第一节 律师制度改革步入关键阶段

改革开放以来，我国律师制度得到恢复重建并且不断发展优化。1980年8月，第五届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国律师暂行条例》，正式恢复律师制度。1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》），并颁布实施。2001年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》；2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订《律师法》；2012年10月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议再次修订《律师法》；2013年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》再次修订《律师法》。《律师法》实施以后修订如此快速与频繁，表明中央对律师工作的高度重视，也表明律师工作实践与研究水平、国家立法水平的不断提升。

党的十八大以来，中央高度重视律师工作，出台了一系列涉及律师工作的政策。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》、《关于从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》、《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》、《关于深化律师制度改革的意见》，对深化律师制度改革全面部署。

此轮律师制度改革的范围涉及完善律师执业保障机制、健全律师执业管理制度、加强律师队伍建设、充分发挥律师作用等四个方面。具体的目标是：建立健全的中国特色律师制度，律师执业保障有力，执业环境改善；律师执业违法违规惩戒制度健全完善，律师依法执业能力显著增强；律师队伍建设全面增强，队伍整体素质明显提升；律师服务领域进一步拓展，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中的职能作用充分发挥。

一 深化律师制度改革的背景

我国30多年来的律师制度改革实践，有三个关键点：一是1980《律师暂行条例》出台，标志着中断20多年的律师制度得以恢复，律师成为“国家的法律工作者”；二是1996年《律师法》颁布，该法对律师的定位是“依法取得律师执业证书，接受委托或指定，为当事人提供法律服务的执业人员”。律师以“社会法律服务者”身份脱离公职，成为自收自支的新社会阶层；三是2008年《律师法》修订，除继续明确律师为当事人提供法律服务外，还特别强调“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平正义”，增加了律师“三维护”义务。

理念是制度设计的原点。党的十八大以来，中央确定了“四个全面”的战略布局：全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。在“四个全面”战略布局中，全面依法治国具有基础性、保障性的作用，律师业面临着前所未有的发展机遇。江平老先生说“律师兴，则法治兴”，律师业的发展代表着国家法治建设水平和法治文明程度，好的律师生态环境能够促进法治，坏的生态环境则破坏法治。要让律师拥有一个扬善抑恶的生存环境，避免“劣币驱良币”，就需要进一步推进制度改革、完善顶层设计，为律师执业提供一个更为公平、畅通的环境。

律师制度改革，赋权仍是重中之重。改革开放以来，我国律师队伍从无到有、从小到大。截至2017年9月底，全国律师已有34万多人，律师事务所2.7万多家。律师执业权利是当事人权利的延伸，律师执业权利的保障程度是国家民主与法治的晴雨表。律师作为法律职业群体的一员，与其他法律从业人员最大的差别，便是身份的社会化，这一身份使律师与公、检、法、司其他法律工作者之间的关系颇为微妙，律师执业权利遭遇侵害的个案频发，推进相关的制度改革显得尤为迫切。

2017年4月26日，司法部举行了有史以来的第一次新闻发布会，主题是“保障律师执业权利”，司法部副部长熊选国、中华全国律师协会会长王俊峰、司法部律师公证工作指导司司长周院生担任发布人并回答记者提问。在发布会上，熊选国副部长特别讲到了司法部通过对2016年律师来信、来访或者网上反映较多的问题进行梳理，总结出律师执业权利保障存在的十个方面的问题。

一是会见问题。实践中存在不当扩大三类案件的范围的情况，三类案件包括危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，特别是重大贿赂犯罪的现象。有的地方对律师申请会见当事人不予安排，或者安排不及时。

二是阅卷问题。对律师的阅卷请求不及时安排、限制阅卷内容，不允许对案件进行拍照或者复印。

三是调查取证、质证问题。主要是律师申请调查令制度和证人、鉴定人出庭制度不完善，律师查明事实需要的证据不能充分调取、收集，庭审中还存在着律师的质证意见不能充分表达的情况。

