第五节 政府采购评价方法

在政府采购活动中，对投标人编制的响应文件进行审查，评判其资格性、符合性、商务、履约能力、技术、服务、报价等评价因素满足采购文件要求的程度进行打分或评估的方法称为评价方法。政府采购的评价方法由《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称《货物和服务招投标管理办法》）做出明确规定，分为综合评分法、最低评标价法。

一、综合评分法

综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。这一定义是由新颁布的《货物和服务招投标管理办法》做出的明确规定，具有法定性。

《货物和服务招投标管理办法》规定，评审因素的设定应当与投标人所提供货物和服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。评审因素应当在招标文件中规定。

技术或服务能力要求应当包括货物的功能、性能参数、安装调试实施方案。货物厂家的与质量有关的资质、资格、认证、软件著作权证、获奖等，都是体现货物质量水平的因素。

服务能力评价主要针对服务采购项目的服务提供商，包括服务业绩、资质、资格、认证、获奖等。

履约能力方面主要是针对供应商而言。评价因素包括供应商的资格条件以外的资质、认证、人员执业资格、专业设备、业绩、货物安装调试能力、获奖、在行业有突出贡献的案例等。

售后服务要求既是对供应商的要求，也是对货物生产厂家的要求。技术含量高的货物，其售后服务保障主要依靠生产厂家，但是按照规定，不能将投标货物厂家出具的授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，四川省财政厅规定厂家的授权、承诺也不能作为实质评审因素。因此，对售后服务的要求应当由供应商承诺。有关货物厂家的售后服务承诺（包括正常售后服务时间和增加时间）由中标人中标后提供。

评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。

《政府采购法实施条例》和《货物和服务招投标管理办法》规定的不能作为评审因素或打分因素的项目如下：

（1）资格条件。作为资格条件的资质不能作为评分因素，而资格条件以外的资质不能作为排斥因素。可作为资格条件的有：

国家强制制度要求节能产品强制采购对象；

网络安全产品具备国家信息安全产品认证和计算机安全产品销售许可证；

网络安全审查制度要求的检测和认证；

涉密系统信息安全检测证书；

法律法规规定的其他行业强制性规定（应当作为资格条件）。

（2）规模条件，即注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件不能作为资格要求或者评审因素（《招投标管理办法》规定）。

（3）《四川省关于落实〈政府采购法实施条例〉若干规定》中规定厂家的授权书、承诺不能作为资格性、符合性和其他实质性要求。实质要求应当属于评审因素，不能作为打分因素。

（4）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关（《政府采购法实施条例》第20条规定）。

（5）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品（《政府采购法实施条例》第20条规定）。

（6）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件（《政府采购法实施条例》第20条规定）。该条规定排斥对象为特定行政区域、特定行业的业绩，特定行政区域、特定行业的奖项，不排斥普遍意义的业绩和奖项。例如，评分细则中规定，国家级奖得x分，省级奖得y分，地市级奖得z分，这是允许的，它体现了国家鼓励进步的政策。

（7）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商（《政府采购法实施条例》第20条规定）。

采取综合评分法的，在最大限度满足招标文件实质要求的前提下，将投标人的投标报价、技术、商务、政策扶持或鼓励、履约能力、服务、文件编制的规范性等评价因素进行打分，依据综合得分由高到低依次排列推荐中标候选人；当总得分相同时，按投标报价由低到高顺序排列；当总得分相同且投标报价相同时，并列排序（原《货物和服务招投标管理办法》规定对得分相同、报价相同的情况按技术优劣排序，无并列排序）。

按照《货物和服务招投标管理办法》规定，投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为排名第一的中标候选人。当第一候选人自动放弃或者经查证存在虚假应标或存在法律法规禁止参与政府采购活动的事由时，顺延下一顺序候选人为中标人，以此类推。

综合评分法在公开招标、邀请招标和竞争性磋商采购中采用，评分细则如表1-1所示。

二、最低评标价法

根据《货物和服务招投标管理办法》第54条规定，最低评标价法是指投标文件满足招标文件全部实质要求，且投标报价最低的投标人为招标候选人的评标方法。

采用最低评标价法评标时，除了算术修正和落实政府采购政策的价格扣除外，不能对投标人的投标价格进行任何调整。也就是说，只有算术修正和扶持政策价格扣减这两种情形可以调整报价，其他任何情况不得调整报价。

