2　北京特大城市发展和功能演进规律的认识

2.1　首都功能与首都经济的深化发展是北京城市发展和功能演进的主要动因

2.1.1　服务首都功能一直是历朝历代对国家首都的基本要求

尽管在一些历史时期我国出现过两京、陪都等情况，但一个中枢、一套中央机构是不断延续的规则。新中国成立后，定都北京、首都城市建设为中央服务是几十年来不变的总方针。北京是中国著名的古都，历史上曾有辽、金、元、明、清等封建王朝在此建都，是我国古代都城规划建设的杰出代表。经过长期发展，北京俨然成为一座“消费性城市”。1949年9月27日，政协第一届全体会议表决通过议案：中华人民共和国国都定于北平，自即日起北平改名北京。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国首都是北京。”1953年，根据北京成为新中国的首都、党中央的所在地这一特点，《改建与扩建北京市规划草案的要点》提出了首都城市建设“三服务”的总方针，即“为生产服务、为中央服务，归根到底是为劳动人民服务”，明确了北京的城市性质功能定位：北京是我国的政治中心、文化教育中心、科学技术中心，同时也要发展适合首都特点的经济，把恢复与发展生产、将消费城市变成生产城市。尽管如此，在之后国家的多次经济战略体系中，北京从来并不承担我国经济中心的主要任务。

改革开放后，1980年4月21日，中共中央书记处对首都建设方针做出“四项指示”，指明了北京城市发展建设的方向：全国和全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市；全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市；全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的第一流城市；经济不断繁荣，人民生活方便、安定，经济建设要适合首都特点，重工业基本不再发展。1992年《北京城市总体规划》确定：“北京是伟大社会主义中国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市。”其中“世界著名的古都和现代国际城市”，要求大大增强城市的国际功能，大大提高城市的现代化水平，并把保护和发扬古都风貌提到了更高的地位。1995年，中共中央、国务院要求北京市无论经济工作、城市建设还是其他工作，都要按照首都的性质和特点来安排，充分发挥首都政治、文化中心的功能，确定了“四个服务”的重要方针，即要为党政军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家的教育、科技、文化和卫生事业发展服务，为市民的工作和生活服务。

2004年，《北京市城市总体规划（2004～2020年）》提出北京的“四大功能”：国家首都，国际城市，文化名城，宜居城市。2008年1月1日起施行《中华人民共和国城乡规划法》，其中第二十三条对首都规划建设提出专门要求，首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。

2.1.2　首都职能的深化发展对北京城市发展等提出更高要求

纵观新中国成立以来北京市经济社会发展与城市功能定位的变化，是一个逐步明朗、既变又不变的过程。不变的是北京作为国家首都，承担着全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。新中国成立以来，北京众多标志性公共文化建筑及设施，成为首都城市发展和功能演进的重要标征。　　北京作为全球/世界城市和文化名城的定位逐步明确。随着国家综合实力的显著提升，国家中枢管理和决策、对外交往、国家形象和文化建设的要求越来越高，首都功能迅速扩大。国家的经济实力、世界影响不断提升，不断提升了北京在区域、国家和全球的经济影响力与控制力。2012年，北京国际会议接待量位于世界第13位，居中国城市的首位；亚太第二，仅次于新加坡。2013年，首都机场共完成旅客吞吐量8 371.2万人次，连续四年位居世界第二。

建设美好人居与和谐社会是不懈的追求。1953年，北京市提出为劳动人民服务，着重解决人口聚集区的问题；1980年，中央要求建设全国和全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市，以及全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市；2004年，北京市明确提出建设“宜居城市”。首都功能的提升也对北京的历史文化名城保护、环境保护、城市生活质量改善提出了更高的要求，要把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2008年，北京举办奥林匹克运动会，更是将中国推到了世界政治、社会、经济交往舞台的前沿。之前的首钢搬迁得到中央各部委和河北省的支持，表明了国家对首都北京发展建设的高度关注，开创了我国特大城市为环境保护而搬迁国家重大战略企业的先河，也证明了国家首都对北京城市功能演进的重大影响。

