第三节 发达国家的城镇化及其启示

一 概述

近现代意义的城镇化发端于欧洲早期发达国家。市场机制的启动是城镇化的原始推动力。“16世纪，一场商业革命先于工业革命而发生：地理大发现、航运业的发展，为欧洲开辟了更加广阔的商业和殖民范围；地中海商业城市的地位为西欧大洋沿岸各新兴城市所代替；各国大力推行海外贸易和殖民主义；民族国家纷纷兴起，国民经济确立，全国性市场兴起，行会限制被逐步取消，国内关卡被撤除，货物流通无阻；货币经济渐渐占了支配地位。”（陈万里等，1995: 31）市场机制的启动，使经济活动的资源配置方式发生了革命性的变革，自然经济的调节机制逐步退出了社会历史舞台。市场机制的全面启动，使价值规律作用得到了充分发挥，优胜劣汰的实现为经济和社会的发展注入了活力。

市场机制的启动，有力地推动了欧洲资本主义的发展。市场机制启动后，资本在经济活动中的地位得到确立，资本在经济活动中具有杠杆的作用，给经济发展注入了活力，资产阶级正是运用资本这个武器摧毁了封建的自然经济基础，而且资产阶级借助对市场的正确解读，利用资本进行空手套白狼，极大地刺激了经济社会的发展，也激发了资产阶级贪婪的野心，掀起了资产阶级革命，摧毁了封建的经济和社会基础，把广大的小农从封建的土地束缚下解放出来，获得了人身自由，开始全面的社会流动，为人口的城镇化准备了条件，推动了城镇化的进程。

18世纪80年代，英国首先发生了产业革命。19世纪上半期，法国和美国等一系列欧美国家相继开展了产业革命，资本主义市场经济的物质基础得到了进一步加强。产业革命，使人口和生产的集中产生了规模和聚集效益，使个人、企业乃至政府从中受益。生产社会化的逐步实现，生产社会化程度的不断提高，使生产的目的逐渐由满足个人和家庭消费而转为为社会消费提供产品和服务。特别是科技革命的深入、世界市场的形成、殖民和移民的发展，极大地推动了城市化的发展。

城市化经历了城镇化、城市化和城乡一体化的发展历史阶段。最初推进的是城镇化而非城市化。首先，最初的市场主要是地方市场，由于交通不便、行会制度和关税壁垒等，市场机制调动和配置资源的能力受限。其次，最初社会化生产的程度较低，第一次科技革命的成果没有普及，生产的规模小，人力仍是主要的生产要素。再次，社会条件差，居住条件差，没有高层建筑和高楼大厦，城镇的容量小，交通不便，消费供给不足，信息扩散慢，社会保障制度刚开始构建，违法犯罪率高。又次，进入城镇的主要是农民或农民工，有的是逃难的农奴，这些人口占进城人口的60%左右。最后，城镇的发展比较粗放。城镇的数量少、规模小、条件差、问题多、人口的素质低。但城镇化为城市化创造了条件。一般来说，城镇化人口占总人口35%以下为城镇化发展阶段，城市人口占总人口比重为35% ～65%为城市化阶段，城市人口占总人口65%以上时进入城乡一体化的发展阶段。学界所说的“逆城市化”实质是城乡一体化的早期阶段，不应视为城市化发展的独立阶段。第二次世界大战之后，发展中国家启动了城镇化发展阶段，发达国家迈开了城乡一体化的步伐。

城镇与城市发展的调控机制。近现代意义的城镇化、城市化启动以来，城镇化和城市化的调控机制主要有三种类型。第一种是以西欧为代表的发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了重要的作用，政府则通过法律、行政和经济手段引导城市化健康发展。市场化与工业化和城市化总体上是一种比较协调互动的关系。第二种是市场主导的城市化。这种类型的国家在城市化的进程中，市场发挥了至关重要的作用，如美国是典型的市场经济的代表，美国的城市化是市场主导的城市化，在城市化过程中出现了一系列问题。第三种是以政府推动为主，以市场调控为辅的城市化。这种类型的国家一般是后起的发达国家，有前车之鉴，为了迅速实现城市化，坚持以政府推动为主。以上三种城市化调控机制不存在优劣之分，每一个国家具体选择哪种类型的城市化调控方式要根据本国的实际国情而定。

