1 世界首都和特大城市发展与功能演进规律的认识
1.1 世界各国的首都都是控制和影响国家发展的重要中枢
就现代政治角度而言，首都通常指一个国家中央政府所在的首要行政中心城市；它是政治活动聚集之地，各类国家级机关的集中驻地，也是国家主权的象征地。首都城市及其周边大都是一个国家或地区的核心地区。首都城市和周边地区健康有序地发展对促进国家经济社会发展有着重要的示范作用。
世界上大部分的首都城市既是国家政治、行政管理中心，也是经济、文化中心，如日本东京、法国巴黎和英国伦敦等。这些首都城市的功能高度复合，在行使国家行政管理枢纽的主要职能的同时，借助行政、区位、历史等优势，经济、社会、文化等各个方面也得到迅速发展，位居全国领先地位，为树立国家形象、带动周边乃至全国发展发挥了举足轻重的推动作用。
过去几十年，多数首都城市承担的经济中心功能发生了巨大变化。例如英国首都伦敦，从战前的世界海运枢纽、物流中心、全球制造业中心、金融中心等发展到今天，制造业已经式微，世界创意设计中心、世界高等教育中心等现代产业核心快速发展。1970年代以来，伦敦世界金融中心的地位每况愈下，虽然经过多年努力，但仅仅是维持在欧洲的霸主地位都面临许多挑战。
在大部分国家，首都是国家经济实力最强、规模最大的城市之一，如法国巴黎、墨西哥墨西哥城等。而在部分国家，政治中心与经济中心相分离，例如美国首都华盛顿哥伦比亚特区、土耳其首都安卡拉等。
美国首都华盛顿，虽然仅有联邦管理、对外交往等政治功能，但在强大国力和国际政治地位影响下，使得自称为世界经济中心的纽约也为之屈服，处在其政治阴影下，纽约的世界政治、经济地位由此暗淡不少。
彼得·霍尔（Peter Hall）研究首都与经济、政治结构关系时发现，尽管作为国家政府所在地的首都城市大多也吸引商业、金融、传媒、高教等其他国家级功能，但是发展程度并不一致。在中央集权国家，首都的国家管理功能往往比联邦制国家发育得更加完全。
1.1.1 国家管理、对外交往、科技文化是各国首都功能的重要组成部分
首都功能的持续深化，对提升国家在全球中的政治、文化、经济等地位具有重要的窗口作用②。随着国家间交往的密切、现代国家体制的完善，首都功能在管理上不断向综合化、精细化、科学化方向发展，空间布局也从集中在核心地区向区域有序拓展和重组方向发展。国家管理以及与此紧密关联的对外交往、科技文化等成为国家首都功能必备的重要组成部分。
20世纪以来，世界政治领域的变化对部分国家的首都职能造成了影响。新的联邦国家制度（澳大利亚、南非、德国、西班牙和苏联）、中央集权框架下的去中心化体制（法国）以及超国家组织的发展（国际联盟、联合国及其机构、欧洲理事会、欧洲共同体）等，都影响了所在国家的首都功能组织和布局。
但是，只有出现相当剧烈的政治变化，例如一个国家突然或完全解体、分裂，才会使某个首都城市的角色与命运发生重大转变。否则，这些变化往往都是十分微小的，作用不大。例如，大英帝国的没落，伦敦失去了其政治帝国首都的地位，但对曾经的领土范围仍然保持相关的大部分经济与文化控制力。规模特别大的城市，例如纽约，不会因华盛顿首都功能的增加或削减受到很大影响。
1.1.2 现代国家治理体系下，国家行政管理功能出现分散布局的趋势
一些国家的中央管理职能不只集中在首都城市；联邦或中央的行政、司法等部门或机构也分散在国内其他城市和地区之中，首都与地方城市之间展现出更加密切和多样的关系，这种将国家中央管理职能分散布局的做法在全球有增长的趋势（表1）。
表1 中央管理职能不只集中在首都城市的国家
在美国，除首都华盛顿以外，承担重要国家管理职能的城市还有费城和丹佛。费城拥有联邦铸币局，丹佛的联邦中心占地面积2.7km2，建筑面积40万m2，拥有26个联邦政府部门和6 200名雇员。美国一些重要的国家纪念地也布置在华盛顿之外的其他城市，例如南达科他州的拉什莫尔山、圣路易斯的杰斐逊大拱门、纽约的联邦大厅和费城的独立大厅。
从联邦工作人员数量来看，在美国华盛顿哥伦比亚特区及临近州（马里兰、弗吉尼亚）工作的联邦政府雇员只占总数的21%左右。美国三大电视台（NBC、ABC、CBS）总部均位于纽约而非首都，三大报纸（《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》）中仅一家位于华盛顿，这些都侧面反映出美国国家管理职能及其相关产业分散布置的格局和趋势。