2.1.3　央企与高新技术产业部门成为首都经济的主要力量和特色

为了迎接1990年亚运会的召开，北京加快了城市建设的步伐，其中，增加政府财政收入以满足建设需要，也是当时积极发展工业项目的主要考虑。当时认为，没有经济的发展就很难有其他的作为，由此开始了寻求符合北京特色的经济发展之路的漫漫征程，设立经济技术开发区、培育高科技产业等。

1990年代末，我国计划经济改革进入深水区，国家行政机构的改革、实体经济的管理部门逐步改为市场化运营主体，央企成为北京经济发展的主要力量。直至2013年，北京有世界500强企业48家，超过日本东京，成为世界第一。北京的中国500强企业约100家，占全国的20%，超过上海，成为我国第一。央企的发展也使得北京少数区县的经济发展呈现极为特殊的现象，例如西城区财政收入超过GDP，这从一个侧面说明北京经济发展所受的影响。

新经济背景下，拥有信息、科技创新、人力资本等优质资源的首都功能对北京资源集聚和经济增长发挥了推动作用。金融、科学研究、信息和软件、商务租赁、教育、房地产等现代服务业成为北京市经济支撑的龙头行业。高新技术、现代服务业的全国地位越来越高、影响力越来越广，承接地超出市域和区域范围。首都功能不断深化、拓展，国家的世界影响力也为北京经济发展提供了新的机遇。在此基础上，北京致力于向结构优化、布局合理、技术密集、高度开放、资源节约、环境洁净的方向发展，以形成体现北京城市性质、发挥首都比较优势、迎合市场经济规律的首都经济^⑦。根据十八大报告提出的“五位一体”总体布局要求以及世界城市发展全球化与信息化趋势，梳理北京城市发展与功能演进脉络，具体如表2所示。

2.2　去工业化进程中的首都经济空间格局变迁

与后工业化城市不同，北京中心城区核心区在基本完成后工业化进程的同时，一般服务业、制造业向中心城区边缘地区蔓延。中心城区既面临了类似发达国家首都城市的“功能转型”，也面临了类似发展中国家首都城市人口快速增长、环境压力加大的双重挑战。

2.2.1　高端服务业在去工业化进程中的中心城区快速大规模集聚

北京的功能圈层可以分为中心城区核心区（城六区的五环以内部分，其中东城区和西城区本文将其进一步划分，命名为“中心城两区”，其他地区为“中心城外四区”）、中心城区边缘区（城六区的五环以外部分，即近郊区）和远郊区。从第二次经济普查的数据分析来看，这几个圈层的功能专门化依次为“金融业＋公共管理服务业+商务服务业+软件和信息服务＋科学教育”主导（首都功能和首都经济的重要部分）、“制造业+交通”主导以及“农业＋公共服务”主导（特大城市地区一般性特征）。其中，在中心城区，多中心功能格局渐具雏形，特定地区的专门化和多样化正在形成。

2004年总体规划修编以来，北京城市发展在首都功能和首都经济的推动下，一方面，中心城区核心区基本完成去工业化，工业化正在向外围扩散，尤其是向中心城区边缘区扩散；另一方面，不同功能的空间极化和扩散开始显现。其中，金融业、科研、商务服务、房地产、教育、软件信息服务业等进一步集聚于中心城区核心区；制造业、交通仓储则在中心城区边缘区快速发展，中心城区的去工业化进程基本完成。

在诸多市场和非市场因素的作用下，2004～2008年，虽然正规部门的制造业、居民服务业就业规模下降，但在非正规就业方面，制造业、居民服务等一般服务业就业规模却显著上升，包括中心城区范围内的低端服务业就业规模的增长（图1）。

与伦敦、东京等相比，北京的制造业就业规模和比重仍然较高，第二产业就业规模在200万人左右，仅仅在正规制造业法人单位就业的就接近150万人。同时，2004年以来，制造业及交通仓储、市场批发等一般性服务业在中心城区边缘区和新城仍然快速集聚、重组，与中心城区的去工业化进程形成鲜明的对照和反差（图2）。

