银行业纠纷调解机制比较研究
摘要：全国银行业首家民办非企业性质的“上海银行业纠纷调解中心”（以下简称“调解中心”），积极探索多元化纠纷解决机制新途径，在国内银行业非诉纠纷解决领域进行了创新性探索，对保护金融消费者合法权益、助力上海国际金融中心建设发挥了积极作用，初步形成了一套可复制、可推广的“上海模式”，受到社会各界的高度认可。
关键词：纠纷调解；多元化化解机制；比较研究
银行业纠纷调解机构的建立是探索第三方解决金融纠纷的有效机制。从国际及周边国家或地区的经验来看，这些机构的体制建设、运作机制都日臻完善，在替代性纠纷解决领域发挥了重要作用。
一、国际第三方调解机构运行机制比较
（一）成立背景
随着各国或地区金融混业经营及金融创新的加剧，品种繁多、结构复杂的金融产品不断推出与消费者在短时期内对其认知的不相适应，由此导致的金融纠纷也快速增长，权利救济层面上的“诉讼大爆炸”现象使得各国或地区不得不寻找新的纠纷调解机制。由是，成立第三方调解机构日益被各国或地区重视。这些机构多是在金融监管部门的支持和指导下成立的，但金融监管部门并不干涉其具体业务，着力确保其专业、中立、公正的地位。
英国金融督察服务公司（FOS）成立于2000年，是在《金融服务和市场法》通过后，金融服务管理局依法建立的独立运作的解决金融纠纷的组织。根据法律规定，FOS对金融服务管理局负责，主要职能是中立地解决金融纠纷，进行调解，做出裁定的公益性机构。
新加坡金融业争议调解中心（FIDReC）成立于2005年8月31日，是解决金融机构与消费者之间纠纷的独立机构。
我国香港地区的金融纠纷调解中心（FDRC）成立于2012年6月19日，由特区政府、金管局、证监会共同出资设立。
我国台湾地区的金融消费评议中心（FOI）成立于2012年1月2日，由台湾当局出资建立非营利性的财团法人，采用公司制。
（二）运行费用
除前期创办成立时资金由政府拨付外，调解机构的运行费用主要来源于金融机构。
英国FOS的运行费用主要依靠向业界收费获取。收费主要包括年费和案件处理费。年费按年度向所有金融机构征收，标准根据金融企业的规模来定。案件处理费根据投诉案例的情况向被投诉的机构按笔（每笔360英镑）征收。
我国香港地区FDRC成立费用约为1500万港元，前三年运营经费每年约为5500万港元，以后由金融机构分摊运营经费。此外，还向金融消费者和机构收取调解和仲裁费用，但对消费者收费较少，如申诉金额少于10万港元，每个案件只向申诉人收取500港元，向金融机构收取5000港元；如申诉金额在10万—50万港元之间，向申诉人收取2000港元，向金融机构收取10000港元。对于进行仲裁程序的纠纷，向申诉人收取5000港元，向金融机构收取2万港元。
我国台湾地区FOI是财团法人，出资总额为10亿元新台币。该中心一年的运营经费约1.4亿元新台币。目前，向金融机构收取年费及争议处理服务费以维持日常开支，对消费者暂不收费。根据《金融服务和市场法》规定：该中心以全体金融服务业前一年度营业收入的0.8‱作为每年收取年费及服务费为总额上限，并以其中
作为“年费”
作为“服务费”。
新加坡FIDReC为防止消费者“滥诉”，在收费制度设计上做了特别规定。其收费标准是消费者需要支付250新元，金融机构需要支付500新元。如果裁决支持消费者，且支持额达到了索赔额的50%（含）以上，那么，消费者还可得到200新元的返还；如果裁决不支持消费者，或者支持额未达到索赔额的50%，则金融机构可得到200新元的返还。
（三）业务范围
