济发展水平的差异，不同国家的贫困在性质、表现形式和产生原因上也有很大的差别。对贫困问题的认识也是随着经济的发展、社会的进步和人类文化水平的提高，以及一些民族对于社会福利、平等等认识的加深而逐步深化的。

总而言之，贫困是人的一种生存状态，在这种生存状态中，人由于不能合法地拥有基本的物质生活条件和获得参与基本的社会活动的机会，以至于不能维持其个人生理和社会文化可以接受的生活水准。因此，狭义的贫困多是从经济上来界定的，它只包括物质生活的贫困，而不包括精神生活的贫困。处于这种贫困状态中的人所追求的是物质生活上的满足，希望得到的是与社会其他成员相等的收入、食品、燃料、衣着、住房及生存环境，他们注重这些东西在量上的满足。但广义贫困是指除狭义贫困之外的包括社会方面、环境方面和精神文化方面的贫困，即贫困者享受不到作为一个正常的“社会人”所应享受的物质和精神文化生活。他们不仅处于收入分配最底层，而在社会中所处的地位也极其低下，他们无力控制自己所处的生活环境，面临着来自社会上强势群体的欺压，以及社会的歧视和不尊重，他们不仅在经济收入方面被“社会剥夺”（Social Deprivation），而且在就业、教育、发展机会、健康、生育、精神、自由等个人发展和享受方面的权利也被“社会剥夺”。

二、贫困的类型

对贫困的分类有多种方法，例如根据贫困的状态结果分类，根据贫困发生的原因分类，根据贫困的特征和机理分类等。贫困的特征、类型划分常常和对贫困原因的判断相联系，不同类型的贫困实际上经常交错分布，形成一定的组合。例如，根据人口的居住地分布，把贫困划分为乡村贫困和城市贫困；根据社会经济发展某方面的短缺和相关因素，划分为收入贫困、素质贫困、能力贫困，也可以划分为资源贫困、生态贫困、文化贫困；根据贫困的效果界定贫困，可分为生存型贫困（危及生命的贫困）、半饥饿型贫困（妨碍人体健康的贫困）、温饱型贫困（影响社会安定的贫困）；根据生活质量的决定因素进行分类，有生产性贫困、社会性贫困、历史性贫困，也可分为结构性贫困、区域性贫困、阶层性贫困。根据贫困主体、贫困客体和贫困尺度这三组基本要素的不同类型，可对贫困进行如下分类：

（一）按贫困主体分类

1．国际区域性贫困（国际层面），指在世界上贫困相对严重与集中的地区，如中部非洲、拉丁美洲等地区的贫困。

2．国家贫困（国家层面），根据一定标准对世界上不同国家和地区的划分，与贫困有关的如最不发达国家、低收入国家、发展中国家等。

3．地区贫困（地区层面），即一国内比较贫穷落后的地区，地区有等级、规模之分，如跨省连片贫困地区、贫困县、贫困乡、贫困村、贫困社区等。

4．群体贫困（群体层面），即一国或一地区内的贫困人口群体，也称贫困阶层。

5．家庭贫困（家庭微观层面），指居民家庭的贫困，如城市贫困家庭、农村贫困户。

6．个体贫困（个体层面），指单个贫困者的贫困。

（三）按贫困客体分类

1．物质性贫困。指缺乏生理机能需要或体面生活必需的物质生活资料，如衣、食、住、行、用等个人生活必需品和公共服务产品。物质性贫困可分为收入贫困、资产贫困、公共产品贫困和环境资源约束性贫困。

2．能力性贫困，也称素质贫困。缺乏必需的教育、健康等人力资本投资，体质、智力、知识、技能和心理能力低下。能力性贫困可分为健康贫困、知识贫困和精神贫困（指精神状态的贫困）。

3．参与性贫困。贫困人口作为社会弱势群体，缺乏应有的经济、社会、文化和政治生活的参与权利，处在社会主流生活的边缘，其公民基本权利和国民待遇不同程度地被剥夺，以及不同程度地被社会所排斥或歧视。