2.2.2　中心城区核心区首都功能和首都经济在空间上高度集聚且多中心化分布

一般认为，在完成去工业化进程的现代都市区内，就业主要分布在中央商务区、城郊次中心和“其他任何地区”。这种分布使得就业可以在城市的任何地方——广泛地分布在整个都市区内——并使得大部分居民既可以在远离市中心的地区工作和生活，也可以在中心城区内居住和工作。中心城区的居住和就业密度要高于远离中心城区的地区。随着城市居民在居住和就业的选择上越来越倾向于远离中心城区的地区（即郊区化），边缘地区的居住和就业密度也会逐渐提高。由于中心城区人流、物流、信息流等高度聚集，中心城区与边缘地区的居住和就业密度差距将会长期保持。

与此对应，北京市的首都功能和首都经济的就业空间分布表现出一定的独特性，即具有国家总部经济特点的金融、贸易、流通等服务业，以及国家级科研、教育、卫生、文化等优势资源聚集于中心城区核心区，形成国家最高水平的综合服务地区和空间上高度专业化的聚集区（图3）。一般服务业、制造业、交通仓储业分布于中心城区边缘，构成了中心城区核心区和边缘区功能截然不同的两大同心圆。与西方特大城市区域的分散多中心化不同，北京则为中心城区的集中多中心化。

从一般城市职能体系来看，北京中心城区核心区也呈现多中心结构，就业规模和密度最具中心性的包括以金融街、CBD、中关村—清华北大—学院路等为核心的城市中心，次中心既包括中心城的建国门、前门、东华门、东直门、牛街等，也包括亚运村、新街口、望京等，而郊区次中心则包括诸如首都机场临空区、亦庄、上地以及大兴等。

对于北京，城市的空间结构和经济结构在很大程度上受首都功能的影响，“四个服务”成为北京首都功能的基本定位；以此为基础的首都经济得以快速发展，并直接和间接影响到城市的其他基本和非基本功能。

根据首都功能和一般城市职能体系的考虑，按照就业密度，北京市城市功能分布的中心体系大致可以概括为中心区、中心城区次中心（五环以内）、城郊次中心（五环以外）和其他的分散次中心，总计5个“中心区”和7个“次中心”。5个“中心区”包括：

（1）国家行政中心区。主要是东华门街道，从事公共管理和社会组织的就业人数在2.5万人左右。

（2）国家金融决策和管理中心。包括西城区的金融街街道、月坛街道、展览馆路街道、广安门内街道，就业规模51.83万人，在5个中心中规模最大，其中从事金融业的人员高达14.6万人。

（3）商务和金融中心。包括东城区和朝阳区的朝阳门街道、建外街道、朝外街道等。在29.9万就业人员中，金融业有3.5万人，商务租赁有9.3万人。

（4）国家科学教育和创新中心。包括海淀区的中关村街道、海淀街道以及北下关街道，就业规模仅次于金融决策和管理中心，为45.39万人，其中信息传输软件业和计算机服务业有11万人，从事科学研究的高达8.4万人。国家教育科研中心则主要集中在清华园街道和燕园街道以及学院路街道，其中清华园街道和燕园街道6.32万的就业人员中，从事教育的高达2.8万人，其他包括科研人员以及软件和信息服务业人员。

（5）使馆区—商务租赁中心。主要包括朝阳区呼家楼街道、三里屯街道、团结湖街道、左家庄街道等，除了国际组织和就业人员云集外，该中心的商务租赁就业人员高达8.8万人。

37个次中心中，朝阳区有7个，海淀区有7处，东城和西城区共有16个，其他区县仅有7个。次中心的功能专门化方面，14个商务租赁、房地产、信息服务和计算机、科学研究等高端服务业主导的次中心，主要位于中心城区，其中海淀占7个；6个卫生与社会保障服务业、文化体育娱乐、行政办公等功能专门化次中心，除房山外，也主要分布在中心城区。由此可以认为，北京城市职能多中心体系主要集中在中心城区。

8个社会服务业、批发零售业、餐饮住宿业等一般性服务业次中心中，批发零售业基本上位于四环以外地区，餐饮住宿业集中在旧城范围，制造业基本上集中在五环以外。

就业人口的增长反映了北京城市中心功能集聚的水平。5个城市中心的总就业占北京全市的比重上升了3.01%，37个次中心的就业规模占北京市的比重降低了0.75%；其他分散的就业地区比重降低了2.27%。