所谓算术修正，在《货物和服务招投标管理办法》第59条做出了明确规定，其法定含义如下：

（1）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；

（2）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；

（3）单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价；

（4）总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。

《货物和服务招投标管理办法》第59条第2款规定，同时出现两种以上不一致的，按照前款规定的顺序修正。修正后的报价按照本办法第51条第2款的规定（澄清）经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。

根据法律法规的规定，供应商只要资格性、符合性审查获得通过，技术、商务、服务等响应情况只要满足采购文件的要求即可，对响应文件的正偏离不做评价因素。

采用最低评标价法的政府采购，按投标报价由低到高顺序排列，投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的投标人为排名第一的中标候选人（原《货物和服务招投标管理办法》规定，投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列）。按照新的管理办法的规定，采用最低评标价法的评审项目有可能出现两个第一名，同时推荐两个中标候选人。

最低评标价法在竞争性谈判、询价采购方式中采用，技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。

三、低于成本价投标无效的规定

按照《政府采购法》的原则精神，政府采购活动是有偿取得货物、工程和服务的法律行为，《政府采购法》规定禁止低于成本价竞争。政府采购监管部门制定招投标管理办法，根据法律法规，结合招投标实践中存在的问题，不断地完善管理办法。

1．货物和服务招投标禁止低于成本价竞争

财政部于2004年颁布第1版《货物和服务招投标管理办法》（财政部18号令）, 2017年10月1日起施行其修订版（财政部87号令），即第2版，两版本对低于成本价投标均做出禁止性规定，但有所不同。《货物和服务招投标管理办法》（修订）第60条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

《四川省政府采购评审工作规程》第31条规定，在评审过程中，供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，评审委员会应当要求其在评审现场合理的时间内提供成本构成书面说明，并提交相关证明材料。书面说明应当按照国家财务会计制度的规定要求，逐项就供应商提供的货物、工程和服务的主营业务成本（应根据供应商企业类型予以区别）、税金及附加、销售费用、管理费用、财务费用等成本构成事项详细陈述。供应商提供书面说明后，评审委员会应当结合采购项目采购需求、专业实际情况、供应商财务状况报告、与其他供应商比较情况等就供应商书面说明进行审查评价。供应商拒绝或者变相拒绝提供有效书面说明或者书面说明不能证明其报价合理性的，评审委员会应当将其投标（响应）文件作为无效投标（无效）处理。

上述规定，不论是综合评分法，还是最低评标价法，投标人报价凡是明显低于其他有效投标人报价的，评委认为可能影响产品质量或者不能诚信履约的，投标人不能有效证明其报价合理性的，应当对该投标人做无效投标处理。这一规定改变了2004年颁布的《货物和服务招投标管理办法》的“最低评标价法”才适用低于成本价投标做无效投标处理的规定。笔者认为修订版的这一规定符合当前政府采购招投标实际需要，对解决实践中存在的问题、遏制低价恶意竞争和围标的不正常市场行为提供了法律依据。

在招投标实践中，综合评价法仍然存在低于成本价竞争的问题，而且越来越突出。投标人的最高报价与最低报价相差10倍左右，使那些报价存在合理差异的投标人的报价分值差别变得微乎其微，使权重比为30%～60%（原管理办法规定）的报价评价因素失去了作用。由于最低报价投标人的商务、技术、业绩等分值很低，本身不可能中标，其作用使围标同伙的另一投标人的报价与其他投标人报价分值百分比的差距减小，围标者技术、商务、业绩分值最高，就能保证其中标。在评标实践中，专家清楚地认识到报价奇低的投标人是低于成本价投标，招标文件又没有规定“报价双低”做无效投标处理的要求，法律法规也没有明确规定低于成本价投标做无效处理，因而，评委不能对综合评分法的项目存在明显低于成本价的投标人做无效投标处理。导致的后果是，第1候选人有可能不是正常评审情况下的第1候选人，有可能报价较高或最高的投标人为第1候选人。

