第二节 外国人的法律地位

一、国家对外国人的管辖权

外国人是指在一国境内，不具有居住国国籍而具有其他国家国籍的人。在实践中，各国为了便于管理并与本国人相区别，往往把无国籍人视为外国人。

根据在一国境内居留的外国人法律地位的不同，一般把外国人分为两类：一类是享有国际法规定的特权和豁免的外国人，包括：国家元首、政府首脑、外交部长、外交代表、领事官员、外交特使、国际组织使节等等。另一类是不享有这种特权和豁免的一般外国人，如外国专家、外国留学生、外商、外侨、外国旅游者等。本节涉及的是后一类外国人。从法律角度来看，外国人除指自然人之外，还包括外国法人，如外国的公司、企业等。

根据国家主权原则，国家对本国境内一切人和事物享有管辖的权利。因此，外国人处于所在国的属地管辖权和国籍国的属人管辖权的双重管辖之下。国家对外国人行使属地管辖权，主要是国家通过国内立法规定外国人的法律地位和待遇。一般来说，国家对外国人如何出入本国国境，如何居留，居留期间应享有哪些权利、义务都通过法律予以规定。国家有权规定外国人必须遵守的法律法规，同时也有义务保护外国人的合法权益。居留国在规定外国人法律地位时，必须注意以下两点：（1）关于外国人法律地位的国内立法不能与本国承担的国际义务相违背；（2）在制定有关外国人法律地位的法律时，必须考虑到国际法的基本原则和有关的国际惯例，如应尊重别国的管辖权，在外国人被召回其本国服兵役时，所在国不得阻止。由于外国人同时处于国籍国的属人管辖之下，因此，国家对外国人的管辖与对本国人的管辖是有区别的。外国人仍负有对其本国效忠的义务，本国则对其享有外交保护权。

二、外国人的入境、居留和出境的一般原则

根据国际法的原则，国家有权对外国人入境、出境和居留等事项以国内法的形式予以规定。各国实践中形成的有关外国人出入境、居留管理的一般规则有以下几方面：

（一）外国人的入境

国家是否准许外国人入境，在什么条件下允许外国人入境，完全由一国自主决定。国家没有必须允许外国人入境的义务，外国人也没有要求他国必须允许入境的权利。现代国际社会已不存在完全拒绝外国人入境的国家。各国都在互惠的基础上允许外国人为合法的目的入境。但外国人入境必须具备一定的条件。第一，外国人入境的目的必须合法。第二，必须符合法定程序，即持有护照和办理签证。护照是一国主管机关发给本国公民出国旅行或居留的证明国籍和身份的证件，签证则是一国国内或驻国外主管机关在本国或外国人所持护照或其他证件上签注、盖印，以证明准其入境、出境或过境的手续。有些国家缔结互免签证的条约，如欧洲联盟成员国的人员来往一律不需签证，北欧斯堪的纳维亚半岛的一些国家对在其领土上作短暂停留的外国人也取消了签证制度。我国与邻国的协议中，规定边境居民朝圣进香和进行小额贸易，不需签证。

应办签证而未办者擅自入境即为非法越境。但签证并不等于准许入境。入境许可须在入境时经入境审查官审查后决定。

各国有权为了本国的安全和利益以及其他正当理由，拒绝或禁止某些外国人入境，如传染病患者、精神病患者、刑事犯罪分子等。但国家禁止外国人入境的规定不能违背国际法。一国如果采取种族歧视、限制或禁止特定民族、特定国家的人入境或以此来达到干涉别国内政的目的，是违反国际法的。

（二）外国人的居留

合法进入一国境内的外国人，可根据居留国的法律、法规和有关的国际条约或协定的规定，在该国作短期、长期或永久居留，外国人未经请求并获得许可是不能在一国领土内长期居留的。例如，1954年德意志联邦共和国明斯特上诉行政法院审理的意大利行商上诉案，上诉者是一意大利行商，他在联邦德国的居留许可证期限已满，向联邦德国有关部门申请新的居留许可证未获批准，属非法居留者，但其主张国际法赋予外国人在一国居留的权利。上诉行政法院判决，外国人的居留权只能基于特别的国际协定，但联邦德国与意大利之间无此类协定，因此，上诉人没有权利要求所在国发给他居留许可证。

关于外国人在居留国所享受的权利和承担的义务，各国分别在宪法、民法、商法、劳动法、诉讼法等法律中作出规定，或根据有关的公约和协定处理。但外国人在居留国一般不享有政治权利，乌拉圭法律规定外侨在乌拉圭居住达15年以上者享有选举权的情形属于一个例外。