四是法庭辩论的问题。在法庭辩论时，不当地限制律师发言，阻碍辩护人发表完整辩护意见的情况还存在，个别地方还发生过当庭呵斥，辱骂律师，强行驱逐律师这种情况。

五是被控妨害作证的问题。个别地方使用《刑法》306条，追究律师妨害作证罪时，指控存在问题。

六是材料提交的问题。个别地方无理由，不接受律师辩护材料，或者接收材料后，不出具收据。

七是立案问题。有的地方限制律师每天立案的数量或者人为延长立案时间，申诉立案难的问题还一定程度上存在。

八是安检问题。区别对待律师和检察人员，对律师出庭进行歧视性安检。

九是人身权利受侵犯的问题。2016年，发生了多起律师在执业过程中被对方当事人或者是法庭旁听人员殴打的事件。

十是律师投诉后得不到回应的问题。个别办案机关对律师的投诉相互推诿，不及时调查、处理或反馈。

这十个方面的问题都是老问题，相关的法律以及司法部也先后出台过很多举措，但是问题一直得不到解决，关键还是落实机制不到位。2017年4月14日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和中华全国律师协会联合印发《关于建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制的通知》，要求各级法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关和各律师协会建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制，传递出律师执业保障上的跨地区、跨部门特征。律师维权有三种渠道：一是向办案机关或者其上一级机关投诉，二是向办案机关的同级或者上一级人民检察院申诉、控告，三是向注册地的市级司法行政机关、所属的律师协会申请维护执业权利。这一各部门、各机关之间协同合作的“快速联动处置机制”，对于解决律师维权问题具有开拓性的意义。

二 深化律师制度改革的主要内容

党的十八大以来，中央密集出台一系列推进律师工作的意见。2016年中办、国办印发的《关于深化律师制改革的意见》，是引导律师行业改革的纲领性文件。2017年，全国司法厅局长座谈会讨论了《司法部关于进一步深化司法行政改革的意见》，提出了26个方面90余项改革事项，其中律师制度改革有18项，涉及八个方面。

一是健全维护律师执业权利快速联动处置机制，建立完善律师诉讼调查令制度；二是加强律师事务所管理和律师执业管理，建立律师专业水平评价体系和评定机制；三是健全律师执业准入、退出机制，实行律师不良执业信息记录披露和查询机制，公开发布律师失信惩戒信息，完善法律服务市场秩序监管机制；四是发展壮大公职律师、公司律师队伍，推动各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业设立公司律师；五是完善律师行业税收政策，扶持律师行业做大、做强；六是加强专业领域法律服务，建立国家经贸活动聘请中国律师的机制，建立中国律师人才库，支持律师事务所在境外设立分支机构；七是推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，开展一村（社区）一法律顾问工作，建立司法行政（法律服务）案例库；八是开展刑事案件律师辩护全覆盖试点和律师专业调解工作试点。

需要着重提及的是，2016年中办、国办印发的《关于深化律师制度改革的意见》（以下简称《意见》），不仅发布层级高，涉及的律师业以及律师制度改革事项，更是关系到中国法治的未来和国家社会治理现代化的转型。该文件共分为6部分29条，紧紧围绕全面推进依法治国总目标，提出深化律师制度改革的指导思想、基本原则、具体目标和任务措施，对发展、完善中国的律师制度，做出了顶层设计。特别是，提出要充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用，发挥律师在立法、执法、司法、守法中的作用，建立健全律师参与法律、法规的起草、修改等工作的制度性渠道，这是对律师在国家法治建设中的地位的肯定。经过学习，我认为《意见》有四个特征。

（一）政治上信任

《意见》明确了律师在国家法治建设中的地位和作用。律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是国家法治文明进步的重要标志。律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量，是社会主义法治工作队伍的重要组成部分。这四个特别强调的“重要”表述，是对我国当下和未来很长一段时期律师和律师业发展的政治定位和制度定位。官方文件首次明晰律师的地位和作用，这对于改变社会公众对律师的认识以及司法机关对律师的看法，是非常关键的，有利于律师依法赢得地位，建立职业自信与自律。

《意见》指出，要充分发挥律师在立法、执法、司法、守法中的重要作用。建立、健全律师参与法律、法规的起草、修改等工作的制度性渠道，吸纳律师担任各级党政机关、人民团体、企事业单位法律顾问，完善辩护代理质量保障机制，建立律师以案释法制度；充分发挥律师在维护社会和谐稳定中的重要作用，重视运用律师诉讼和非诉讼法律服务手段，参与信访接待和处理，逐步实行对不服司法机关生效裁判、决定的申诉由律师代理制度，完善律师参与诉前、诉中调解制度，加强律师参与物业纠纷、医患纠纷、损害赔偿纠纷等领域的专业调解等。《意见》的出台说明，中央正式认可律师是一支参与社会治理的重要力量，政府可以依靠其参与维护社会稳定和法律的正确实施。