在俄罗斯，海军总部、宪法法院以及俄罗斯国家图书馆、国家博物馆等重要文化机构设于圣彼得堡而非首都莫斯科。近年来，圣彼得堡还承担了一定的国家对外交往职能，是俄罗斯举行元首会晤和国际峰会的重要窗口。
在德国，东、西德合并后，国防部、经济部、农业部、环境部、卫生部、教育部等政府部门仍长期留在波恩，国家专利局则设于慕尼黑；联邦宪法法院设于卡尔斯鲁厄，与首都波恩和前首都柏林保持距离。
1.1.3 国家首都政治中心和经济中心一旦形成，则相互促进
国家首都与国家经济管理中心的关系有多种形态。彼得·霍尔指出：政治首都并不会自动吸引经济功能。仅仅是由于历史偶然因素，一些首都才发展出了经济功能。一边是政治统治权，另一边是与之并行发展的经济统治权，这两股力量相互作用，相互促进。
在贸易功能基础上，首都发展出了金融功能。而国家权力和贸易功能也需要法律与实施制度的保障，由此又产生了一套专门化的功能，如法院、律师等。另外，由于这些城市也是文化中心和炫耀性消费的中心，地方需求也催生了大学、剧院、美术与建筑艺术、音乐厅、报业与出版业以及在20世纪衍生出的传媒等活动。这些功能往往相互助益，体现为某种功能的需求由另一种功能的供给来满足。并且，随着服务经济的不断发展，上述大部分功能的规模和重要性都趋于扩大。21世纪首都发展将受制于全球化与信息化这两个影响国家和大洲的重要趋势。
在全球化背景下，城市经济结构趋于多元，首都城市中心区的功能也更加丰富。在经济职能突出的一些首都城市，中央商务区（CBD）概念已不再适用于城市中心，因此2004年伦敦首次提出了功能更加综合与多元、空间更加混合的中央活动区（Central Activities Zone，CAZ），以引导首都中心区的未来发展。伦敦中央活动区总面积约22km2，规划容纳27万人口，它被定位为：国际、国家和伦敦市的中心，伦敦参加全球化的核心竞争地区，伦敦的地理、行政、经济、文化中心，体现伦敦现代、活力、多元的地区。
另外，首都功能和经济功能的共同发展，也使得一些国家首都所在的特大城市出现了严重的“城市病”。由于经济中心一旦形成则很难搬迁，为解决“城市病”或者避免“城市病”影响首都功能的正常发挥，采取的办法多为搬迁部分首都功能（如韩国首尔）或迁都（如巴西里约热内卢，事实上巴西迁都至巴西利亚还有开拓国家内陆疆域的考虑）至其他地区。彼得·霍尔认为，首都的搬迁涉及国家政体的重新组建，涉及新首都与其他地方城市的关系，发育成熟的国家在首都搬迁问题上多采取谨慎的态度，迁都设想很难成为现实（如日本东京）。德国统一后，将部分首都职能迁至柏林，有着当时在世界上重新站起来的国内氛围，但也付出了巨大的国家经济社会发展代价。直到今天，柏林与勃兰登堡州合二为一成为大首都的设想，由于两地公决没有通过而未能实现。德国想将部分欧盟机构落地柏林的愿望，由于种种原因也未能实现。
总体来看，战后几十年来，发展中国家迁都计划实现较多，发达国家迁都计划实现情况较少，以上情况恐是主要原因。
1.2 特大城市地区成为“二战”后全球城市竞争的主要力量
1.2.1 高端服务业、高新技术产业成为特大城市重要增长引擎
战后，全球生产制造、服务业的空间分布急剧重组，特大城市③的制造业迅速下降，高端服务业和高新技术产业快速增长，对区域和全球的控制力、影响力越来越大。
（1）制造业外迁+中心区服务业高级化
从产业结构升级来看，发达国家特大城市基本上都经历了制造业向外迁移和中心区服务业高级化的过程。在伦敦，随着“二战”后地价、劳动力成本的不断上升，产业结构不断升级。1950年代伦敦制造业就业占到总就业规模的1/3，1990年代早期衰减到10％。位于中心区的港口、工业、仓储运输业等衰落，并向泰晤士河下游迁移，原有用地或被废弃或被改作服务业用地。1980年代开始，与区域性、国际性功能紧密联系的高端服务业在伦敦快速发展，商业和金融服务业就业人口占总就业人口的比重上升到1/3，创造了伦敦40％以上的财富。其他主要服务产业还包括文化、旅游、设计、零售和娱乐业，这类新增加就业往往指向城市中心区或者密集地区。
（2）外围地区的制造业就业+中心区的高端服务业
从就业空间变化来看，伦敦1950～1970年代的制造业离心化带来就业空间的离心化，就业开始向伦敦以外的郊区转移。随着1980年代以后中心区的改造和产业高级化，金融、商业服务、旅游、文化等产业产生了较多的就业岗位，并主要集中在城市的中心地区。此外，在伦敦外围，就业空间的极化现象进一步突出，伦敦西部的希思罗机场附近及M4走廊、北部的剑桥及斯坦斯特德（Stansted）机场附近地区成为伦敦新经济和就业的重要增长极，而伦敦东部地区则成为失业率较高的衰落地区。