由于基础设施、社会设施^⑧和固定资产投资在中心城区的持续累积，首都功能和首都经济在空间上进一步“抱团”，形成了中心城区高密度、高强度的多中心化集聚格局。总体来看，以金融管理、商务服务、国家创新、高新技术为代表的金融街、CBD、中关村等地区的就业人口增长迅速、功能提升、替代加剧。中心城区国际交往功能等也出现规模扩大并向东扩展的趋势。

2004年的北京城市总体规划“两轴、两带、多中心”的空间发展战略也对北京多中心的功能体系产生明显影响。位于“东部发展带”上的顺义、亦庄两个重点新城规模增长显著，但另外一个重点新城——通州则相对缓慢得多。在昌平、海淀、大兴等西部“生态涵养带”上，昌平、上地、大兴成为功能集聚的明显“热点”地区，但石景山、门头沟以及房山就业规模则相对萎缩。

2.2.3　制造业、仓储运输业等在中心城区边缘区的快速发展使得该区域城乡建设用地增长和蔓延

理论和国外特大型城市发展经验认为，后工业城市中服务业占城市经济总量比重的提高会对中心城区地价造成影响。受此影响，一些高端服务业会在城市边缘地区寻找环境条件好、区位优势明显的地点，发展以服务和总部经济为核心的“边缘城镇”。

北京中心城区边缘区没有能够形成“边缘城镇”这一格局，主要原因在于中心城区密集的多中心布局为服务业发展提供了充足的条件。另外，边缘地区的城乡建设用地急剧蔓延也限制了提供环境条件、区位优势好的用地选址的可能（图4）。

2003～2011年，北京城镇建设用地增长280km²，年均增长35km^2⑨。集体建设用地增长697km²，年均增长87km²，是城镇建设用地增速的两倍，主要集中在中心城区边缘区^⑩。城镇用地增长中，工业类用地总增长量为120km²，占总建设用地增量的38.5%，位于新城集中建设区的仅占28%。集体建设用地增长中，乡镇企业用地共增长80km²，主要位于边缘区^⑪。据估计，2003年以来新增外来人口的70%位于中心城区的边缘地区，近300万人。若以同比例计算新增乡村建设用地647km²的70%，则近500km²。

城乡建设用地在边缘区的混合与交错扩张，制约了城市空间开发的秩序，限制了环境条件的改善。乡村建设用地急剧增长的原因，除了中心城区经济发展吸引大量就业人口需要居住和配套服务外，管理失控也是主要原因。

另外，远郊区县商品房销售占全市比重自2008年起逐年上升，2012年达到60%。2012年全市非住宅类商品房销量的41%在远郊区县，这类非住宅类商品房也有打着“公寓”的擦边球进入住宅市场的情况^⑫。中心城区服务业就业聚集，远郊区县商品房和非商品房供给上升，且高于建设用地增长速度，表明就业在中心城区与居住在近郊区和远郊区的两极化倾向。远郊区县建设用地的居住密度反增情况也令人关注。

城乡建设用地在边缘区的蔓延侵占了绿化隔离带^⑬，破坏城市基本生态格局^⑭。绿隔地区规划范围462km²。中心城控规确定允许二绿隔中的建设用地164km²，但2009年建设用地已增至217km²，剩下的二绿隔绿色用地不足50%；一绿隔规划面积166km²，绿色用地约110km²，其他均为村庄建设用地。

2.3　经济的快速发展带动了就业人口的急剧增长和人口规模的扩大

经济的快速发展带动了北京就业人口的急剧增长，就业状态在全国最好。自2005年以来，北京市城镇登记失业率逐年降低，降至2013年的1.21%。在全国17个大城市中，北京市的城镇登记失业率最低，低于上海、广州、天津、重庆，也远低于全国平均水平（图7）。

2.3.1　常住外来人口增加是人口增长的主因

人口增长中，北京外来常住人口占人口总增长的3/4。北京外来常住人口的数量位居全国城市第二，仅次于上海。

2000～2010年，北京市常住人口增加604.3万人，增长44.5%。其中，户籍人口增加156.6万人，常住外来人口增加447.7万人，常住外来人口增长数量约是户籍人口增长数量的三倍。常住外来人口占常住人口的比重从2000年的18.9%增长到2010年的35.9%。外来人口是北京市常住人口增长的主要因素^⑮。