城市化的发展动力。高珮义指出，城市化是通过城市引力场的作用来实现的，而城市引力场的作用是由城市聚变引力、乡村裂变推力和城市文明普及率作用力共同决定的。城市聚变引力表现为城市的影响能力，即城市对整个区域空间经济社会发展速度和规模的影响能力，对区域的财富积累、分配的影响能力，对区域内一定规模人口的知识水平、生产生活水平、文明程度的影响能力。乡村裂变推力主要表现为促使农业劳动生产率提高，为城市发展提供劳动力，推动乡村接受城市文明。城市文明普及率的影响作用表现为享受城市文明的人数增加和水平提高（高珮义，2004: 129～134）。城市化发展的动力还可以从政府、企业和个人三个角度去分析。从政府的角度看，城市化有利于开发和利用农村富余劳动力，调整经济结构，增加税收收入，促进农业规模经营和农业现代化，拉动内需。所以，各国政府一般都积极支持城市化。从企业的角度来说，城市化一方面可以获得规模效益，特别是在生产社会化程度较低时，人多才能扩大生产规模；另一方面，在生产社会化程度较低时，所获的利润是同聘用的工人数量成正比的，而且大量农村富余劳动力的存在，可以压低在职工人的工资。所以，企业主是希望有更多的农村劳动力涌入城市的。从劳动者个人的角度来说，在城市就业路子宽、机会多；在城市可以享受产业比较利益，一般情况下产业比较利益在20%左右；在城市可以享受城市文明。对城镇化启动不久的封建社会小农来说，进城务工经商不仅可以摆脱封建剥削压迫，还可以挣脱封建的人身依附关系。所以，进城务工经商也是广大劳动者的期盼。由于政府、企业和个人三方面的合力推动，近现代以来的城市化动力充足。

城镇化与农地的关系密切，农地流转、农业集约化经营、农业富余劳动力转移、城镇化的发展是一个系统工程。各国在推进城镇化过程中都要处理好与农地的关系。英国是最早实现城市化的国家，英国采用“圈地运动”的方式，对农民的土地予以剥夺。最初由地主圈占农民的土地，后来议会通过法令圈占农民的土地，使大批农民同农地脱离关系，加快了城镇化的步伐。美国采取给军人分配土地和廉价售地的方式实现农工商一体化，后来又通过竞争使一些小农流转土地，放弃农业生产。美国当初城镇就业空间大，社会保障比较完备，农民较容易实现产业方向的转换。日本人多地少，且土地比较贫瘠，土地是日本的稀缺生产要素，农民有惜地情结，往往以兼业的方式保留农地，农民与农地的关系问题长期没有得到根本解决。发达国家在城市化的后期都采取给农民养老保障，给农地流转宽松的政策，鼓励农民流转农地，实现农业的集约化经营和社会化生产。可见，多数农民同农地脱钩是各国城市化的必然。

发达国家城镇化的历史进程。英国是市场机制启动、资产阶级革命和产业革命最早发生的国家，也是近现代意义上城市化最早的国家。1801年英国的城镇人口比重就达到26%（高珮义，2004: 14）, 1821年英国农业劳动力占全部劳动力的32%（吕世辰，1999: 10）。继英国之后，法国、美国等发达国家相继走上城市化的道路。第二次世界大战之后，发达国家的城市化步伐加快，1950年发达国家城市人口占总人口的比重为54.5%, 1960年为60.9%, 1970年为66.6%, 1980年为70.1%, 1990年为72.3%, 2000年为74.1%, 2010年为77.5%, 2015年为78.8%（此数为当时预计）（余桔云，2015: 10～11）。20世纪七八十年代，随着农民社会保障制度的构建，发达国家实现了城乡一体化。在发达国家中，英国是最早实现城市化的国家，美国是以移民为主实现城市化的国家，日本是发达国家中最迟实现城市化的国家。以下以这三个国家为例展开对发达国家城市化的探析。

二 英国的城市化

英国是最早开始近现代城市化的国家，也是最早实现城市化的国家。首先，英国是近现代意义的市场机制启动最早的国家，早在13世纪后半期的英国农村中，就开始流行“折算制度”，即领主逐渐把劳役地租折算成实物地租或货币地租，从而引起了农民的分化。到14世纪，“折算制度”迅速发展起来。15世纪末叶地理大发现后，随着新航路的扩大，英国的市场机制全面确立。市场机制的确立，使经济交换有了客观标准，价值规律发挥了配置资源和生产要素的作用。社会价值的评价、选择和对所选择的价值的实施有了科学基础。其次，农业革命和“圈地运动”为城镇化提供了农产品、劳动力、需求市场和土地条件。15世纪末叶开始的“圈地运动”，马克思称之为“农业革命”，它使农村居民破产，使租地农场主致富，自耕农被消灭，使资本主义大地产代替了封建大地产，资本主义农场主取代了封建领主，封建地租发展成资本主义地租，封建土地所有制最后被资本主义土地所有制所代替。再次，英国位于英伦三岛，与大陆隔离，当时的交通工具简陋，使英国与大陆的联系不便，英国实行社会变革受到的大陆封建干预小，城镇化的阻力少。英国资产阶级借助市场机制价值规律的力量，采用新的生产方式，摧毁了封建地主的自然经济的基础。贪婪的资产阶级运用新的生产要素的配置方式和价值评价标准开拓了新的生产方式。最后，产业革命的发生，生产社会化的初步实现，劳动力等生产要素的聚集成为经济社会发展的必然，城镇化成了英国经济社会发展的必然。

