第一编 多元纠纷解决机制中的人民调解
公调对接创出南京特色
摘要：当前，随着城市化进程的加快，我国传统的熟人社会开始慢慢解体，取而代之的是陌生人社会，人民调解赖以生存的诚信体系正面临新的考验，以往“有纠纷找社区”的现象正在逐步减少，更多的矛盾纠纷被转移至基层派出所。因此，一方面，要扩大人民调解的纠纷来源，积极主动化解矛盾纠纷；另一方面，基层派出所人少事多，迫切需要减负，回归公安主业。党的十九大报告提出：要加强预防和化解社会矛盾机制建设。公调对接作为化解矛盾纠纷的一种新举措，对于充分发挥人民调解职能、缓解基层民警压力起着愈来愈大的作用。本文介绍了南京市公调对接工作实践经验，以期为进一步完善多元化解机制、创新社会治理做出探索和启发。
关键词：公调对接；多元化解机制；社会治理
公安机关110接处警与人民调解对接工作（简称公调对接工作）作为创新社会治理、化解社会矛盾、有效预防犯罪的重要举措和手段，在维护社会稳定、构建和谐社会方面发挥着越来越重要的作用。江苏省南京市司法局切实把公调对接工作摆到重要位置，积极谋划协调，加强运作指导，不断完善对接机制，加大保障力度，形成工作合力，努力把公调对接工作提升到一个更高水平。2015年，南京市司法局联合南京市公安局等五部门在深入调研的基础上，起草了《关于进一步加强公调对接工作的实施意见》（以下简称意见），从对接方式、工作机制、场所建设和保障措施等方面加以规范。2015年8月，该《意见》经南京市政府批准，由市政府办公厅转发，随后，市政府在江宁区召开全市推进公调对接工作现场会，全力推进公调对接工作。目前，南京市公调对接工作机制不断完善，管理更加规范，保障愈发有力，基本形成了“专业性人民调解组织＋专职人民调解员＋专业化方法手段”化解矛盾纠纷的专业调解模式，公调对接工作已经成为南京市强化人民调解、化解社会矛盾的一个特色品牌。
一、优化顶层设计，有效提高公调对接工作规范化建设水平
坚持“规范建设，制度先行”的理念，优化顶层设计，建立健全公调对接工作制度机制。
（一）完善公调对接工作方式
全面推进“派驻制”对接方式，即由街（镇）人民调解委员会在基层派出所派驻设立人民调解工作室。在日均接处警40起以下的派出所，派驻两名专职人民调解员；在日均接处警40起以上的派出所，视情派驻3—4名专职人民调解员。驻所人民调解员原则上实行每周5天白班工作制，在警情和民间纠纷多发的地区，建立人民调解员24小时轮班制度。在接报矛盾纠纷量较少的地区，可将纠纷移送相邻派出所的派驻人民调解工作室或所辖街（镇）人民调解委员会。目前南京市148个派出所，共派驻专职人民调解员419名，最少的派出所派驻2名，最多的派出所派驻10名。派驻人民调解工作室建立以来，基层派出所接处警中遇到的民事纠纷被快速分流至工作室，使公安机关真正从大量纷繁复杂的矛盾纠纷调处工作中解放出来，显著减轻了基层民警的工作负担，有助于派出所做好公安主业，集中精力打击违法犯罪、维护社会稳定。
（二）建立公调对接联席工作制度
市、区、街（镇）三级司法行政机关和公安机关建立联席会议制度，加强协调配合，完善联动机制，形成齐抓共管的工作格局。市司法局和公安局建立定期会商制度，每季度召开一次联席会议，总结通报工作开展情况，及时研究解决对接工作中遇到的问题。各区司法局和公安分局建立联络员制度，加强日常联系，每月对公调对接工作情况进行交流通报和分析研判，及时发现不足，共同改进提高。各司法所、派出所、派驻人民调解工作室每月至少召开一次工作例会，共享信息资源，分析纠纷形势，协调解决公调对接工作中出现的困难和问题，研究相应的工作对策。派驻人民调解工作室对群体性、重大矛盾或可能导致突发性事件或激化为刑事案件的重大纠纷，及时报告司法所和派出所。
（三）健全委托对接和纠纷移送机制
公安110接警后及时出警处置，认真调查了解情况，对双方当事人愿意接受人民调解的一般纠纷或疑难复杂的民事纠纷，处警民警须填写《移送调解函》，并经派出所分管领导审签后，连同纠纷案由、事实等材料一并移交派驻人民调解工作室。人民调解员及时受理调处移交的案件，对未能调解成功的纠纷，告知当事人可采取仲裁、诉讼等法律途径解决。对调处成功的案件，由人民调解员或社区民警在15日内对双方当事人进行跟踪回访，了解协议履行情况，巩固调处效果。江宁区、浦口区等地积极探索“调解前置”模式，在接警时进行预判，对于可能是适合调解的矛盾纠纷，派驻人民调解工作室派调解员与民警一起到现场处置，使人民调解阵地进一步前移，提高了纠纷化解效率，减轻了派出所警务压力。