北京增长的人口主要聚居在城镇。2010年北京市常住人口中，居住在城镇的人口为1 686.4万人，比2000年增加629.0万人。2010年居住在乡村的人口为275.5万人，比2000年减少了30.7万人。2010年城镇人口比重为86.0%，比2000年的77.5%高出8.5个百分点。变化的原因是城镇人口的增长，农村人口的减少趋于稳定。

北京常住外来人口主要分布在朝阳、海淀和昌平，近五年来昌平、大兴和丰台增长最快。2005～2010年，16个区县的常住外来人口均有所增长，人口增长集中在中心城区边缘区和新城（图8）。

以外来常住人口就业聚集于所在区域的产业特点来观察，可以认为：朝阳、海淀吸引了一般服务业就业人口，总量增长大，昌平、大兴、丰台吸引了制造业和仓储运输业以及一般服务业就业人口，与户籍人口相比，占比增长快。

2.3.2　高端服务业对外来人口增长产生显著影响

北京市常住人口受教育水平程度全国最高，常住外来人口的受教育程度明显低于户籍人口。2010年，北京每十万人口中受教育程度数量最大的是大专及以上，其次是初中，再次是高中和中专以及小学。与2000年相比，大专及以上学历人口数量翻了一番，显著提高，小学学历人口数量减少了50%，显著降低，但初中学历人口略有减少，仍然占据较大数量，略低于大专及以上学历人口比例。

从每十万人口的受教育程度看，北京市大专及以上学历人数位居全国第一，大大高于其后的南京市、上海市、广州市。与纽约、伦敦相比，北京本科及以上学历比例差距不大，北京市小学及以下学历甚至比伦敦还低。但是北京市高中学历比例明显低于纽约和伦敦，初中比例则大大高于伦敦（图9）。

北京户籍人口中大专及以上学历比重远高于常住外来人口，从事高端服务业人口也远高于常住外来人口。2010年六普数据显示，北京市6岁及以上人口中，户籍人口中大专及以上学历比重最高，超过1/3；其次是初中、高中，分别约占1/4。

外来常住人口中初中学历比重最高，接近1/2；大专及以上学历比重次之，约占1/4；再次是高中学历，比重约为1/5。外来常住人口中受教育程度为初中的比重远高于户籍人口，间接说明户籍人口就业构成中高端服务业就业人口也远高于常住外来人口（表3）。

常住外来人口以商业、服务业人员为主，专业技术人员增长最快。2010年与2000年相比，北京市户籍人口就业结构总体变动不大。常住外来人口中，专业技术人员比重增长最快，增长146%；其次是办事人员和有关人员，增长63%；再次是商业、服务业人员，增长11%。可见近年来北京对专业技术人员的吸引程度较大（图10、图11）。

一般服务业的就业人口需求快速增加，与北京经济总量越来越大、去工业化进程越来越快、服务经济越来越强的发展相关。2000～2010年十年间，全国各省市商业、服务业人员占从业人员比重都有显著提高，北京市、上海市始终位于全国最前列。北京市商业、服务业人员比重的增速高于上海市。

北京市一般服务业从业人员比重处在国际大城市正常水平范围内。以学历对北京市户籍人口和外来常住人口中从事一般服务业的从业人员数量进行估算，户籍人口和外来常住人口中从事商业、服务业人员共计约400万人，占户籍人口的32%，处于国际大城市基本服务人口比重的正常水平范围（30%～35%）。如果按照商业、服务业人员计算，户籍人口和外来常住人口共计约330万人，占户籍人口的26%，低于一般国际大城市水平（表4）。

在北京经济快速增长的同时，北京市自身因素和区域因素内外两方面进一步造成了外来常住人口的快速增长。一是，北京原有户籍人口中劳动适龄人口的就业并不充分。北京农村人口向城市转移极为缓慢，户籍劳动适龄人口的就业率仅为58%，远低于外来人口的71%，这就为外来人口提供了大量的就业机会。北京外来人口的就业有相当部分是北京已有户籍人口的替代性就业。北京要想控制人口总数，需要出台相应就业政策，鼓励户籍人口就业，提高户籍人口就业率，以一定程度降低对外来人口的需求（表5）。