英国是最早实现城乡一体化的国家。英国的城镇化起步较早，1300年城市人口占总人口的4.4%, 1500年前后城镇化率不到10%。此后，城镇化加速发展，1750年城市人口比重占总人口的25%, 1801年增加到37.8%, 1980年达到89%, 2009年突破90%（宋迎昌，2013）。英国的城镇化大致经历了三个阶段。从18世纪至19世纪中叶为城镇化阶段，工业革命使英国农村人口大量向城镇迁移，许多新兴城镇在农村地区诞生并不断扩大。从19世纪中叶至20世纪初，是英国城市化高速推进的阶段，这时农村小工业已经衰落，工业集中趋势突显，形成了六大城市群，城市人口比重显著提高。20世纪以来，英国率先进入了城乡一体化阶段。这一时期城乡差别逐渐消失，城市文明普及，城市管理体系日益完善，城乡协调发展。

英国在城镇化过程中的农村劳动力转移。英国在“圈地运动”之前，农奴制在当时的生产关系和社会关系中占重要的地位。农奴对农奴主有人身依附关系。英国基本是用暴力剥夺的办法，使农民同土地脱离关系。15世纪开始的“圈地运动”，最初是由贵族、乡绅等通过各种手段圈占农民的土地，到了17世纪末和18世纪，英国颁布了全面的圈地法令，消灭了自耕农。“圈地运动”带来了土地关系和农业生产经营方式的变革。自然经济逐步解体，市场机制深入，资本主义生产关系逐步确立。大量失去土地的农民沦为廉价劳动力，他们有的转移到农场就业；有的进城镇务工经商；有的移民海外，到美国、加拿大等地谋生。从工业革命到第二次世界大战，农村劳动力转移同英国的工业化和城市化密切相关。这时的农村劳动力大批地涌入城镇，进入新兴的产业部门成为产业工人和市民。第二次世界大战之后，英国农村劳动力转移的洪流已经结束。英国在农村劳动力转移的过程中采取了一系列应对之策：消除人口劳动力流动的制度障碍，放宽农村劳动力进城的就业、居住限制条件；建立社会保障制度，制定执行一系列济贫法律；加强农村转移劳动力的教育培训，特别注重成年农村转移劳动力的职业培训；推动乡村工业和城镇发展，让农村富余劳动力就近转移；在农村发展农工综合体，促进农村劳动力转移和提高农业生产率；积极解决城镇住房和环境卫生问题。

英国城镇化发展以市场调控为主，政府规范为辅。特别是在城镇化发展的初期，政府采取放任的政策理念，对城镇的发展和工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，许多新城市并不是在原有封建政治、文化和商业城镇的基础上发展起来的。新兴工业城市一般都有着比较便捷的运河、港口、铁路交通优势，有利于工业发展、创造出大量就业机会（田德文，2013）。英国政府对城镇化发展的规范主要是在由城镇化进入城市化阶段实施的。英国在1851年城镇化率达到50.2%，这时英国开始注重法律对城镇化的规范作用。如1866年英国通过了《环境卫生法》，为城市环境卫生的治理提供了法律基础。又如1909年英国颁布了世界上第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》，逐步将城乡统筹发展作为城镇化发展的重要内容。

英国的小城镇建设呈马鞍型状态。在近现代意义的城镇化启动时期，英国小城镇在码头、河边和铁路边星罗棋布地发展，工业也被引入小城镇。随着工业革命的发展，城镇化的推进，英国进入了城市化阶段，有的小城镇随经济的发展成长为城市，由于价值规律的作用和规模生产效益的要求，英国的城市化迅速推进。但城市化也引发了一系列社会问题，如基础设施和公共服务问题、环境问题、治安问题等。有鉴于此，1898年，霍华德提出发展兼有城市和乡村优点的“小城镇”新构想。这次的小城镇建设是对原有城镇的升华，是在政府引导下，在大城市周边发展中小城镇，以有效地缓解中心城市的压力，使大城市和小城镇优势互补。