《意见》提出，要建立、健全律师人才培养选用机制。将律师作为专门人才纳入国家中长期人才发展规划。加大各级立法机关、人民法院、人民检察院从符合条件的律师中招录立法工作者、法官、检察官的力度，积极推荐优秀律师参政、议政，担任各级人大代表、政协委员，鼓励优秀律师通过公开选拔、公务员录用考试等途径进入党政机关。这实际上是通过制度渠道，让优秀律师进入或参与党委、政府、人大、政协工作，被遴选为法官、检察官，为建构法律职业共同体打通路径。

（二）保障上有力

《意见》强调，要保障律师诉讼权利。制定保障律师执业权利的措施，健全完善侦查、起诉、审判各环节重视律师辩护代理意见的工作机制，落实听取律师意见制度，完善律师收集证据制度；强化诉讼过程中律师的知情权、申请权、申诉权等各项权利的制度保障，严格依法落实法律赋予律师在诉讼中的会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利。完善律师收集证据制度，律师办理诉讼和非诉讼法律业务，可以依法向工商、公安、海关、金融和不动产登记等部门调查核实有关情况。

要便利律师参与诉讼机制。律师进入人民法院参与诉讼确需安全检查的，应当与出庭履行职务的检察人员同等对待。完善律师会见室、阅卷室、诉讼服务中心，有条件的人民法院应当建立律师参与诉讼专门通道，规范工作流程，探索建立网上信息系统和律师服务平台，方便律师办理立案、会见、阅卷、参与庭审、申请执行等事务。

要完善律师执业权利救济机制。各司法机关和有关部门建立健全沟通协调机制和执业权利救济机制，切实维护律师执业权利和人身权利，必要时对律师采取保护措施。律师依法执业受到侮辱、诽谤、威胁、报复、人身伤害的，有关机关应当及时制止并依法处理。

要完善律师行业财税和社会保障政策，统筹研究律师行业税收政策和会计处理规定，加强律师劳动权益保障，推行律师事务所和律师强制职业责任保险，进一步理顺律师和律师事务所参加社会保险的体制。

要优化律师执业环境。加强思想政治建设，坚持把思想政治建设摆在首位；加强职业道德建设，完善律师职业道德规范，健全职业道德教育培训机制，推进律师执业信息公开，建立全国律师信息查询系统和中国律师诚信网，完善律师行为信用记录制度；加强业务素质建设，大力加强律师教育培训工作，建立律师事务所导师制度；加强律师行业党的建设，健全、完善党建工作管理体制，完善律师队伍结构，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。

（三）工作上支持

《意见》拓宽了律师业务范围。明确要充分发挥律师在依法管理经济、社会事务中的重要作用，把律师专业意见作为特定市场经济活动必备的法律文书。加强市场经济专业领域法律服务工作，鼓励和支持律师为银行、证券、保险、环境保护等领域提供专业法律服务；充分发挥律师在服务和保障民生中的重要作用，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，完善各类便民服务机制，积极开展公益法律服务活动，发展公益法律服务机构和公益律师队伍，推动法律服务志愿者队伍建设，加强律师参与法律援助工作。

要加强涉外领域法律服务工作。支持律师事务所在境外设立分支机构，承接跨国、跨境业务，鼓励、支持我国律师参与国际民商事法律组织、仲裁机构活动并担任职务。到2020年，建设一批规模大、实力强，具有国际竞争力和影响力的律师事务所。

要建立健全政府购买法律服务机制。按照普遍建立法律顾问制度的要求，吸纳律师担任各级党政机关、人民团体、企事业单位法律顾问。将律师担任党政机关和人民团体法律顾问、参与信访接待和处理、参与调解等事项统筹列入政府购买服务目录。

（四）管理上严格

《意见》指出，要健全律师执业行为规范。进一步规范律师执业行为的规章和行业规范，制定律师会见在押人员和参与庭审应当遵守的规定及惩戒办法，完善律师和律师事务所违法行为处罚办法、律师协会会员违规行为处分规则，依法规范律师与司法人员、司法行政人员的接触交往行为。

要严格执行执业惩戒制度。建立健全投诉受理、调查、听证处理等工作程序，加强行政处罚和行业惩戒的工作衔接，完善处罚种类，加大对违法违规行为查处力度，实行律师不良执业信息记录披露和查询制度。

