第四节 案例4：厄瓜多尔曼塔港（PuertodeManta）特许经营

一、介绍

厄瓜多尔曼塔港采取了公私合营方式的特许经营，该合作提案由和记港口股份有限公司（HUTCHISON PORT HOLDINGS LTD.）提出。和记港口股份有限公司提出建议书，由厄瓜多尔曼塔港务局（APM）与该公司共同投资，其中政府投5500万美元。根据厄瓜多尔法律，提议方案的投标方可额外获得20%的奖励。由于没有其他企业投标，该公司最终赢得曼塔港口的特许经营权。

二、背景

2006年1月24日，和记港口股份有限公司（该公司是世界上最大的集装箱运营商）向曼塔港务局提交了一份建议书，计划总投资5.23亿美元。根据现行法律，同年2月22日，曼塔港务局向国家现代化委员会提交了该建议书，由该委员会进行分析及批准，旨在获得启动国际招标的许可。2006年5月4日，曼塔港务局董事会一致通过了招标条款，6月19日发布招标公告。

2006年8月21日APM方面为该项目准备5500万美元资金支持。2006年9月6日，厄瓜多尔曼塔港务局董事会一致通过决定和记港口股份有限公司旗下的IIHC公司中标。

2006年11月17日，中标方IIHC成立的厄瓜多尔国际转运公司（TIDE S.A.）（和记占95%，曼塔港务局占5%）与曼塔港务局签署曼塔港特许经营协议。2007年2月1日，TIDE S.A．公司开始运营曼塔港。曼塔港务局负责监管该公司的管理情况以及特许经营合同履行情况。

港口基础设施预计初始投资至少为5.23亿美元，其中包括曼塔港务局投资的仅限用于港口基础设施投资的5500万美元。特许经营开始后，计划装配移动式起重机及相关设备，并筑建防波堤。港口装卸量计划达到每年8万TEU（标准集装箱），可以容纳运力为4500TEU（标准集装箱）的船舶。第二期扩建完成后，集装箱装卸量计划达到每年160万箱。

三、特许经营程序

（一）特许经营程序

厄瓜多尔《国家现代化法》是私人投资进入基础设施行业的法律依据。同时，为了进行相应管理，厄瓜多尔成立了国家现代化委员会（CONAM），依法对私人投资进入基础设施行业进行引导、协调及监管。

2004年12月2日发布的条例的第75条规定，所有自然人及法人均可以向国家现代化委员会或相关机构提出建议，通过特许经营的方式参与公共项目。私人倡导者应当按要求提交相关材料，国家现代化委员会或其他相关机构对材料进行研究，30天内作出核准或驳回的决定（如图1-22所示）。

国家现代化委员会核准建议书后会交由主管机关进行研究，主管机关应在三个月内作出批准招标或拒绝招标的决定。如果决定招标，则私人倡导者的报价评审得分将提高20%以示奖励。同样地，如果在招标前进行资格预审，则私人倡导者可以自动通过预审。

国家现代化委员会或相关机构拒绝进行招标的原因主要有以下几点：

（1）项目由国家现代化委员会或主管机构实施。

（2）缺乏公共利益或者私人或社会回报不足。

（3）危害国家安全。

如果建议被驳回，其上交的全部材料将被退还。

如果建议被采纳，相关部门会发布招标信息，如无其他竞争者进行投标，则私人倡导者将获得中标资格。私人倡导者需依照2005年11月制定的基本规章要求提交方案。

如果涉及港口项目，则由厄瓜多尔海洋商业总局（DIGMER）负责规定私人倡导者提交材料的方式以及所要满足的条件等相关规定。收到建议书后，厄瓜多尔海洋商业局将建议书下发给具体基础设施相关负责机构，由具体机构进行接下来的特许经营权授予等相关工作。同时，根据相关法律规定，由国家港务局负责告知国家海洋商业港口委员会与厄瓜多尔海洋商业局。

当不需对投标人进行事前资格审查时，直接设立一套标准对方案进行经济技术可行性评估。当没有出现其他投标方时，相关港口管理机构可以直接进行特许经营判归。

投标方案经济可行性应基于：

（1）方案的经济性，考量投标人给出的最高报价，制定的港口基本服务收费应使港口能实现经济效益（在评价中占比60%）。

（2）投标人之前提供服务的经验。相关规定要求投标人具备一定经验，并将其与经济效益一同考量，具体内容如下：

① 投标人的净固定资产（在评价中占比20%）。

② 运营的标准集装箱TEU数量（在评价中占比10%）。

③ 运营的运输终端或港口数量（在评价中占比10%）。

在未出现新投标人的情况下，如果原报价未被拒绝，曼塔港务局将自动把该项目判归原投标人。2006年6月16日，曼塔港务局在厄瓜多尔国内主要日报上公布了招标结果，宣布唯一投标人中标。2006年8月18日，经公证，曼塔港务局接受了原投标人的方案。

（二）合同特点

在为期30年的特许经营合同中有一项特许经营基础技术方案，其中写明了受许可方的技术条件、运营条件以及项目每期的最低投资额（如表1-21所示），若双方达成一致合同期限可延长。此外，特许经营基础技术方案中还对交通流量进行了预估，项目建设阶段规划将以此为依据。

另外，受许可方应当在特许经营项目实施前180天投入500万美元或最低投资额的5%（用于设备、养护、施工管理等）。

特许经营项目开发规划对港口向经停船舶提供的基本服务进行了规定，涵盖了具体的技术要求、规划建造的设施、特许经营谈判方案、相关公共设施规划情况，以及最初5年所需的设备与设施。