英国城镇化、城市化和城乡一体化的经验。首先，英国的城市化过程是良性发展的过程。市场机制的启动和拓展激活了资本，资本的积累成了资产阶级的经济基础，壮大了的资产阶级，摧毁了封建主义社会，资产阶级在竞争中催生了产业革命，产业革命真正确立了资产阶级的统治地位。产业革命的规模效应要求生产要素的集中，生产要素的集中推动了城镇化。资产阶级用殖民和移民的方式掠夺别国财富和缓解国内劳动力过剩的矛盾。其次，英国走了一条城镇化、城市化和城乡一体化渐次递进的道路。在1801年，英国城镇人口占总人口37.8%以前，英国处于城镇化的发展阶段，这时不仅英国传统的城镇得到了发展，更主要是一些运河、港口、铁路交通方便的地方新建了一些城镇，进入城镇的主要是被剥夺农地的农民。此后英国进入了城市化的阶段，城市的规模在扩大，城市的生产在集中，城市的法制在深入，城市的社会保障制度在构建，农业富余劳动力转移的洪流结束。1855年之后，英国的城市化率接近60%，走上了城乡一体化的道路。这期间农业劳动力减少，农业在产业结构中的比重降低，农业劳动力社会保障制度确立，交通事业发展，生产要素自由流动，城乡基础设施配套，城乡公共服务趋向均等化。目前，农业在英国国内生产总值中所占比重不到1%，从业人数约45万，不到总就业人数的2%（《世界知识年鉴2014/2015》, 2015: 781）。

英国在城镇化时期及时调整产业结构和实施产业升级。强化农业的基础地位，以工业技术武装农业，农产品产量显著提高，为城镇人口增加提供了条件，为城镇化奠定了一定的物质基础。工业化促进了城镇化的发展，英国的工业发展最初在城镇，后来逐步向大城市集中，工业的发展有效地推动了城镇化。英国的交通运输业得到了较快的发展，水运、公路运输和铁路运输的发展，加强了英国城乡生产要素的流动，使城镇成为集商贸、工业和第三产业为一体的新型城镇。

教育和科技投入促进了英国城镇化的发展。首先，英国农业采用具有集约化、机械化特点的生产模式，重视农业的生物技术，提高农业生产的效率。其次，英国注重对转向城镇的富余劳动力的技术培训，以使其适应城镇生产和生活的需要。英国政府一直以来教育投入占其GDP的比例居世界前列，通过教育培训使劳动力适应大机器生产的需要。

对外殖民和移民助推了英国城镇化的发展。英国是世界上最大的殖民国家，曾号称“日不落国”。对外殖民使英国的殖民经济遍布世界，对外贸易大幅增长，从而获得丰厚的利润；对外殖民过程中英国贩卖奴隶，掠夺财富和资源促进了其工商业的发展；对外殖民移民，转移国内因“圈地运动”而出现的农村剩余劳动力，缓解了国内的就业压力。这些都推动了英国城镇化的发展，同时也是英国城镇化发展的独特背景。

英国在城镇化过程中出现的问题。英国在城镇化过程中实行驱赶农民进城的“圈地运动”，虽然彻底解决了农业集约化经营的问题，但激化了阶级矛盾，以牺牲农民的利益实现农业集约化经营、工业化和城市化应该受到批判。与城镇化推进相伴而来的是环境的严重污染，伦敦曾一度因为空气污染而被戏称为“雾都”，带来了“先污染、后治理”的恶果。由空气和水质污染引发的大量的流行病和地方病，也是英国城镇化史上的灰暗一面。在城镇化过程中，城镇住房短缺、贫民窟蔓延，犯罪行为丛生，环境脏乱差，是英国城镇化中混乱的一面。英国的城镇化与资本原始积累叠加，使工人的处境艰难。工人工作的时间长，一般在12小时左右；待遇差，没有劳动防护，社会福利和社会保障很少；剩余价值率高；还大量雇用童工，摧残少年儿童的心身。在由城镇化进入城市化的阶段后，有些方面的情况有所好转。

三 美国的城市化

美国是一个年轻的以移民为主的国家，英国殖民者初到这块旷野开辟殖民地时，主要是以城镇为先导的。因为城镇有利于殖民者的安落和生存，殖民者之间相互有个照应。最初的殖民地城镇以经济活动为主，为殖民地的经济社会发展打下了基础。美国的城镇化发展阶段以19世纪末为界，此后进入了城市化的阶段。在城镇化时期，美国沿袭了欧洲传统的工业化和城镇化的路径。当时英国已经进入了城市化发展阶段，欧洲移民带来了欧洲的发展观念、农业生产技术、资金以及城镇的发展方式。美国进入城市化发展阶段后，形成了城市化的本国特色。

独立战争前美国是英国的殖民地，经济活动以手工业、农业和畜牧业为主，当时美国有45%的人居住在乡村。独立战争之后，美国开始了工业发展，启动了近现代意义的城镇化。到20世纪初美国实现了城镇化，当时的城镇人口约占总人口的三分之一。此后，美国进入了城市化迅速发展的时期，到1920年，美国的城市人口超过了农村人口，达到了51.2%，到1960年美国的城市化水平已达到70%。此后，美国进入了城乡一体化的发展阶段。这一阶段美国城市化具有两个显著的特征：一是大都市区化，即以一个或几个大城市为核心形成大都市连绵带，如以纽约、波士顿、华盛顿为主的城市连绵带；二是郊区化，有学者称为“逆城市化”，是指大城市的人口向卫星城迁移、城市人口向郊区迁移的现象。美国初步实现了城乡基础设施、公共服务、社会保障的均等化。到2013年美国的农业产值仅占国内生产总值的1.7%，农牧渔业部门就业人数约占总就业人口的0.7%（《世界知识年鉴2014/2015》, 2015: 898）。