（三）外国人的出境

国家一般不禁止外国人合法离境，只要外国人不违反该国的出境规定并办理了离境手续，居留国便没有限制其离境的权利。关于外国人合法离境的条件，从各国国内法的规定来看，一般要求：办理出境签证，付清捐税或债务，没有未了结的民事、刑事案件等。对合法离境的外国人，可以携带居留国法律允许其带走的私人财物。

国家在特定的情况下可以限令外国人离境或将其驱逐出境。限令离境是指国家通过行政措施限期要求外国人离开国境。驱逐出境指国家通过司法判决强制外国人离境。目前，国际法上没有关于驱逐外国人的规则，实践中的驱逐理由大致有如下几类：（1）危害居留国的安全和秩序，例如，政治阴谋、传染病、不道德的品行等；（2）侮辱居留国；（3）危害或侮辱其他国家；（4）经济上损害居留国利益；（5）违反居留国的有关禁止居留的规定等。在战时，如果认为准许敌国人员出境会违反国家利益，可以禁止其出境。例如禁止那些离境后可能参加敌国军队的男子出境，或者为了防止泄密，在一定时期禁止出境，都不违反国际法。国家驱逐外国人的权力只能在特殊情况下行使，不能以此为借口迫害外侨中的进步人士或歧视某个特定民族，否则，会招致外国人所属国的抗议从而引起国家责任。《公民权利和政治权利国际公约》第13条对国家驱逐外国人的权力作了限制，即：必须经过依法判决，非遇紧急情势，应准许外国人提出申诉并进行复审。

三、外国人待遇的一般原则

一国境内的外国人可分为两种情况：一种是为旅行等目的而暂时居留的，另一种是长期定居的侨民，各国一般视具体情况，在对外国人待遇上有所区别。通常所说的国家给予外国人的待遇，主要是指国家给予在该国长期居留的外国人的待遇。关于外国人待遇的原则，国际法上没有统一的规则。给予外国人何种待遇，是国家自行决定的，由于各国的情况不同，规定也不一致。因此，在国际实践中，关于外国人待遇有许多不同的原则和形式，通常采取以下几种标准：

1．国民待遇

国民待遇又叫内外国人平等待遇，是指一国国民在另一国享有同该国国民基本相同的权利和优惠。国民待遇一般都是在互惠的前提下给予的，其目的有两个：一是希望本国国民在外国能享受与所在国国民同等的待遇，二是限制外国人在本国取得特权地位。

国家给予外国人的国民待遇，其适用范围并非全部，而是限制在特定的范围内。通常限于民事权利和诉讼权利方面，不包括政治权利。外国人在居留国不享有选举权和被选举权，不得担任公职，也不承担服兵役的义务。许多国家对外国人在本国从事的职业也有限制。如英国，有关沿海贸易、国内渔业、内水航行、公用事业、造船、航空、水上航运、银行业务、土地及资源的开发事业、自由职业（律师、医师）等涉及国家重大利益的部门，均被视为国民待遇的例外。

中国的有关国内立法及同外国订立的条约中，也规定了国民待遇制度，如1978年的《中华人民共和国发明奖励条例》规定，依法给予外国人在申请和享受发明奖励方面以国民待遇；《中华人民共和国民事诉讼法》规定，外国人、无国籍人在起诉、应诉方面享有国民待遇；1979年的《中美贸易关系协定》规定，缔约双方同意在互惠基础上，一方的法人和自然人可根据对方的法律和规章申请商标注册，并获得这些商标在对方领土内的专用权。

2．最惠国待遇

最惠国待遇是指国家之间在条约的基础上一方在自己领域内给予缔约国另一方的自然人和法人（或船舶、商品等）的待遇，不低于或不少于给予任何第三国的自然人和法人的待遇。给惠国给予受惠国的优惠以给任何第三国的优惠为标准，实际作用是使得到最惠国待遇的外国人享受同等的优惠待遇。最惠国待遇一般是通过有关国家缔结条约而赋予的，条约中规定的此种待遇的有关条款称为最惠国待遇条款。

最惠国待遇条款的适用，可分为三种形式：

（1）根据赋予国和受惠国的关系，可分为单方面的最惠国条款和相互的最惠国条款。传统国际法实践中多采取单方面最惠国待遇政策，帝国主义国家向他国强加不平等条约，片面享受最惠国待遇，以实现其侵略、掠夺的目的。相互的最惠国条款指双方平等地互相赋予最惠国待遇。