1.2.2 产业结构的替代升级和全球经济影响下的人口持续增长
世界特大城市地区的人口在1980年后经历了显著的增长，并持续至今。2010年人口1 000万以上的城市数量已经突破20个。特大城市开始向2 000万以上人口的特大城市地区发展，形成了纽约、伦敦、东京、巴黎等为核心的特大城市地区。1980～2010年，大伦敦地区的人口增长约100万，纽约大都市区（纽约市—北新泽西—长岛）的人口增长约600万，大东京地区的人口增长约700万④，据世界银行等有关分析，未来这些特大城市和地区的人口增长将持续相当长的时间。
过去几十年，这些城市的中心城区尽管经历了增长、衰退、复兴的艰难过程，但以中心城区为核心的特大城市地区总体上处在稳步增长的进程之中，成为带动世界经济社会发展的重要引擎。特大城市地区仍是融合生产制造、服务业空间重组的主要空间形式和载体。发展具有全球意义的全球城市地区成为主要经济大国竞争全球影响的重要战略。
为解决中心城区人口密度过高、环境状况过差、交通严重拥堵等问题，早期，特大城市在城市外围建设新城和卫星城，形成新城运动；之后，城市居民为寻求更好的居住和自然环境条件，也愿意到特大城市外围居住就业，于是出现郊区化现象；近年来，高新技术科研机构和经济部门看重城市边缘的环境以及与中心城区的便捷联系，在中心城区边缘布局科研院所、商务总部，形成边缘城镇等，都促进了特大城市地区的发展。
1980年代以来国际流动人口、就业、投资等再度光顾中心城区，以及原有居民居住、就业和投资向更加外围的广阔地区扩展，表现出中心城区和外围地区多重发展的局面，这些具有世界影响的特大城市，从相对孤立的“极核”走向更加广泛的区域联系和空间整合；城市建设注重强化中央核心区的优势来保持城市竞争力，也重视通过整合区域资源和区域联动等来实现可持续发展，参与国际竞争，如伦敦及周边地区的发展。
1.2.3 不同发展阶段国家的特大城市面临不同的问题
在发达国家和地区，首都城市和特大城市面临可持续发展的严峻挑战，大都采取了“增长管理”的政策措施，不断推进“功能转型”，提升产业结构，加强在全球经济中的影响力和控制力；在发展中国家和地区，绝大多数首都城市和特大城市面临人口增长更快、环境压力更大的困境。
从《大伦敦发展战略规划》、《东京巨变：十年规划》、《纽约2030》的规划目标体系可以看出：整体上，伦敦、东京、纽约三大世界城市的规划建设均以“可持续”发展为目标，在总体目标的指引下，分基础设施、人口与居住、经济与文化、交通设施、能源与资源等不同方向形成子目标。每个子目标对应着不同的规划实施策略（有时候这些目标或策略存在部分重叠或交叉），从而形成目标导向、兼顾问题、注重实施的城市空间规划指引体系。这表明大部分世界城市在经历了消耗性的城市增长过程，稳固了世界经济的中心位置之后，越来越关注和重视更加以人为本、环境友好的城市增长方式，将之作为未来城市规划建设的核心内容。
在美国纽约地区，2012年人口2000多万人⑤。美国区域规划协会（RPA）在《美国2050》中将纽约特大城市地区定义为涵盖 “波士顿—纽约—费城—华盛顿”的巨型城市走廊。纽约区域规划协会自1920年以来，对纽约及其周边地区近15 000km2的范围开展了多轮影响深远的区域规划。近几年，政府发布的《纽约2030》更是提出大纽约设想，将新泽西、康涅狄格和宾夕法尼亚州等进行区域整合，并提出绿色地区的发展战略。
在以金砖国家为代表的发展中国家中，国家的城镇化也大都面临着大城市和地区快速集聚等带来的种种问题。在巴西，2007年圣保罗都市区人口超过1 900万人，里约热内卢超过1 100万人，人口最密集的前四位都市区都分布在东南沿海地区，第5～7位则分布在东北部的沿海地区，中西部地区相对落后。以巴西为代表地区的城镇化被称为过度城市化的拉美模式⑥，其首要特征是快速的城镇化及其特大城市的“贫民窟”等问题。
发展中国家的特大城市发展问题复杂多变，对这些问题，也都从国家层面和地方层面通过自上而下的拉动与自下而上的推动进行问题的求解。在巴西，一方面，在圣保罗、里约热内卢等特大城市问题方面做了政府干预和市场引导基础上的积极的探索；另一方面，通过首都功能疏解乃至搬迁、新交通技术等促进了一批其他地区大城市的发展，不但疏解了圣保罗、里约热内卢等的人口和经济过度集聚的压力，而且在促进区域协调发展方面具有重要的政治、社会和经济意义。