1.3 跨界水问题

1.3.1 跨界水日益成为人们关注的重点

目前，全世界近三分之一的人口所在国家和地区面临着水资源高度短缺的压力。根据对人口增速和水消耗量的预测，到2030年，世界有将近一半的人口会面临水资源短缺，人类对水的需求量将超过供给量约40%。地球上总水量为1400000万亿立方米，其中咸水占97.5%、淡水仅占2.5%，约为35000万亿立方米。其中，高山、南北极的永久冰川和积雪占全球淡水总量的70%，约24000万亿立方米，其余大部分为土壤水、深层地下水和永久性冻土等淡水，难以供人类开发利用。而相对易于为人类开发利用的河流、湖泊、浅层地下水等淡水资源量不足105万亿立方米，仅占全球淡水资源总量的0.3%，加上生态系统所用淡水量，则全球可用淡水资源总量约为200万亿立方米，也仅占全球淡水资源总量的0.57%。

据联合国人口活动基金会的科学估测，2050年全球人口极有可能突破100亿。2002年在南非召开的可持续发展世界高峰会议上，全体代表一致通过将水危机列为未来十年人类面临的最严重挑战之一。而全球276条国际河流则占世界可用淡水的60%，影响全球148个流域国家和90%以上全球人口的持续发展。随着人口骤增和经济蓬勃发展，人类对淡水资源的需求剧增，跨界水日益成为人类关注的重点。

2010年12月，联合国大会应塔吉克斯坦的建议，为促进跨界水合作，宣布2013年为联合国国际水合作年，确定3月22日为世界水资源日，以提高人们对于水资源相关领域合作的认识。

1.3.2 跨界水合作开发压力巨大

据有关统计，在全球276条国际河流中，有合作开发协定的河流大约120条，其中三分之二在欧洲和北美，其他地区的总体合作程度不高。由于国际河流的连通性、河水的流动性和水道系统的整体性等，各流域国的自然环境及其变化等影响密切关联，国界作为最高级别的行政界线却对流域整体进行了分割，造成了跨界河流管理的困难，相较于国内河流，其开发合作面临巨大压力。

（1）各流域国在开发中存在目标冲突

对于跨界河流，由于各流域国所处的地理位置不同，社会经济发展水平差异带来需求目标不同，代表各国主权和国家利益的需求矛盾直接体现为对流域开发的目标冲突。例如，一般上游国家注重水电开发，而下游国家注重灌溉、航运和渔业。因此，对于跨界河流必然客观存在各流域国的目标差异问题。

（2）从国家利益出发，对待同一流域现象认识存在分歧

有关流域国家，因其在国际河流流域所处的区位不同，所面对的自然环境、资源条件和社会经济、文化、生态问题等都有较大差异，在对待同一流域现象时，认识和观点会存在分歧。如同样是泥沙问题，上游国往往认为水土流失导致国土流失，下游国则在从泥沙获得大量营养物质维持其土地肥力的同时，往往强调泥沙带来的水质问题、水库淤积问题和妨碍航运问题；上游国强调水库建设对下游的径流调节控制功能，而下游国强调上游国水库可能对下游国径流带来的负面作用，如改变了人们的生活习惯、冲刷河道、崩岸等。由于各流域所在国均从国家利益的角度出发，看待同一个问题，通常存在片面性，强调他国对本国造成的损失，而忽视一些正面的影响作用。这些主观性和片面性的认识，将直接影响流域规划和项目实施，妨碍各国之间的合作。

（3）组织机构与制度差异增加跨界水合作难度

跨界河流的行政边界打破了完整的流域自然界线，使得流域的综合开发和管理更加复杂。不仅要考虑资源的供需平衡和技术上的可行性，更要考虑各流域国之间的目标差异、利益关系协调以及与此相关的制度方面的因素。如各流域国的政治、社会和组织机构的差异、利益矛盾等。因此，组织机构与制度差异将影响跨界河水合作，增加合作难度。