（2）根据给予的方法，可分为无条件的最惠国待遇和有条件的最惠国待遇。无条件的最惠国待遇是指缔约国一方将新的优惠和豁免给予第三国时，应“自动地且无报偿地”给予缔约国另一方，称为“英国意大利条款”。有条件的最惠国待遇是指缔约国一方给予缔约国另一方优惠和豁免时附带一定条件，只有另一方履行了条件，才享受优惠和豁免，称为“英国利比亚条款”或“美国条款”。

（3）根据适用的范围，可分为有限制的最惠国待遇和无限制的最惠国待遇，前者只适用于条约指明的某种特定事项，如关税、进出口手续等等，后者指在经济贸易领域内的一切事项上都适用最惠国待遇。

目前，国际上常用的是相互的、无条件的、无限制的最惠国待遇。

最惠国待遇应与邻国之间在边境贸易中或边境运输方面，以及某些经济集团之间相互给予的优惠相区别。

我国在平等互利的基础上广泛地发展对外经贸关系，与许多国家缔结的条约中均列有最惠国条款，如1979年7月7日签订的《中美贸易关系协定》第2条规定：缔约双方对来自或输出至对方的产品应相互给予最惠国待遇。

3．差别待遇

差别待遇是指在一国境内的外国人与本国人之间或不同的外国人之间所享受的待遇不同。通常有两种情况：（1）外国公民或法人的民事权利在某些方面少于或小于本国公民或法人。如，美国多数州的法律规定，外国人不能充任律师。1974年的泰国宪法规定，外国人在泰国没有办报纸的权利。我国法律规定，外国人在我国不能经营兵工企业、充任海港引水员、船舶的报务员、律师，不得参加文化遗址和古墓的挖掘工作，不得在我国拥有土地所有权和对矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权。（2）对不同国籍的外国公民或外国法人给予差别待遇。由于历史、民族、地理等方面的原因，有些国家和国家集团间的关系更为密切一些，因而根据条约和习惯，给予对方国民或法人在某些方面的待遇较给予另一些国家的国民或法人优惠。如欧盟成员国公民的往来不需办理签证手续，建立了关税同盟，实行统一的农业政策，农产品免税进口等，这些待遇仅限于欧盟成员国。上述差别待遇的两种情况形成的原因与种族歧视、民族不平等等原因无关，是国际法所承认的，违反国际法原则形成的歧视待遇不被承认并应受到谴责。

4．普通优惠待遇

普通优惠待遇也称普遍优惠制，是指发达国家单方面对发展中国家出口的制成品和半制成品普遍给予优惠关税待遇的一种制度。依照该制度，发展中国家的产品进入发达国家，享受减免关税的优惠，而发达国家的产品进入发展中国家，则不享有相应的优惠。普遍优惠制的主要特点是：（1）普遍性，即所有发展中国家和地区均同等享受这一关税优惠，但具体的受惠国或地区由优惠提供国单方面决定；（2）非互惠性，即这种优惠关税是单向的、非互惠的，优惠提供国单方面对受惠国或地区提供关税优惠，而受惠国不必提供反向优惠；（3）非歧视性，即对发展中国家的所有出口商品无歧视、无例外地给予普遍优惠待遇。

我国自1979年开始享受普惠制，目前已有二十几个国家给予我国普惠制待遇。

此外，在外国人待遇的问题上，一些西方国家和学者曾提出“国际标准”的主张。它要求对外国人的待遇，不能低于“文明世界”的“国际标准”，否则，就要承担国际责任。这种“国际标准”或“最低标准”在国际法律文件和法学著作中都没有明确地表述过它的含义，因此，它是一个模糊的概念，实质上是西方发达国家以本国国民待遇标准来要求与其经济发展相差悬殊的发展中国家给予其境内发达国家公民高于本国公民的待遇，即外国人在某些发展中国家享有特权。这种对外国人待遇的主张是不能成立的，其与国际法上国家平等原则相悖。

四、外国人在中华人民共和国的法律地位

中华人民共和国政府成立后，废除了旧的不平等条约，取消了由于不平等条约形成的外国人在中国享有的特权地位，通过国内立法重新规范了外国人在中国的法律地位，并通过与有关国家缔结双边条约或参加多边的普遍性公约，将外国人的待遇建立在平等互惠的基础上。我国《宪法》第32条规定：中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。为适应我国经济发展的需要，《宪法》第18条规定：中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作，其活动必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法权利和利益受中华人民共和国法律的保护。这是我国规定外国人法律地位的原则，其他有关外国人的法律和行政法规都以此为立法依据。例如，我国《刑法》和《刑事诉讼法》规定，外国人（除享有外交特权和豁免者）在我国犯罪，依我国刑法处理，外国人享有与中国公民同等的诉讼权利和义务。我国的有关实体法对外国人在劳动、教育、福利、奖励等方面的权利予以保护。我国法律规定，外国人在中国期间，不享有政治权利，也不承担兵役义务。