因此，新修订的《货物和服务招投标管理办法》（财政部87号令）关于低于成本价竞争做无效投标处理的规定，不仅适用于“最低评标价法”，也应当适用于“综合评标价法”，很好地解决了当前政府采购实践中存在的低于成本价恶意竞争和围标的难题。该规定排斥低于成本价竞争，禁止恶意竞争，遵循公平竞争的原则，保证政府采购活动在正常的秩序下公平、公正的竞争，符合《政府采购法》的立法精神。

《四川省政府采购评审工作规程》（修订）中关于低于成本价的认定，规定了“供应商报价低于采购预算50%，或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%”，即启动低于成本价的评判程序。笔者认为，这一规定不违背财政部87号令的规定，更有利于评委实际操作，形成统一意见，减少争议，应当认定在四川省范围内适用。

关于“赠送和赠予”问题，如果某投标人自愿为政府建设贡献力量，希望以赠予的方式向政府采购人提供货物和服务，那这种活动不能混在政府采购活动中进行，应当按照我国捐赠法律法规的规定，选择另一种方式进行，避免扰乱正常采购活动秩序，以保证政府采购活动在正常、有序、法治、公平、公正、规范的环境下进行。

因此，在政府采购的许多招标文件中规定，不允许“赠送和赠予”，也是《政府采购法》立法精神的体现。部分招标文件规定了“报价双低”做无效投标的规定。这种在招标文件中明示的方式，有利于维护政府采购活动秩序，保证政府采购活动的正常开展，保障采购活动在公开透明、公平竞争、诚实守信的原则下贯彻落实，防止恶意竞争、低于成本价中标后，可能影响商品质量和不能保证诚信履约的情况发生。

2．工程建设项目招投标禁止低于成本价竞争

政府采购工程建设项目招投标中禁止低于成本价竞争要求有明确的法律规定。根据《政府采购法》第4条的规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招投标法》。《招投标法》第33条规定，投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。国务院颁发的《招投标法实施条例》第51条第5项规定，投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价，评标委员会应当否决其投标。根据《招投标法》和《招投标法实施条例》的规定，低于成本价竞标应当禁止。因此，政府采购“工程建设项目”应当禁止低于成本价投标，否则做无效投标处理，已经取得中标资格的应当取消中标资格。

3．不属于低于成本价投标的举证责任由投标人承担

应当注意的问题：评委认为投标人的报价属于明显低于成本价投标，要求投标人做出说明，按照评审规程的要求逐项提供供应商的货物、工程和服务的以下成本证明材料：

（1）主营业务成本（应根据供应商企业类型予以区别）；

（2）税金及附加；

（3）销售费用；

（4）管理费用；

（5）财务费用；

（6）其他成本构成。

根据《货物和服务招投标管理办法》第60条规定，不属于低于成本价投标的举证责任主体是投标人自己，投标人认为自己的投标报价不属于低于成本价投标，应当由投标人承担举证责任，现场提供上述证明材料，证明自己的报价是符合政策、法规、市场行情的正常报价，而不是低于成本价投标。当投标人不能说明或拒绝说明，或者提供的材料不能证明其报价不属于低于成本价投标，或者提供的证明材料不符合上述6种项目要求，将承担被认定为无效投标的不利后果。《货物和服务招投标管理办法》和《四川省政府采购评审工作规程》的这一规定是法律意义上的举证责任倒置。

实践中，有的评委认为我们不能证明投标人的报价是属于低于成本价投标，就不能认定其投标无效。这种观点是错误的，错在将评委认定为举证责任主体，认为评委应当承担举证责任。

评委是评判主体，不是举证责任的承担主体，评委承担审查、判断、评价的责任。投标人是举证责任的承担主体，自己提供投标项目（货物、工程和服务）成本证明材料证明是否符合上述6种要求，证明是否其承担项目的成本不属于低于成本价竞争。投标人不能有效证明则承担不利后果，将被判定为无效投标。

简单地说，评委是证明材料的审查评价者，投标人是证明材料的提供者，是举证责任的承担者。