美国城市化的调控机制。美国是市场经济的典型代表，充分发挥了市场在资源配置中的作用。在城市化方面，市场机制在美国城镇化过程中起主导作用，如其大规模的基础设施建设不是靠政府推动完成的，而是依靠市场经济的拉动作用实现的（赖光宝，2015）。美国的国情助推了美国城市化的市场性。美国是个移民为主的国家，移民来自不同的国家，文化背景不同，生活习惯不同，发展的程度不同，增加了美国城市化的自由度。美国土地私有化的程度高，一些农场主可自由出卖土地供房地产企业开发利用，联邦政府对城镇化的调控手段薄弱。这些因素助推了美国城镇化的自由放任性，也导致了城镇化过程中出现过度郊区化和土地资源浪费等问题。按照工业化国家的经验，城市化率达到50%时是政府调节的最佳切入点。为此，美国政府采取了自由市场和政府调控相结合的双轮驱动政策，采取了一系列政府宏观调控的措施：一是为产业的发展和各种生产要素的流动营造良好的市场环境和法制环境；二是强化政府在推进城市化进程中的宏观调控和指导协调作用；三是提出“精明增长”理念，要求城市化沿着以人为本、绿色低碳、永续发展的路径深入推进（李军国，2015）。美国的城市规划要通过专家的专业论证和市民的审议制定，城市功能定位十分明确科学。

美国的城镇化与农业协调发展，农业劳动力顺利实现转移。美国建立农业政策支持体系，促进农业现代化和城镇化协调发展。美国秉持以农民为本的理念，尊重农民利益，对农业实行保护政策，用工业剩余反哺农业，不以牺牲农民利益为代价完成城镇化；出台《土地法》为农业发展提供法律制度保障；重视农业基础设施建设；重视农业技术进步；通过颁布法案免费拨地建立高等院校，拨款兴建农业研究机构来形成富有效率的农业科研推广系统；平衡城市和郊区的发展，使城镇化、信息化和农业现代化相互促进（李军国，2015）。美国鼓励农民发展农业以外的经济，增加农业外兼业收入；加大对农业直接经济补贴；重视对农民的职业技术教育，提高农民的技能和素质。美国农业人口向城镇转移的过程大约经历了150年，从19世纪20年代至20世纪60年代，这一历史过程与工业化、城市化和农业现代化同步进行。南北战争后，南方黑人农民向城市的流动拉开了农村人口大规模流动的序幕。19世纪90年代至20世纪20年代是美国农村人口转移的高潮时期，流动人口数量大，地域跨度大，持续时间长，改变了三大产业的比重，初步实现了城市化。城市化后期的农业人口流动的高峰出现在20世纪五六十年代，此后农业人口逐年下降（王章辉等，1999: 47）。

美国的小城镇建设。美国是后起的发达国家，在城镇化发展方面有英国等国的经验可借鉴。美国的小城镇建设非常重视规划的作用。美国小城镇规划有四条基本原则：尽可能满足人的生活需要；充分尊重和发扬当地的生活传统；最大限度地绿化和美化环境；塑造城镇不同的特点和培育有个性的城镇。美国小城镇基础设施建设不是由政府主导的，而是在市场机制的作用下实现的，私人企业在其中发挥了重要的作用。美国小城镇的功能各具特色：有以服务为主的小城镇，有以旅游业和制造业为主的小城镇，有以农业副产品加工为主的小城镇（新玉言，2013b: 157～158）。美国的小城镇建设在城市化后期得到了强化，美国所谓的逆城市化主要表现为在一些大城市生活的人口流向环境优美的城镇。这与美国城镇交通便利，小城镇与大中城市的信息化联系便捷有直接的关系。