（4）信息资料不足和不完整影响跨界河流的整体规划

由于各流域国语言、制度和历史上长期形成的习惯原因，信息资料不足和不完整是跨界河流地区的普遍现象，主要表现为数据不足，缺乏统一标准数据，缺乏以流域为整体的联合研究成果，各部门之间、各国之间信息交流少，公众、科研、政府及投资商之间缺乏信息交流平台等。由此造成对流域环境资源的认识片面性和各国之间的观点分歧。在全球变化、各国未来经济发展和需求等要素不可预测的背景下，跨界河流很难有一个可持续发展的长期整体规划。

（5）合作往往是分蛋糕而不是做大蛋糕

国家利益通常是压倒一切的，跨界河流由于各流域国之间国家利益和制度差异，而各国目标存在客观差异性，通常没有统一制度下的统一安排，使局部利益服从整体利益，而是以各国多次谈判，逐步调解，以达成双边或多边条约或协议来解决跨界河流开发中出现的问题。据研究统计，世界上签订的305条有关跨界河流流域水资源利用的条约，在协议中达成公平合理利用权利与不造成损害的责任是通过一部分利益不损害另一部分利益的方式来实现整体利益，并不是按最优方式来实现全局利益。

1.3.3 跨界问题日益突出

随着社会经济的发展和人口的快速增长，出现了资源稀缺、资源破坏和环境问题。跨界河流流域跨越了国界，对其开发利用所产生的社会、生态、环境影响也随之国际化，并突出表现为跨界水争端、跨界污染和跨界生态影响等。

（1）跨界水争端

随着人口增加和社会经济的发展，加之水资源时空分布不均等原因，水资源成为稀有产品。对于跨界河流，则直接表现为国家之间对水量的需求冲突，如约旦河流域的以色列和巴勒斯坦，恒河流域的印度和孟加拉国，底格里斯—幼发拉底河流域的土耳其、叙利亚和伊拉克，以及尼罗河11个流域国之间的水量冲突。联合国前秘书长加利多年前曾警告中东地区的几个阿拉伯国家：“这个危机震荡的地区将来可能为正在减少的水资源打仗。”1996年4月，美国国务卿沃伦·克里斯托弗发表的演讲中也谈到中东地区“为水而战对安全和稳定有直接的影响”。

（2）跨界水污染

随着人类对水资源开发的加剧，灌溉、航运、工业化、城市化等又带来了跨界污染问题，主要表现为上游国对下游国的影响。如莱茵河流域以航运为中心的流域综合开发虽然达到了相当高的水平，但河流水质污染已成为沿河居民最忧虑的问题。1976年，莱茵河被确认为世界上污染最严重的河流之一，大部分河段都受到了中等以上程度的污染。1986年，瑞士巴塞尔的桑多兹化工厂爆炸，导致上中游流域国家的严重污染，使莱茵河几百千米河段中的生物逐渐死亡，造成了巨大的跨界生态灾难。又如墨西哥一度曾抱怨，上游的美国污染破坏造成科罗拉多河含盐量过高，这一问题长期困扰两国关系，成为由于污染导致跨国水争议的典型案例。

（3）跨界生态影响

由于大坝建设等带来对河流径流量、水环境等的变化。如三角洲海水入侵、土地盐渍化、湿地萎缩等问题，并进一步影响水生生物多样性，造成鱼类减少。再譬如，苏联规划者利用中亚河流灌溉棉花，认为将比其白白流入咸海（世界上第四大湖）产生更大的经济效益，灌溉面积扩大至790万公顷，使咸海流域成为世界上最大的灌区之一。随着灌溉水量的逐渐增加，导致入咸海径流的减少，1981～1990年，流入咸海的径流量仅为60年代前的13%，结果咸海面积减小了一半，容量减少了3/4。尽管1990～1994年，因为流域不寻常的暴雨使年径流量增加，但仍然不足以停止咸海的缩小。由此造成24种鱼类中有20种已经消失，捕鱼业从50年代的4.4万吨/年和就业人口6万人减少到目前的零。类似的问题还有恒河流域的红树林和鱼类生存环境的破坏，尼罗河三角洲的海水倒灌、土壤盐渍化等。