二是，外来人口的快速增长与区域发展状况存在很大关联。近十年北京外来常住人口的来源地出现了显著变化，来自东北和华北地区的外来人口比例有所上升，而来自长三角、珠三角和西南地区的比例大幅降低。这说明北京对长三角、珠三角和西南地区流动人口的吸引力在减弱，这与近十年来长三角、珠三角和西南地区区域经济的整体发展有很大关系。由此可见，区域经济的整体发展会带来流动人口的回流，区域内部的巨大差异是导致北京成为华北和东北地区最主要人口流入地的重要原因。

因此，促进京津冀以及环渤海地区的协调均衡发展是缓解北京外来人口快速增长的根本举措。如果区域经济得到更好的发展，北京流动人口或会呈现一种新的局面。

综上所述，常住外来人口集中在中心城区边缘区的朝阳、海淀、昌平、大兴等地区，也有中心城区多中心的布局和边缘地区城乡建设用地大量供给以及公共交通政策保障的多重原因。

2.4　中心城区的基础设施条件改善和资源、环境、交通问题

2.4.1　中心城区综合承载力不断提升

随着城市基础设施建设的投入，北京市城市给水、排水、污水处理与回用能力持续提高。2013年，城区日供水能力达318万m³。全市污水处理率由2000年的39%增长到2012年的83%（其中，城区污水处理率达94%），再生水管网建设同步快速推进。基础设施支撑能力不断增强（图12）。

交通方面，地铁领跑，公交次之，道路增长高峰已过。2008～2011年，北京轨道覆盖长度和总运营长度翻了近一番。客运量增长102%，客运供给量增加112%^⑯。与公共交通投入相比，道路建设相对薄弱；2006～2012年，公路长度年增长率约为0.8%。

2006年起，交通投入一直维持在财政收入的20%以上，2010年超过30%。以“交通投入与GDP比”作为投入强度指标，与美国1956～1966年交通投资高峰时段平均年2.6%相比^⑰，北京六年平均4.6%，2010年达到10.63%。

2.4.2　资源、环境、交通问题越来越严峻

中心城区的规模持续扩大、建设总量不断攀升，基础设施投资边际效益递减。北京市人均水资源不足200m³，本地水资源极度短缺，无法满足自身用水需求。流域上游的开发与用水量增长，北京入境地表水资源量也大幅减少。与此同时，北京市人口规模不断膨胀，生活用水总量持续增长。十多年来，产业结构升级使得工业耗水减少，加之节水措施的推广，北京水资源消耗总量基本维持稳定。但入境水量的减少和生活用水的增加，城市供水压力不断加大。北京通过各种途径从周边地市调集用水以弥补水资源缺口，长期依靠地下水超采保障城市供水已导致地下水位持续下降（图13、图14）。

地表水资源的过度利用使得平原区河流无法获得充足补给水源，加之地下水超采与地下水位下降，城市河流难以维持稳定基流，河道湿地萎缩，水环境容量大幅降低。村镇建设用地扩张迅速，排水设施建设滞后。已建污水处理厂尾水水质与水体环境功能区水质标准仍有较大差距，造成入河污染负荷远超河道环境容量，城市下游河道水污染严重的局面未得到根本扭转。

空气质量方面，北京城市人口的增加，使得能源消耗总量、机动车保有量持续上升，污染减排压力加大；同时周边各省市污染物排放强度较高，区域间污染传输影响显著；再加上地形、气象等因素的综合影响，导致北京市灰霾、光化学烟雾等复合型大气污染日益突出，重污染天数增加（图15）。

城市建设用地扩张迅速，不断蚕食生态用地，加上河流断流、湿地萎缩、河流污染等因素，区域自然生态系统连通性、完整性恶化，健康状况不佳。中心城区绿地总量不足，热岛效应突出。城郊地区生态用地被建设用地占用，生态系统被割裂的风险加剧（表6）。