美国城市化的优势和特点。第一，美国有在短期内实现城市化的优越条件。美国的资源丰富，农业耕地肥沃，面积巨大，矿产资源丰富，发展的物质资源雄厚；美国是个以移民为主的社会，移民能跨洋过海来美国，身体素质高，文化技术水平高，带来一定资金和本国发展的经验，是推动美国城市化的主要力量；美国是后起的发达国家，有英国和法国等国的经验可借鉴、教训可吸取，在城市化的道路上少走弯路。第二，美国在短期内实现城市化的产业支持能力强。美国的农业、工业、交通业和信息化发展推动了城市化的发展。美国的农业现代化和工业化同步进行，农业现代化为城市化、工业化提供了充足的生产要素和粮食，也为城市化提供了大批劳动力；美国工业的发展，特别是19世纪末期电气、石油、汽车、化工等新兴工业的迅速发展，推动了城市化的进程；美国的交通和通信业比较发达，便利了城市与乡村之间的联系和流动，由于交通和通讯业的发展，实现了中心城市、边缘城市和郊区的交通和通讯的网络化，推动了城乡一体化。第三，美国生产要素自由流动、公共服务均等化助推城市化。美国的市场比较开放，资金、技术和资源流转畅通无阻；美国没有城乡分割和户籍制度，人口可以自由流动和迁移；美国在城市化的过程中，比较注重公共服务的均等化，并充分考虑农民在城市化中的主体地位，如美国以法律的形式肯定公民受教育权的均等化。第四，城市化的调节机制比较科学。美国采用以市场调节为主的城市化调节机制，市场调控经济资源的配置，市场引导城市化的发展；同时坚持以政府调控为辅的原则，政府主要是通过法律和规划实现对城市化的调控，如美国在城市化初期颁布实施的《土地法》，既保护了农民的利益，又推动农地流转，还为城市化提供了劳动力和人口；美国政府重视对城市发展的科学合理规划，美国的城镇规划重视专家的专业论证和市民的参与审议。

美国城市化引发的社会问题。美国城市化引发的问题主要表现为：富人阶层的郊区化和贫困人口的内城化。20世纪上半叶美国城市化发展迅速，出现了城市中心的交通拥挤、环境污染、住房紧张、犯罪率高等问题。富有阶层逐步远离城市中心，搬迁到环境优美的郊区，出现了城市郊区化现象。而市中心，或者说是“内城”主要是少数族群居住和生活的区域，从而引发了一系列的社会问题，需要研究和解决。

四 日本的城市化

日本是后起的资本主义发达国家，也是较迟实现城市化的发达资本主义国家。明治维新以来，日本启动了市场机制，引入了欧美国家工业革命成果，开始了近现代意义的城市化。日本的市场化、工业化和城镇化是在政府的调控下进行的，形成了具有日本特色的城市化特点。

日本的城市化起步于明治维新时期，1871年，日本开始推行“废藩置县”，并逐步确立了市町制度，其中的市属于城镇地区，町与村是农村的基层行政区。到1920年日本的城镇化率为18%，到1940年日本的城镇化率为37.7%，这时日本结束了城镇化的进程，进入了城市化阶段。第二次世界大战结束后不久，日本进入了城市化加速发展的阶段。到1950年时，日本人口的城市化率达到53.4%, 1980年达到76.2%, 2000年达到78.6%, 2010年达到90.5%，这时日本已经实现了城乡一体化。

日本人多地少，土地坡度大，土地贫瘠。明治维新后不久，日本开始引进和模仿西方先进技术和耕作方法，但直到二战前日本农业发展仍然缓慢。二战使日本农业遭受了沉重的破坏，战后日本采取了一系列措施加速农业技术进步，推进农业现代化，废除土地借贷、买卖的限制，进行了消灭地主阶级和形成自耕农体制的土地改革，推行了农业互助合作政策，由政府给予自主经营（农业收入超过工资收入的）农户和共同组织农户以各项补助金和低利贷款的援助；由政府给予自主经营和共同组织农户技术上和经营上的指导；削减小农户，以促进小农户离开农业等措施促进农业规模经营和现代化。但伴随着劳动力向工业部门和城镇转移，日本农业劳动力又出现了一系列新问题——农业劳动力的老人化和妇女化，农业雇工困难，农业和第二、三产业兼业户增加。

日本的小城镇建设。日本城镇建设实质上是实现城乡一体化。20世纪50～60年代，日本处于经济高速增长时期，农村人口急剧流向城市，传统的村落迅速崩溃，以乡村为代表的地方区域人口迅速减少，农村地区的生活与社会基础弱化，出现了乡村人口老龄化，以农业生产为主的生产功能难以维持的现象。针对这些情况，日本政府制定了一系列法律促进农村发展，实施了旨在改善农村生活环境，缩小城乡差距的“村镇综合建设示范工程”，其主要内容为：村镇综合建设构想、建设计划、地区行动计划；颁布了城镇建设立法，扩大政府公共投资，改革村镇社会保障制度。到20世纪80年代中后期，日本全国村镇的基础设施水平已和城市基本持平，实现了城乡一体化。日本在村镇建设中的成功经验有：加大工业反哺农业、城市反哺农村的力度；转变政府角色，通过制度科学规划引导乡村发展，加大基础设施和公共服务的投资建设力度；充分发挥乡村社区的主导性（方明等，2006: 32～33）。村镇建设的成功，使日本实现了城乡一体化。