1.3.4 国际水法对跨界水合作的实践指导作用有限

1966年国际法协会通过的《国际河流利用规则》（The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers），1997年国际法委员会通过的《国际水道非航行使用法公约》（the Law of the Non-navigation Uses of International Watercourses）已经形成一些基本的原则，如公平合理原则、不造成重大损害原则、合作原则等以指导各流域国的具体实践。但是，由于国际水法本身一些概念如“公平合理”、“重大损害”等需要进一步界定和完善，最关键的是国际水法不具有法律约束力，不能要求各流域国强制执行；加之各流域及其流域所在国存在的各种差异，具体实施还有赖于每条跨界河流具体协定的签订以及相关的配套措施，因此，具体实践中存在以下一些不合理现象。

（1）在流域组织机构与协议内容上，虽然有所合作，但仍然是从部分流域国的利益考虑，没有从全流域的角度出发。大部分组织机构与协议内容没有包括所有流域国，只体现部分流域国的利益和目标，偏重下游国的需求，对上游国利益考虑不足。联合国粮农组织出版的《按流域分类的国际水资源条约、宣言、法令和案件系统索引》表明，相当多已经生效的条约都限于水道系统的某一部分。因而出现条约不能实施，或不能达到预期目标的情况。

（2）协议内容空洞，缺乏具体的约束机制。如拉普拉塔河流域国1969年签订的《拉普拉塔河流域条约》、亚马孙河流域国1978年签订的《亚马孙河合作条约》，其全流域的合作协议内容空泛，实际开发中，亚马孙河流域国在各自境内的干支流上独立建设一些工程，而拉普拉塔河仅是一些双边合作开发，如巴西与巴拉圭在巴拉那河上合建的伊泰普工程、阿根廷与巴拉圭合建的亚西雷塔工程等。至今，两个流域都没有涉及全流域的合作项目。

（3）普遍缺乏对河道生态和其他环境因素的考虑。有关条约和协定中，以航行、水电和防洪等为主要内容，有关污染防止方面，受损或受益各方之间难以建立合理的关系。如水分配方面基本都只考虑了生产和生活用水需求，几乎没有考虑河道生态维护的基本水量问题。再如，莱茵河污染防治委员会1976年拟定了禁止和限制进入流域的有害物质种类，部分成员国却要求减少禁止和限制的种类，甚至要求将部分禁止物质排入地下水中，在防止氯化物增加的方案中，荷兰作为受害国支付的成本最多。

1.3.5 跨界水合作开发受地缘政治等多因素影响

虽然跨界河流合作历史悠久，但其合作开发利用程度与流域的地区政治稳定、经济状况、沿岸国家关系、对水资源开发利用的需求与条件等因素有关。从世界范围来看，多数跨界河流的开发利用发生在第二次世界大战之后。欧洲的跨界河流开发利用较早，合作开发的内容从航运、发电、用水发展到防治水污染，欧洲由于水资源总体比较丰富，加之政治文化制度比较相似，因此，其跨界水合作开发程度也最高。北美国家如美国与加拿大、美国与墨西哥之间由于地缘相近，也较早通过合作开发解决了双边纠纷；非洲跨界河流合作开发早期主要受殖民国家影响，摆脱殖民统治后，建立了一些新的国际合作制度，对全球开展跨界河流合作有较大的借鉴意义；亚洲由于一个时期的局部政治纷争，使一些跨界河流的合作开发进展较慢，现在随着地区国际关系缓和，对跨界河流的开发也日趋关注。

1.3.6 下游国对联合开发跨界河流更具主动性

由于河流的一些特殊规律，上游国通常在开发上具有主导支配地位，下游国往往是流域行动的主要受益者和受损者，其需求往往要通过对上游的控制来实现，因此，一般是下游国为了本国利益，提出联合开发的要求，由此来推进流域合作。如1961年美国、加拿大签订了“哥伦比亚河条约”，开发方案最初由美国提出，在上游国加拿大境内修建3个大的水库，以增加哥伦比亚河中下游美国境内11座梯级水电站的保证出力和发电量，同时减轻美国下游河段的洪水灾害。