英国FOS规定：凡是涉及金融服务监管局发牌监管的从事零售业务的金融机构的投诉都在FOS的强制受理范围。受理的业务范围主要是面向自然人或小企业（年营业额不超过100万）的金融零售业务，不接受机构之间的投诉纠纷。
我国香港地区FDRC受理申诉金额50万以下，1年之内的与香港境内金融机构发生的纠纷，但不涉及定价争议。
我国台湾地区FOI统筹处理银行证券保险期货等消费争议，当事人不能挑选评议委员。
新加坡FIDReC受理案件类型包括但不限于银行纠纷、建筑纠纷、合同纠纷、公司纠纷、保险纠纷等，并且增加了网上调解方式。
（四）处理程序
调解机构在处理纠纷前，均采取首诉机构处理制，要求消费者首先将纠纷交由金融机构先行处理，只有金融机构未按期答复或对金融机构的处理不满意时，调解机构才介入。调解机构在处理纠纷的过程中鼓励当事人尽量通过调解的方式解决纠纷，一旦调解不能成功，才进入裁决程序。
我国香港地区FDRC调解处理程序包括：消费者填写表格提出申诉，向双方当事人收集资料，当值主任会决定调解中心是否接纳该个案以作调解。对接纳个案进行调解，如调解失败，申诉人可选择裁决。
我国台湾地区FOI规定：金融消费者应首先向金融服务业申诉。如不接受处理结果，或金融机构30日内未回复，则消费者须在收到处理结果或期限届满之日起60天内向评议中心申请评议。由评议中心试行调处（3个月内须作出评议决定，最长可延长5个月），调处成立则纷争解决。调处不成立或不愿调处，则评议委员会主任委员指定3个以上评议委员先行预审，预审委员做成审查意见报告，提交评议委员会作出评议决定。
新加坡FIDReC调解处理程序：双方当事人要与该中心的签署协议，表明愿意接受调解。签署协议之后，纠纷方受到《调解程序》的约束，并同意在调解达成协议后执行协议内容。
（五）调解效果
英国FOS在3个月内解决的案例比例为30%，6个月内解决的比例为56%，12个月内解决的比例为88%。
我国香港地区的调解案件中大多数是在3个月内结案。
我国台湾地区调解受理案件（含银行证券保险期货等）从2012年223件增长到2014年614件，平均结案天数从2012年68天缩减至2014年的37天；纠纷结案率从2012年45%增长到2014年56%，调解成功率约在51%。
新加坡成功案例中，3个月内解决的比例为37%，6个月内解决的比例为83%。根据收到的反馈显示：有83%的受调查者认为调解让他们节省了开支，87%的受调查者认为调解让他们节省了时间，94%的受调查者愿意向其他人推荐调解方式。
（六）保护力度
各国或地区均对消费者进行适度保护。调解机构均规定消费者对裁决有选择权。如果消费者不接受裁决的结果，可寻求其他救济途径来继续解决纠纷；如果消费者选择接受裁决，则金融机构必须接受裁决结果。
英国FOS的有效裁定意见发出后，被投诉机构要在规定的期限内执行完毕。若机构拒不执行，投诉者可向法院申请强制执行。FOS也会同金融服务监管局一起监督裁定的执行，对不执行的机构予以处罚，最高可吊销牌照。
我国香港地区FDRC赋予消费者单方启动和终止调解程序的权利，即在一定金额以下，金融机构若不能与消费者协商解决纠纷，当消费者选择调解时，金融机构必须参与并配合调解。在调解过程中，金融机构不得单方决定退出。
我国台湾地区的评议程序只能由消费者单方面申请启动，金融机构不得主动向评议中心申请。评议书认定金融机构须负赔偿责任的，且投资型商品或服务的赔付金额在新台币100万元以内，非投资型商品或服务的赔付金额在新台币10万元以内，如果金融消费者表示接受评议决定的，则金融机构必须接受此评议决定。如果赔付金额超过上述额度，但金融消费者表示愿意缩减赔付金额至上述额度的，金融机构也必须接受。消费者拒绝接受评议决定的，可另行诉诸司法诉讼。