要完善职业评价体系。健全律师事务所年度检查考核和律师年度考核制度，完善律师职业水平评价制度，形成优胜劣汰的激励约束机制。

要健全执业管理体制。坚持和完善司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理相结合的律师工作管理体制，司法行政机关要切实履行对律师、律师事务所和律师协会的监督、指导职责，律师协会要发挥好党和政府联系广大律师的桥梁纽带作用，依法依章程履行行业管理职责，加强律师事务所管理，完善律师事务所及其负责人责任追究制度。

要完善部门间监管协调机制。司法行政机关会同有关机关完善信息共享和工作协调机制，及时发现问题，提出解决意见。建立司法行政机关、律师协会就律师遵守职业道德、执业纪律情况征求意见的工作机制。建立有关机关根据律师在办案中的执业表现向司法机关、律师协会提出处理建议的工作制度。司法行政机关、律师协会以及其他部门之间实现信息共享、协调管理、互相合作，促进律师执业管理的效率。

三 深化律师制度改革要处理好三种关系

律师制度是司法制度的重要组成部分。律师对维护当事人合法权益、实现司法公正、保障法律的统一正确实施，发挥着重要的作用。对于公民来说，借助律师的帮助可以正确行使权利，在权益被侵犯时得到法律救济；对于政府来说，律师提供法律服务，能够保证其在法律的规制下行使公权力。律师业的发展直接关系着中国的法治化进程。2016年的《意见》以中办、国办的规格下发，说明律师制度改革成败的关键，不仅在于律师，更在于有义务为律师执业提供保障的公权部门。如何将《意见》落实好，通过改革完善律师制度，进一步发挥律师的作用，推动法律职业共同体的建设，我认为需要处理好三种关系。

（一）处理好保障与规范之间的关系

《中华人民共和国刑事诉讼法》修改后，“旧三难”问题日益改善，质证难、发问难、辩护难“新三难”问题依然突出。如何尊重律师辩护权，充分听取律师辩护意见，关系到维护司法公正，提高司法公信力。党的十八届三中全会决定明确提出，要完善律师执业权利保障机制，这标志着律师执业权利保障更加制度化、规范化。2015年，全国律师工作会议召开，此后中央政法和地方政法部门陆续出台一系列改革性文件，加强律师执业保障。

保障律师执业权利，目前的规定已经比较到位。问题是执行不够严格，部门之间的衔接也不够紧密。特别是在刑事辩护领域，律师辩护意见得不到尊重和采纳的情况仍然存在。律师执业权利救济机制缺失，保障措施没有跟上。《律师法》除了明确律师违法执业行为所应承担的责任以外，并没有在律师依法执业，权利被侵害后给出具体的救济措施，执业律师权利在整体上缺乏司法保护。解决这个问题，除了在法律制度层面加以完善外，关键是要把现行制度落到实处。公、检、法、司要建立信息交流和协调联动机制，互相听取工作意见和建议，对完善律师执业权利保障机制建设中出现的突出问题，对典型侵害律师执业权利的案件，要联合督办、共同处置。

我在四川工作期间，因协管律师工作，具体经手过一起刑事辩护律师妨碍作证罪案件，和省高院分管刑事审判的副院长以及省检察院分管公诉的副检察长，共同在四川高院的视频会议室观看了两天的庭审直播，不断相互交换意见、看法，案件判决后被告人表示服判，不上诉。我相信，随着立法的完善，法律职业共同体间的相互尊重，会逐渐走向常态化。

正如司法部副部长熊选国同志所强调的那样：“保障律师执业权利和规范律师执业行为是辩证统一的，是一个问题的两个方面。”这个观点是正确与公正的。因此，司法行政要积极主动规范律师的执业行为，行业规范要与立法相互协调，不能有短腿。近年来，司法部修订了《律师执业管理办法》和《律师事务所管理办法》，进一步完善了律师行为规范和律师事务所管理规范。对律师权利行使的规范化管理，是律师执业保障改革的重要方面。这包括两项重点工作。一是完善律师执业规范。要加强职业道德教育，划出律师行业的底线，加强行业自律和行政监督。二是通过不良信息公开、诉讼收费标准规范，引导律师自觉遵守行为规范。