我国为了加强对外国人的管理，1964年国务院曾公布过《外国人入境出境居留旅行管理条例》。1985年11月22日，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称《外国人入境出境管理法》）,1986年2月1日起正式施行。我国国务院1986年12月3日批准了该法的实施细则。1994年7月13日国务院批准修订该法的实施细则。这是我国现行的有关外国人出入境、过境、居留、旅行的法律，其主要内容如下：

（一）入境

外国人入境必须向中国有关主管机关提出申请，办理签证。同中国政府订有签证协议的国家的人员入境，按照协议执行。外国对中国公民入境、出境有专门规定的，中国政府主管机关得酌情采取措施。外国人申请签证，应提供有效护照和有关证件，我国根据外国人来华的身份和所持护照的种类，分别办理外交签证、公务签证、礼遇签证和普通签证。

《外国人入境出境管理法》第12条规定：被认为入境后可能危害中国的国家安全、社会秩序的外国人，不准入境。其实施细则第7条规定，下列外国人不准入境：（1）被中国政府驱逐出境，未满不准入境年限的；（2）被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的；（3）被认为入境后可能进行走私、贩毒、卖淫活动的；（4）患有精神病和麻风病、艾滋病、性病、开放性肺结核等传染病的；（5）不能保障其在中国期间所需费用的；（6）被认为入境后可能进行危害国家安全和利益的其他活动的。《外国人入境出境管理法实施细则》第12条规定：对下列外国人，边防检查站有权阻止入境：（1）未持有效护照、证件或者签证的；（2）持伪造、涂改或他人护照、证件的；（3）拒绝接受查验证件的；（4）公安部或者国家安全部通知不准入境、出境的。此外，还规定携带危险品、爆炸物品以及携带枪支、弹药者也不准入境。

外国人入境和外国交通工具入境，必须从对外开放的或者指定的口岸通行，并接受边防检查机关的检查和监护。

（二）居留

外国人在中国居留，必须持有中国政府机关签发的身份证或者居留证件，并在规定的时间内向当地公安机关交验证件。对因政治原因要求避难的外国人，经中国主管机关批准，准许在中国居留。外国人在中国境内临时住宿的，应当依照规定，办理住宿登记。如变更居住地点，必须按规定办迁移手续。

对不遵守中国法律的外国人，中国政府主管机关可以缩短其在中国停留的期限，或者取消其在中国的居留资格。

未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人，未经中国政府主管机关允许，不得在中国就业。

（三）旅行

外国人持有效的签证或居留证件，可以前往中国政府规定的对外国人开放的地区旅行。外国人前往不对外国人开放的地区旅行，必须向当地公安机关申请旅行证件。我国为适应对外开放的形势需要，到1986年，国内已有244个地区对外开放，外国人可自由旅游、考察。

（四）出境

外国人出境，凭本人有效护照或其他有效证件。有下列情形之一的外国人，不允许出境：（1）刑事案件的被告人和公、检、法机关认定的犯罪嫌疑人；（2）人民法院通知有未了结的民事案件不能离境的人；（3）有其他违反中国法律的行为尚未处理，经有关主管机关认定需要追究的。《外国人入境出境管理法实施细则》第12条规定的四种情况，也是我国边防机关有权阻止出境的情况。

对违反管理法的外国人，情节严重构成犯罪的，可依法追究其刑事责任。对非法出、入境、居留，非法前往不对外国人开放地区等行为，情节严重的，我国公安部可令其限期出境或通过司法程序将其驱逐出境。

（五）管理机关

中国政府在国外受理外国人入境、过境申请的机关，是中国的外交代表机关、领事机关和外交部授权的其他驻外机关。在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关是公安部及其授权的地方公安机关、外交部及其授权的地方外事部门。受理机关有权拒发签证、证件；对已经发出的签证、证件，有权吊销或者宣布作废。公安部和外交部在必要时，可以改变各自授权的机关所作出的决定。县级以上公安机关对于非法入境、非法居留的外国人，可以拘留审查或者遣送出境。县级以上公安机关外事民警在执行任务时，有权查验外国人的护照和其他证件。