（四）规范公调对接工作室建设
明确派驻公调对接工作室建设标准。一是规范派驻人民调解工作室名称。派驻人民调解工作室全称为“××区××街（镇）人民调解委员会驻××派出所人民调解工作室”，简称为“派驻人民调解工作室”。标牌由区司法局统一制作发放。二是规范派驻人民调解工作室配置。全市因地制宜在派出所设置了调解工作室，按要求划分为调解工作区、调解等候区、人民调解员办公区三个功能区，配备必要的电脑、桌椅、档案柜、电话、空调等办公设备，以及视频监控系统，工作电脑可连接互联网进行矛盾纠纷案件录入工作。各派驻调解室悬挂人民调解徽标和标语，做到了名称、印章、标记、徽章、工作程序和文书格式“六统一”，工作流程图、调解范围、调解原则、当事人权利和义务等制度“五上墙”，专职人民调解员姓名、照片、联系方式统一公示。栖霞区、鼓楼区、高淳区、溧水区等地精心设计宣传图板，生动形象、特色鲜明，营造了浓厚的调解文化氛围。
二、加强培训管理，不断建强调解人才队伍
坚持“阵地为基，关键在人”的理念，把人才队伍建设摆在核心位置，实现专业人做专业事。
（一）科学选配，严把选聘关
《意见》下发以来，各区进一步完善人民调解员的选聘、培训、使用和管理机制，克服经费、编制等方面的困难，不断优化队伍结构、创新队伍管理、提升队伍素质。着力规范公调对接专职调解员的聘任，通过公开招聘形式，统一选聘具有丰富调处经验、在群众中威信较高的退休政法干警、基层干部，以及政法院校毕业的大学生担任驻所调解员，保证老、中、青“三结合”，专业知识、年龄结构、社会阅历“三兼顾”。目前，全市419名公调对接专职调解员，既有刚毕业的90后年轻大学生，也有希望回馈社会、继续发挥余热的退休老干部，他们共同构成了我市年龄结构合理、专业知识多层、社会经验丰富的公调对接专职人民调解员队伍。
（二）三级联动，严把培训关
市、区、街（镇）三级司法行政机关有计划地对派驻人民调解员进行培训教育，建立骨干培训、岗前培训、年度培训和以会代训制度，各类培训做到各有侧重、互相配合，不断提升调解员的整体素质和调解水平。市司法局每年组织人民调解员骨干培训班，各区司法局每年组织1—2次年度全员培训，新录用的专职人民调解员必须进行岗前培训，时间一般不少于5天。鼓励和支持司法所组织本辖区派驻调解员培训，通过以会代训、以老带新等多种形式灵活开展培训。2017年8月23—24日，市司法局组织全市公调对接人民调解员骨干培训班，邀请了资深法官、优秀律师和先进人民调解员授课，提高了调解员对公调对接工作的认识，提升了化解矛盾纠纷的履职能力。
（三）明确细则，严把考核关
市司法局制定《南京市公调对接专职人民调解员考核办法（试行）》。各级司法行政机关依据考核办法，积极会同公安部门，加强对驻所调解员的日常监督考核，严格工作纪律，规范职业行为，做好派驻人民调解员的管理工作。对派驻人民调解员的考核分为日常考核、绩效考核和年度考核。日常考核以司法所为主、派出所为辅，日常管理以派出所为主；绩效考核以日常考核为基础，由司法行政部门会同公安部门、财政部门组织实施。年度考核内容包括人民调解工作绩效、群众满意度以及人民调解工作平台录入、调解卷宗制作等情况。考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，并作为对人民调解员奖惩、辞退的依据。全面推行绩效考核制，对派驻人民调解员调解纠纷情况进行绩效考核，依据补贴标准对调解员实施奖励，充分调动派驻人民调解员的工作积极性。目前，全市各区都已制定公调对接案件补贴标准，根据调处案件的大小、难易等标准，每个案件最少补贴50元，最多补贴300元。
（四）规范要求，严把管理关
