关于建设佳木斯市行业性、专业性调解组织的调查与思考
摘要：本文从社会形势、人民调解工作现状等方面系统阐述了成立行业性、专业性调解组织的必要性，以及行业性、专业性调解组织具有形成合力为民生服务，拓宽调解层面，增强调解力度，为信访减压，节约行政成本，减少群众诉累，实现情与法融合等优势和益处。文中最后提出了建设我市行业性、专业性调解组织的建议。
关键词：人民调解；行业性、专业性调解组织；联动机制
近年来，随着我国经济体制深刻变革，行业性、专业性矛盾纠纷逐年增多，并呈现出跨地域、难协调等特点，已成为影响经济发展和社会稳定和谐的难点问题。建设行业性、专业性人民调解团体，推进矛盾纠纷排查调处全覆盖工作体系建设，能够及时有效地化解特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾纠纷，也是有效化解行业性、专业性纠纷的重要抓手。
一、成立行业性、专业性调解组织的必要性
（一）政策依据
党的十八大报告强调：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”党的十八届四中全会提出：“建设完备的法律服务体系；完善法律援助制度；健全依法维权和化解纠纷机制，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”
党的十八大以来，全国各级司法行政机关、广大人民调解组织和人民调解员认真贯彻实施《人民调解法》，以排查化解矛盾纠纷为主线，大力推进行业性、专业性人民调解工作，积极参与完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，截至2013年，全国共设立行业性、专业性人民调解委员会82万余个。
（二）法律依据
2010年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《人民调解法》。《人民调解法》贯彻了“调解优先”原则，进一步强化了人民调解机制化解民间纠纷、维护社会稳定的职能，明确了人民调解机制化解社会矛盾的基础性作用。《人民调解法》第4条规定：人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用；2013年国务院办公厅下发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。2011年，司法部制定下发《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》，明确：当前，要重点加强医疗卫生、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护等行业性、专业性人民调解组织建设，进一步扩大人民调解工作覆盖面。
（三）现实需要
群众对专业性调解的需求越来越大。当前，随着我国依法治国战略的不断深化，群众对专业性调解的需求越来越高，以严谨的法律条文为依据的专业性和行业性调解已成为调处各类矛盾纠纷的本质要求。根据有关部门掌握的数据（按近3年的平均数），按保守统计：佳木斯市每年的医疗纠纷248件、道路交通纠纷340件、劳动仲裁197件、物业纠纷2028件。诉之正常法律程序解决的仅占1/10，群众认为找调解、找法院，不如找政府，所以，导致可以通过调解渠道解决的问题去上访、上闹、上缠更快、更容易解决，而不去寻求正确的司法途径。
实行人民调解的联动机制还不完善。司法行政部门作为人民调解工作的行业主管部门，受体制机制的影响，指导人民调解工作还存在一些难以突破的瓶颈，主要包括：人民调解的社会认知度不高；调解的运作方式不一有碍工作开展；部门责任不明确导致联动协作难以落实；调解员队伍专业化不够，且缺少专职调解员及缺乏稳定性；调解组织经费保障不到位。
二、成立行业性、专业性调解组织的优势和益处
通过对各行业的纠纷案例进行调查，我们认为，成立专业性、行业性调解组织具有以下优势和益处：
