2.3 项目区分理论

上海市城市发展信息研究中心在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中提出指导城市基础设施建设的项目区分理论，该理论的核心是严格区分经营性项目和非经营性项目。该报告建议把经营性项目放入社会，吸纳多元投资；而政府只投资于非经营性项目建设，在财力不足进行举债时，建立长效举债建设机制，做到理性举债建设。

2.3.1 项目区分理论界定

所谓项目区分理论，就是将项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。

非经营性项目投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，并配以固定的税种或费种得以保障，当然其权益也归政府所有。但是在投资的运作过程中，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并需要提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高。

经营性项目则属全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业导向政策，投资主体可以是国营企业，也可以是民营企业，包括外资企业等，通过公开、公平、竞争的招投标，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也理应归投资方所有。但是在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意。

2.3.2 城市基础设施分类及其相互关系

关于城市基础设施项目，其项目区分的原则是基于产品或服务的分类理论及投资行为的分类属性，基本上介于纯公共物品与纯私人物品之间，属准公共物品类；其相应的投资行为亦有两种属性，即营利性或非营利性。因此可以借鉴项目区分理论对市政、公用基础设施项目进行分类与界定，以便按照不同的规律，形成不同的运作体系，进一步实施新时期下的市政、公用基础设施投融资发展战略。

1．城市基础设施项目的分类标准

城市基础设施项目，可按能否让市场发挥作用这一角度进行分类，以投资项目有无收费机制即资金流入分成两类，即经营性与非经营性项目。其主要内容为：

第一类为经营性项目。此类项目有收费机制（有资金流入），但这类项目又以其有无收益（利润）分为两小类，即纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目（营利性项目），可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现；准经营性项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，收回成本较困难，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。由于经济效益不够明显，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变为纯经营性项目（通常所说的经营性项目即为纯经营性项目）。

第二类为非经营性项目。即无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分。其目的是为获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。

2．经营性与非经营性项目的相互关系

通过制定特定政策或提高其价格等，使其可经营性提升。即，准经营性项目可变成纯经营性项目；非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成纯经营性项目。因此，非经营性项目、经营性项目根据政策条件可以相互转化。如敞开式的道路一旦设定收费机制，就由非经营性项目变成经营性项目；而经营性项目一旦取消收费，就又成为非经营性项目。

表2-3表明在公共产品理论和项目区分理论指导下的城市基础设施分类情况。

表2-3 不同理论指导下城市基础设施分类