新加坡FIDReC规定：当有关纠纷不能通过协商来解决时，有关案子将交由金融业争议调解中心的裁定员来进行裁决。有关裁决对金融机构而言是最终的，但对消费者而言，却并非是最终裁决。如果消费者对裁决的结果感到不满意，仍可通过其他包括法律的途径来解决有关纠纷。如果消费者决定接受调解中心的裁决，有关金融机构就必须接受此最终裁决，而无权上诉。
二、思考与借鉴
（一）借鉴国际经验搭建上海银行业纠纷调解中心运行架构
当前随着我国银行业竞争的加剧，在产品日新月异、服务推陈出新的同时，消保工作当前面临着明显的三个不一致：银行从批发业务向零售业务的快速转型与消保资源配置慢增长之间不一致；银行业务品种多元化发展与消费者金融知识认知、教育滞后之间的不一致；银行绩效考核的刚性延续与经济下行调整周期之间的不一致。这些不一致导致当前银行业投诉快速增长，并给监管和司法带来了沉重的压力。当前我国从上至下已对发挥调解的作用达成了共识。为此，上海银行业纠纷调解中心的设立架构及运行机制借鉴了英国、新加坡及我国香港地区、台湾地区的成熟经验，由上海市银行同业公会作为发起部门，上海银监局作为该中心的业务主管部门，在金融机构的纳入范围、投诉者的限定、投诉金额的限定、投诉时限的限定等环节上进行研究论证，推进上海银行业纠纷调解中心的持续发展。
（二）成立初期加大宣传提高调解中心知名度
调解中心成立后，通过发起成立大会、刊发新闻、建立微信公众号等方式，并制作调解中心宣传册和漫画册，简要介绍中心基本情况、消费者如何向中心申请调解事项、调解程序、调解协议、诉调对接等，将调解中心的功能作用向社会宣传。同时，开通和推广调解中心的电话专用号，以满足消费者和机构申请调解的需求，切实发挥第三方纠纷调解机构的作用。
（三）持续推进上海银行业调解文化建设
当前我国解决金融纠纷主要依赖于诉讼和信访程序，金融调解的基础较差。良好调解文化的形成还有一个过程，需要监管部门、司法部门、金融机构及社会各界的努力。从当前调解情况看，在上海银监局《上海银行业投诉处理工作考核实施细则》对参与配合调解机构的成功调解案例予以加分进行规定后，目前已有机构主动提出希望调解，调解的数量日益增多。同时，加强与司法部门的诉调、仲调对接，一方面，做大调解中心的调解量，另一方面，通过司法确认的方式支持机构调解赔付的财务入账工作，以便更好地加快形成上海银行业的调解文化。
近日，在上海银监局的指导下，调解中心召开了“银行业多元化纠纷处理机制及调解体系建设交流会”，邀请银监会、上海银监局、中国银行业协会、上海市高级人民法院、上海市法学会、部分地方银监局、银行业协会、调解中心等单位参会，为加强银行业多元化纠纷解决机制及调解体系建设，深入推进银行业纠纷调解工作经验交流，促进多元化纠纷解决机制的研究，丰富并完善在多元化纠纷解决机制下的调解体系建设，搭建起了良好的沟通平台。
（四）强化对调解中心工作的法律支撑和队伍建设
调解工作的开展需要一定的法律支持。英国通过《金融服务和市场法》要求金融服务管理局建立一种独立运作的解决金融纠纷的制度，专门处理金融产品的消费者投诉。我国台湾地区依据“金融消费者保护法”建立起金融消费评议中心，集中受理金融业消费者的投诉。我国香港地区也通过了《调解条例草案》以支持调解中心的运作。因此，建议在我国在《金融消费者保护法》制定中应考虑纳入调解中心建设的相关内容。而且，从国外调解中心的运行实效来看，调解机构不仅具有调解职能，还有对纠纷的裁定职能（能出具正式的裁定书的工作人员的地位相当于法院的法官）。这不仅需要在法律法规上进行相应支持，也需要加强对调解机构的人才选聘和队伍建设。