明确对派驻人民调解员的工作要求。一是统一着装，并佩戴人民调解徽章，及时受理调处相关纠纷；二是严格执行调解程序，规范制作调解文书，按照《司法部关于印发＜人民调解文书格式＞的通知》要求制作人民调解卷宗，建立人民调解协议备案制度，并及时将纠纷调解情况录入“江苏省司法行政一体化智能平台——人民调解系统”；三是服从司法所和派出所的日常管理，坚持以司法所管理为主，以派出所管理为辅，遵守规章制度，严格履行保密职责。
三、形成多方联动，确保公调对接工作深入推进
坚持“多方联动，多措并举”的理念，抓好调解员队伍建设的内因和提高经费保障力度的外因，加强督促，加大宣传，不断推进公调对接工作再上新台阶。
（一）以落实《意见》为抓手，加强督查
司法行政部门、公安部门加强对公调对接工作的督查，定期开展联合检查，共同推进公调对接工作有序开展。2017年年初，市司法局、市公安局组成联合督查组，分赴各区检查《意见》落实情况。督察组听取各区分管领导汇报，抽查了22个派驻基层派出所人民调解室，重点检查了调解室建设、人民调解卷宗、人民调解员队伍建设、经费保障等情况。根据督查情况，市司法局下发《关于全市“公调对接”工作专项督查情况的通报》，对好的做法和经验进行总结，对不足的地方进行通报，督促各区进一步推进公调对接工作。
（二）以增强队伍稳定性为关键，强化保障
全市公调对接工作经费保障包括两个方面：一是公调对接工作基本经费，主要包括专职人民调解员工资和保险经费、购置办公设备经费、调解工作日常办公经费、培训经费等；二是绩效考核经费，根据公调对接纠纷受理数、调解成功率，按照绩效考核奖励标准，以奖代补，对派驻人民调解工作室专职人民调解员进行补助。《意见》明确将公调对接工作基本经费和绩效考核经费列入各区年度财政预算，并归口区司法行政部门管理和使用，确保派驻人民调解工作室经费保障到位、工作正常运转、真正发挥作用。司法行政部门协调公安部门做好派驻人民调解工作室后勤保障工作，为派驻人民调解工作室提供办公用房和调解场所，配备必要的办公设备和办公用品。2016年，全市投入公调对接工作经费1000多万元，江宁区投入200多万元，全市派驻调解员人均月收入3000元左右，栖霞区、江宁区等地派驻调解员月收入超过4000元，收入的提高、环境的改善明显增强了调解员队伍的稳定性。
（三）以提高调解员积极性为要务，加大奖励
市司法局坚持每年对公调对接工作进行表彰奖励。2017年7月，市司法局、市公安局在市政府召开全市公调对接工作推进会，对全市2016年度公调对接工作进行总结表彰。玄武区红山街道人民调解委员会驻红山派出所人民调解工作室等30个调解室被授予“南京市公调对接工作先进人民调解室”荣誉称号，王宝华等50名同志被授予“南京市公调对接工作先进人民调解员”荣誉称号。市司法局设立50万元公调对接绩效考核专项经费，用于对各区的公调对接工作进行奖励，重点奖励公调对接工作中表现出色的优秀人民调解员。各区在市里表彰的基础上，积极组织本区域公调对接表彰工作。
（四）以扩大群众知晓度为目标，加大宣传
加大公调对接工作宣传力度，通过多种形式，广泛宣传公调对接工作的特点和优势，提升社会知晓度和认可度，引导广大群众通过调解方式解决纠纷。加强面向普通市民的宣传力度，提升“公调对接”的社会知晓率和公信力。加大“点对点”的宣传，统一编撰印制宣传手册、材料，发放到各派出所及派驻派出所调解工作室，提高宣传的针对性，打造我市“公调对接”工作品牌。加强面向地方党委政府的宣传力度，提高信息上报意识，及时总结工作成绩，努力争取各级领导和相关单位支持，减少推进阻力，提高保障水平。注重培养和发掘优秀驻所人民调解员，强化调解员“从事调解工作光荣、化解矛盾纠纷有功”的意识，激发其投身调解工作的热情。目前，市司法局正在开展“南京市优秀调解案例”评选活动，积极宣传公调对接工作中涌现的典型案例，及时总结推广新经验、新做法，扩大社会影响，推进事业发展。
《意见》下发以来，通过公调对接机制化解各类矛盾纠纷43428件，调解成功率95.2%，同比增长84.4%。公调对接的规范高效，有效减轻了基层派出所民警的工作压力，直接带动了社会治安防控工作的质效提升。据统计，全市盗窃机动车、电动自行车以及入室盗窃案件同比分别下降3.2%、14.9%和25.9%，“民转刑”案件同比下降14%，有力筑牢了维护社会稳定的“第一道防线”，为维护社会稳定、推进平安南京建设作出了积极贡献。