日本属于后起的发达国家，在市场机制启动、产业革命成果的引进和城镇化的实施方面具有模仿性的特点。尽管在城镇化的过程中市场处于主导地位，但政府起着重要的引导作用，日本政府的引导作用主要通过制定相关的政策法律实现。在实现人口城镇化的过程中，日本政府不断完善有关保护农民权益的法律法规，加强对农村转移劳动力的教育培训。在城市发展规划方面，1968年日本制定了《城市规划法》，根据区域区分制度，限定了以后10年城市街区的区域。在推动城市化方面，日本政府的作用相对于英国和美国来说要大，政府通过政策法律法规引导形成了日本的城市化特点。

首先，日本在实现城市化的过程中，注重发挥内力和外力的综合作用，坚持借鉴别国经验与探索本国特色相结合。日本在城市化的过程中，注重发挥内部的科技、资源和自然环境的优势，积极引进国外的先进技术发展国内的交通、钢铁、机械等基础部门，推动本国的工业化和城市化。日本在城市化过程中注重借鉴别国的经验，日本明治维新时实行的“废藩置县”改革，为城镇化奠定了基础。日本注重探索适合本国国情的城镇化道路，如日本城市化高度集约发展就是因为日本国土面积小，必须充分利用空间扩展实现城市化。

其次，日本实现了市场化、工业化和城镇同步协调发展。日本是后起的发达国家，是通过改良即明治维新进入发达国家行列的。明治维新首先是引入市场机制，利用资本主义的发展方式，废藩置县既是废除封建家族制的改革，又是引入市场机制、消除关税壁垒的改革，市场机制的引入看似无形，但市场机制价值规律这只“看不见的手”引入之后，才能实现对经济价值的较为科学的评价，才能摆脱自然经济的羁绊，推动科技和生产力的发展。日本用了一百多年的时间开拓地方市场、国内市场和国际市场，这一百多年的时间也是日本工业从原始积累到规模工业，工业增长最快的时期，还是日本城镇化水平迅速提高的时期。日本走了一条市场化、工业化和城市化同步发展的道路。

再次，日本形成了高度集约的城市化模式。日本是个人多地少的岛国，为了解决这一矛盾，并最大限度地保持耕地、森林和潜在的绿化面积，日本在战后几十年时间里实现了高度集约的大城市发展战略，形成了东京、大阪、名古屋三大都市圈。1998年三大都市圈囊括了全国46.8%的人口，2007年进一步上升到50%（宋迎昌，2013）。近年还有进一步发展的趋势。

日本城市化模式也显露出一些弊病，主要表现为“大城市病”严重。大量人口聚集在大城市带来了严重的交通拥堵、环境污染、房价暴涨、居民生活环境恶化等问题。对此，日本政府应该高度重视，认真研究并采取强有力的措施加以解决。

五 发达国家城市化的经验教训与启示

城市化是世界各国发展的必然。世界各国城市化道路的选择要适应本国的国情和民族文化特征，同时要与时俱进，适应时代的要求。城市化的水平随着时代的发展而不断提高。现代的城市要求绿色、低碳、环境和智能。早期发达国家在城市化过程中有许多经验教训值得我们总结和从中寻找启示，从而推动我国新型城镇化的发展。

（一）早期发达国家城市化的经验

第一，城市化要有强劲的发展动力。早期发达国家在城市化过程中普遍形成了一个动力束。城市化的原始动力是市场机制的启动，并且由地方市场、国内市场到国际市场。市场机制对经济价值乃至社会价值有一个科学的评价标准，并按这个科学的标准进行资源配置。早期发达国家城镇化启动的迟早与市场机制启动的迟早直接相关。英国最先启动市场机制，英国率先开始了城镇化。英国人把市场机制引入美国，美国启动了城镇化。日本明治维新接收了市场机制，日本迅速开始实现城镇化。市场激活了资本，资产阶级利用并充分发挥了资本的作用，摧毁了封建地主赖以生存的自然经济基础，确立了资本的统治地位。资本的贪婪性要求经济效益，集约生产是经济效益的根本来源，于是发生了产业革命，产业革命促进了生产力的发展，推动了经济发展，资产阶级利用市场机制和产业革命巩固了其统治地位，产业集中的结果是城镇化。城镇化开启之后，城市文明和产业比较利益吸引更多的人进入城镇。再加上此后率先在城镇实施的社会福利和社会保障，形成了推动城镇化的强劲动力。

第二，顺利实现城镇化，要消除一系列的障碍。一是要消除封建壁垒，如封建的人身依附关系、封建的割据邦国、封建的关税壁垒、封建的社会关系。二是使生产要素自由流动。要使土地自由流动，劳动力自由流动，资源由价值规律调控，交通和通信事业发展，基础设施适应城镇发展的要求。三是培养适应城镇生产生活的人。要加强对人的文化和科学技术的教育培训，要给适应城镇生产和生活的人一定的福利和社会保障。英国和日本都经历了这一消除障碍的过程，而且比较艰难，特别是日本“废藩置县”“置产兴业”解决的就是这类问题。现在的广大发展中国家在城市化过程中仍存在这类问题，需要研究和解决。