（二）处理好行政管理与行业自律之间的关系

律师业的管理，要坚持司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理相结合的管理体制。律师协会现有状况还不能满足律师自治的需要。我国的律师协会独立性欠缺，尚不具备实施自治管理的条件。同时，律师协会组成人员多数是律师业的精英，业务工作繁忙，没有时间顾及律师管理工作。因此，现阶段实行司法行政机关的行政管理和律师协会的行业管理相结合的管理体制符合中国国情和律师业的现状。这里存在的问题是，在这种管理体制下，怎样合理界定司法行政部门和律师协会的管理权限，也就是说，律师业的管理权在司法行政部门和律师协会之间如何进行合理的分配。

在管理权的分配上，非行政色彩的及事务性的工作交由律师协会管理或承担，无论在理论上，还是实践上，都不存在争议。对于律师管理权中行政性质的权力，哪些适宜司法行政机关行使，哪些适宜律师协会行使，往往存在着争议。根据《律师法》规定，律师协会的职责相当有限，主要是保障律师依法执业，维护律师合法权益；总结、交流律师工作经验；组织律师业务培训；进行律师职业道德和执业纪律教育、检查、监督等。行业管理和行政管理在力度上差距很大，律师协会没有完全发挥应有的作用，比如资格管理权、执业注册权、纪律惩戒权等都在司法行政机关，律师专业委员会的作用也非常有限。现行的两结合体制，需要在改革中加以完善。

司法行政机关还要在相当长的时期内发挥行政主导作用，积极推动和支持律师协会行业自律体系的建立。行业协会具有两重性，一方面它是管理者，另一方面它又是自身利益的代表者，从维护自身利益出发，行业行为有时会与社会利益发生冲突，实践中这方面的案例也很多。因此，司法行政机关需要依法对行业协会进行监督和指导，要切实履行对律师、律师事务所和律协的监督、指导作用。落实改革主体责任和管理责任，会同有关部门进一步明晰律师执业行为边界，严惩司法掮客等。同时，司法行政机关要指导、监督律协落实《律师法》赋予的职责，依法、依规进行行业管理，提高行业管理能力，维护律师的合法权益。通过健全律师业的自律规范体系，发挥律协和律协律师维权中心和律师惩戒两大中心的作用，规范律师执业行为，监督律师恪守职业道德，实现行业自律。

（三）处理好律师职业道德建设和业务素质建设之间的关系

律师业是法律职业，不是通常认为的自由职业者，要有明确的职业信仰。对律师业的管理，司法部长张军反复强调的就是四句话——“讲政治、履职责、促改革、重自律”，突出表达的核心思想就是“严管厚爱”。我认为，对律师业的管理还是要从依规治理入手，加强制度建设。

严把律师执业“准入关”。把品行好、业务精作为申请律师执业的重要条件，健全律协对实习人员品行考核机制，建立异地变更执业机构和重新申请执业人员的审查机制，从源头上确保律师队伍良好的道德素质；加强对律师遵守职业道德和执业纪律情况的检查监督，对有违反职业道德行为的加强批评教育，对有违法、违规行为的，及时给予行政处罚或行业处分。律师管理机构只管颁奖、不行使处分权达不到管理的力度，要宽严兼济，加强对律师事务所的管理，完善律师事务所及其负责人责任追究制度，指导和监督律师事务所切实履行管理责任，加强对本所律师执业活动的监督管理。

完善律师执业投诉查处工作机制。司法行政机关和律师协会设立并公布投诉、举报电话和网站，畅通投诉、举报渠道，及时受理群众对律师违法、违规行为的投诉；对律师执业开展定期检查或专项评查，对问题多发的业务领域或有不良执业纪录的律师和律师事务所重点监督，及时发现问题、解决问题，及时查处纠正律师失德失信、违法违规问题；健全律师行业风气建设机制。开展律师行业行风评议工作，定期开展组织评查，多方面、多形式听取意见和建议，对群众反映强烈的突出问题认真梳理、逐条整改；推进律师诚信档案建设，向社会公开律师执业基本信息和诚信信息，及时披露律师和律师事务所不良执业记录，接受社会、媒体和当事人的监督。

完善律师年度考核机制，将律师遵守职业道德和执业纪律情况作为律师执业年度考核和律师事务所年度检查考核的重要内容，列入对律师执业水平进行综合评价的指标体系，进行年度常规考核，形成优胜劣汰的激励约束机制；弘扬和表彰律师队伍中的优秀律师和典型事例，用优秀人物的事迹感染、带动广大律师，在律师业中形成守德光荣、失信可耻的氛围；完善律师执业惩戒制度。依法严肃查处律师失德失信、违法违规行为，对律师队伍中品行不端、违法违纪的，坚决处理。