（三）按贫困尺度分类

西方学者基本倾向于将贫困分为绝对贫困和相对贫困，迄今仍为大多数学者所赞同，也被一些世界组织和各国政府所沿用。

绝对贫困是指收入难以维持最低限度的生活水准。因此绝对贫困又叫生存贫困。绝对贫困概念的基础就是“绝对性”，即不能满足维持最低生存生理需要的收入水准和物品量，它通常是通过一定的经济指标（如人均纯收入、家庭年收入）来加以明确界定。其特征主要表现在两个方面：生产方面，贫困人口或贫困户缺乏扩大再生产的物质基础，甚至难以维持简单的再生产；消费方面，贫困人口或贫困户的低微收入难以满足衣食住行等人类基本生存需要，生活满足不了温饱，劳动力本身的再生产难以维持。

相对贫困具有下述四个方面的特征：（1）贫困是相对的，它是与一定的变化着的参照系相比较而言的，比较的对象是处于相同社会经济环境下的其他社会成员。（2）贫困是动态的，贫困的标准随着经济的发展、收入水平的变化以及社会环境的变化而不断变化。（3）贫困的不平等性，它描述的是社会不同成员的收入差距和分配上的不均等。（4）贫困的主观性，它依赖于一定的主观价值判断加以确定，如有的国家把收入最低的5%的人口定为相对贫困人口，有的国家则把这一比例提高到10%或20%；有的国家以全国人均纯收入的一定比例作为贫困标准，有的国家则以中等收入水平的一定比例作为贫困标准。世界银行的专家认为，收入低于平均收入水平的1/3的社会成员便可视为相对贫困人口。

三、贫困程度的衡量指标

生活水准可以主要通过家庭的收入和人均支出来衡量，但有关医疗、卫生、教育、公共物品或共同财产资源的占有和使用，社会福利的享受与否等，也与实际生活水准关系重大。贫困的指标可以从“投入”和“结果”两个角度进行衡量。“投入”包括的指标有：人均实际收入，对商品和服务的人均总消费，人均食品消费和热量的吸收，上学年限，对医疗、卫生、生育、饮水和社会设施的投资。而“结果”是指所有这些投入的效果指标，例如预期寿命、文化程度和发病率。“投入”和“结果”的水平可以区分出贫困与非贫困，特别贫困与一般贫困。其中特别贫困又可以定义为由于收入低而缺乏营养（如每人每天达不到2250大卡热量的最低需要）。

1．贫困发生率。贫困发生率是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、贫困率等。

2．贫困深度。贫困深度是指贫困者的人均消费低于贫困线的比例。这一指标可以用来估测贫困者的消费和收入处于贫困线以下的程度，也称平均差距。

3．贫困的密集度。贫困的密集度等于贫困深度乘以贫困发生率，即用贫困人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例，再将乘积除以总人口。贫困的密集度又称为贫困差距指数。

4．贫困的严重度。贫困的严重度是指不仅贫困的发生率和贫困深度增加，而且贫困者之间个人消费的分配也变得更不均等。例如，如果一元钱从一个贫困者手里传给另一个更穷的贫困者，那么，贫困的严重度就会下降，反之则会上升，尽管此时贫困的发生率、深度和密集度没有发生变化。用通常的数学算式来表示，贫困严重度等于先把单个贫困者的收入低于贫困线部分的比例取平方，再把所有贫困者加总起来，除以总人口。

此外，5岁以下儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率等社会指标，也被用于对贫困程度的衡量。这些贫困指标用作划分或界定贫困与非贫困的标准，如贫困标准、贫困线等，还可以用作对贫困状态及其变化进行描述、测量、对比和监测。如联合国开发计划署的“人类贫困指数”，就是一组用于描述、比较各国贫困状况及其变化的数据。贫困的度量指标一般要求具有以下几个方面的特性：（1）可操作性，贫困指标是用于划分、测量和监测贫困的，应便于进行统计和测量；（2）社会性，贫困指标的确定和选择与特定社会的生产力水平、人民平均生活水平和人们普遍价值观念密切相关；（3）地域性，贫困指标随着地域空间的不同而有所不同，随着地域国家或地区的不同而有所不同；（4）动态性，贫困指标应适应经济与社会发展水平和文化、观念的变迁不断进行调整。