合同中明确规定，由授权方提供的特许经营事前研究材料应具有提示性和引导性，以便为受许可方将来开展相关活动提供参考。

此外，根据合同规定，特许经营企业还需要向国家缴纳专用权租金，包括如下方面：

（1）固定费用：折旧费每年183万美元。

（2）特许经营期限内，每月支付浮动费用：

① 满载集装箱：5美元/TEU（标准集装箱）。

② 空集装箱：1美元/TEU（标准集装箱）。

③ 运载工具：3美元/辆。

④ 普通货物：1美元/公吨或立方米。

⑤ 散装货物：0.5美元/公吨或立方米。

专用租金的金额根据APM分担的特许经营风险进行估算，总计5500万美元，占总投入的35%。值得注意的是合同中并不会对受许方的收费方式和价格上限进行规定，而是由受许可方提交收费方案，再经授权方批准。

为确保特许经营企业履行合同约定，该企业需要提供与未来5年投资额5%同等的金额作为担保。任何时候，担保金额都不能低于300万美元，而特许经营期最后一年则不能低于600万美元。

在合同风险划分方面，对于无法预见且不可归责于特许经营企业的风险所造成的损失由双方重新协商。合同明确规定，政府一方不保证受许可方投资内部收益率、收入及利润。

不可预见的特殊情况下，政府应采取措施以保障项目经济平衡，具体情形如下：

（1）当出台影响合同内容或特许经营收支平衡的规章时。

（2）当发生合同外部影响因素或事件时。

（3）当出现偶然事件或不可抗力时。

（4）当因政府单方面原因对合同进行修改，导致受许可方合同项下利益受损时。

（5）当特许经营收支情况调整导致内部收益率下降达20%，受许可方及时将调整方案告知授权方请求其许可时。

（三）金融工具描述

特许经营合同的基本原则是“可以使用任何国内或国际金融市场上使用的融资模式、金融工具以及金融业务为特许经营进行融资，无须事先征得招标机构的许可”。因此，受许可方在资本市场上既不受任何限制也没有国家担保。

为了确保受许可方履行其对债权人及股东的义务，招标机构可建立如下特殊保障：

（1）设立信托基金，将受许可方管理团队的强制持股或其按合同规定享有的权益放入该基金，作为信托担保。

（2）特许经营收入税，这项费用不能超过特许经营收入的70%。

（3）将管理团队的强制持股作为抵押。

（4）为保证中标人履行合同义务，事先经招标人许可，受许可方可将其资产或权利进行抵押、质押、担保或构成任何其他形式的保证。

四、合同监管

受许可方在特许经营权生效后的第一年投入了2000万美元，主要用于港口扩容、技术研究、购买集装箱起重机以及加固码头。曼塔港的第一台Gott-wald起重机臂长51米、重450吨，用于装卸集装箱。在特许经营期第一年，受许可方收取了400万美元港口管理费，这笔钱纳入了1600万美元的投资中。

由于TIDE S.A．公司与曼塔港务局就合同解读产生了诸多问题，2008年2月，此次公私合营项目宣告结束。

第一个分歧是保险问题。2007年2月至5月间，由于受许可方未按合同规定为设备缴纳保险，使得曼特港处于风险期。TIDE S.A．应当缴纳500万美元的公共责任险以及以曼特港务局为受益人的第一损失险。同时，保险范围还应涵盖部分损失及全部损失、偷窃以及自然灾害等。此外，由于TIDE S.A．于2007年5月未开始建设渔业码头，曼特港务局对其展开调查。

2009年年初，TIDE S.A．称“由于厄瓜多尔政府单方面更改特许经营协议，TIDE S.A．拒绝接受”，因此正式退出曼塔港特许经营。其实在2008年2月，TIDE S.A．就已经退出了特许经营，理由是厄瓜多尔政府没有履行相应义务，主要是指未进行注资（曼塔港务局承诺投资5500万美元）。2010年3月，TIDE S.A．缴纳了770万美元，其中包括合同履行保证金以及政府罚款。

五、经验教训

此次曼塔港特许经营项目的失败很值得总结。首先是对于首次递交建议书的企业给予招标中报价评审得分提高20%的奖励值得商榷。这一政策很可能使得其他本想参与竞争的企业望而却步。另外，在拉美其他国家，这一奖励比例要低很多（例如：阿根廷为5%，智利是3%～8%，秘鲁则没有此项政策）。

在私人企业提议联合投资的情况下，各项目在进行评估和投资落实时，应遵循“项目确立—方案设计—推广—签订特许经营合同—监管”五个环节，从而保障提供高效的公共服务流程。这样做的目的在于保障所提供的服务具有社会价值且可持续，即物有所值，具体就是说私人企业用更少花费提供同等质量的公共服务，或花费同样多但提供更优质的服务。因此，当私营部门需要政府提供支持时，应当经过公共投资的各个环节，与其他公共项目进行竞争。

本案例中，发起人提交了特许经营基础技术方案，对交通流量及对应的建设阶段所需设备情况进行了具体说明。然而对于投标人而言该方案仅供参考，招标结果公布后，中标人应当制订新的特许经营开发规划。换而言之，发起人在中标前提交的项目开发基本方案仅供参考，重新制订的特许经营开发规划才具有实际效力，这种不清晰可能会导致合同重新谈判。