（1）整合资源形成合力，更好为民生服务。把各行业、专业要求成立的调解委员会整合，可以灵活机动地调解行业性、专业性、跨地区、跨部门的重大疑难纠纷，不受专业、行业部门独立限制，减少资源浪费，实现调解良性互动和无缝衔接，解决因各类调解“断层”“脱节”造成的无需纠纷和难控局面。
（2）拓宽调解层面，增强调解力度。成立人民调解团，借助专业力量和社会力量，调处行业性、专业性以及重大疑难的矛盾纠纷，可推动“单独调解”向“联合调解”的转变；可促进“以德调解”向“依法调解”的转变，真正实现人民调解、司法调解、行政调解、信访化解的有机结合。
（3）为信访减压，发挥维护稳定作用。通过建立并不断拓宽行业性、专业性调解渠道解决各类矛盾纠纷，可以减轻信访压力。佳木斯市近3年来的进京非访案件中，涉法涉诉案件每年都在23%以上，通过发挥专业优势以调节渠道进行化解，对维护社会稳定具有重要意义。
（4）节约行政成本，减少群众诉累。通过对一些邻里纠纷等小事的调解可避免势态升级；通过对医患纠纷和交通事故纠纷的调解可避免因诉讼法周期较长使受害者家属在遭遇损失后再受诉累。同时，减少诉讼的同时，也减轻了人民法院案件审理的压力，在一定程度上能够降低起诉率、改判率、错案率、赔偿率。
（5）实现情与法的融合。这不仅在于调解不收费而减少不必要的律师费和诉讼费，及判决胜诉后的执行难等问题，而且也符合我国以和为贵的优良传统。合法不合情，合情不合法，是行政和司法中经常遇到的情况，也给行政和司法人员的工作带来很大的困惑。人民调解的性质和过程可实现法与情的统一，使法的实施更易于被广大人民群众所接受。
三、行业性、专业性调解组织架构和运行方式的设想
本文结合佳木斯市工作实际，对成立本市的行业性、专业性调解组织进行探索，提出以下工作模式。
（一）组织架构及工作职责
成立“佳木斯市人民调解工作领导小组”和“佳木斯市行业性、专业性人民调解委员会”。“佳木斯市人民调解工作领导小组”组长由政法委书记担任，常务组长由主管司法的副市长担任，其他成员单位主要领导任副组长，由综治、公安、信访、司法、财政、法院、检察院、卫计委、人力资源与社会保障、中国人民银行、佳木斯保险业协会等单位组成。
“佳木斯市行业性、专业性人民调解委员会”在“佳木斯市人民调解工作领导小组”领导下开展工作，并设立行业性、专业性纠纷调解组，具体可包括：医疗纠纷调解组、交通纠纷调解组、劳动纠纷调解组、物业纠纷调解组、金融纠纷调解组、保险纠纷调解组。工作职责包括：一是受理调处行业性、专业性矛盾纠纷；二是受理调处涉及多个部门和跨区域的矛盾纠纷。市人民调解工作领导小组可下设办公室在市司法局，办公地点可设在市司法局法律援助服务中心服务大厅内。
（二）人员设置
行业性、专业性调解团根据工作需要由精通法律的专业人士和专职调解员组成，每个调解组10人左右。建立调解专家信息库收录精通法律的专业人士。专业人士由具有丰富法律经验的律师、从事相关行业资格人员组成；专职调解员可向社会公开招聘，或从大学生公益岗位中选录，各行业热心人民调解工作的志愿者也可参与调解工作。
（三）工作制度及流程
工作制度及流程主要包括：纠纷的受理、对纠纷进行审查、调解、制作调解协议书、回访、结案、存档，保障机制等。
（四）建立机制保障制度
（1）建立动态调整机制。对各类行业性、专业性调解团成员及专职调解员实行动态调整机制，以利于工作开展。
（2）建立经费保障机制。将市行业性、专业性人民调解委员会工作经费纳入市财政预算。包括：办公经费、专职调解员工资及专、兼职调解员办案补贴等，大约每年需要100万。
（3）建立各项工作规范制度。一是建立矛盾纠纷风险评估机制。各行业调解组织要认真开展风险评估工作，从源头上预防并减少瑕疵案件和社会矛盾带来的不稳定因素；二是建立矛盾纠纷排查机制；三是建立矛盾纠纷信息通报机制；四是建立矛盾纠纷联动协作机制；五是建立矛盾纠纷联席会议机制；六是建立矛盾纠纷专业咨询机制；七是建立矛盾纠纷调处保障机制；八是建立和完善行业性专业性人民调解委员会考评机制。