第三，根据国情确立科学的城镇化调控机制。城镇化的调控主要由市场和政府两方面实施。但根据一国的国情、城镇化所处的时代和城镇化的环境，市场和政府调控的权重是不同的。英国可以说是在城市化过程中坚持市场化和政府调控相结合，美国在城市化过程中坚持以市场为主导，日本在城市化过程中坚持以政府调控为主导。一般来说，城镇化发展越迟的国家，越应坚持以政府调控为主。因为有前车之鉴，可以避免在城市化过程中走弯路，可以根据基本国情和民族特征做选择。当然政府调控应主要依靠法律法规和政策去实施。日本在城市化过程中对农地流转、农业劳动力的转移、城镇发展规划都有相应的法律法规出台，如日本在1945年和1947年先后制定了《工业配置法案》和《城乡规划法案》, 1950年制定了《国土综合开发法》，并进行了多次修改。

第四，城市化是一项系统工程，要实现各要素的良性互动。一是实行农地流转、农业集约化经营和农业现代化，为城镇化和工业化提供充足的生产要素和粮食，拉动经济发展。二是加强对农业转移劳动力的教育培训，并提供必要的社会保障，如住房、医保和福利等，使农业转移劳动力在城镇进得来、留得住和用得上。三是发展工业、交通和通信事业，这些产业是城镇化的发展动力和支撑条件。工业可以反哺农业，有利于扩大第三产业，并成为城镇化向城市化和城乡一体化发展的后续动力。四是社会保障事业的发展，在城镇化初期主要构建的是城市居民的社会保障体系，在由城镇化进入城市化发展阶段后，发达国家都开始构建包括农民在内的社会保障制度，以促进农地流转和农业劳动力的进一步转移，实现城乡居民社保均等化。五是强化城乡基础设施建设，促进城乡生产要素流动，实现城乡均衡发展。这是实现城市化和城乡一体化良性运行协调发展的内在要求，各发达国家在实现城市化的过程中都坚持了各要素的良性互动。

第五，各国城市化呈现明显的阶段性特征，在不同的城市化发展阶段城市化的任务不同。城市化的初级阶段是城镇化，在这一阶段大批的农业劳动力开始转向城镇和第二、三产业，市场化、工业化和城镇化刚刚起步，社会的政治制度和社会关系也在急剧的变化之中。当人口城镇化率达到35%左右时，是逐步迈向城市化的发展阶段。这时农村富余劳动力转移的洪流已经过去，城市开始在发展特色产业的基础上开展基础设施建设、发展公共服务事业、构建社会保障制度、调整城乡关系等。当人口城市化率达到65%左右时，各国开始实现城乡一体化。这时开始统筹城乡发展，实现公共服务和社会保障均等化，工业反哺农业、城市带动乡村，城市开始追求绿色低碳、智能化发展。这方面美国表现得比较明显。美国19世纪初开始启动城镇化，到20世纪美国进入了城市化发展阶段，20世纪20年代之后美国开始实现城乡一体化。日本在城市化方面属于追赶型，在城市化发展阶段方面，几乎是每隔30年上一个台阶。分清城市化的发展阶段，有利于明确一国某一历史阶段城市化的主要任务，以便有的放矢地推动城市化的进程。

第六，注重探索本国特色的城市化发展道路。发达国家在城市化过程中，注重总结别国的城市化经验教训，根据本国的国情和民族文化特点选择城市化的发展道路。英国最早开始近现代意义的城市化，英国城市化是自然发展的，英国将工业引入乡村，形成了星罗棋布的工业小城镇，在这些工业小城镇的基础上实现城市化。美国地广人少，土地肥沃，资源丰富，而且有英国、法国城镇化的前车可鉴，实现了郊区城市化。日本由于人多地少，土地供给不足，在城市化过程中出现了高度集约化状况，充分利用城市空间。当然，美国和日本在城市化过程中都由此引发了一些问题，那是由于走了极端而造成的。

第七，各国在城市化过程中普遍重视的一系列问题。一是在发展大中城市的同时，注重特色小镇建设，特别是在进入城乡一体化之后，小城镇建设普遍得到关注。二是加强农业发展，以工业反哺农业，培训农民，推动农地流转，给离农农民一定的津贴，实现农业社会化生产和集约化经营。三是重视教育事业的发展，培养和引进科技人才，重视国民教育的普及，为城市化的后续发展储备人才队伍。四是充分发挥法律在城市化过程中的作用，对农业发展、农业富余劳动力的转移、国土的开发、城市发展规划都有相应的法律制度作保障。

（二）发达国家城市化过程中的一些教训

发达国家在城市化过程中引发了一系列社会问题，这些问题是其他国家在城市化过程中要汲取的教训。英国是最早开始城市化的国家，也是城市化时间最长的国家。英国在城市化的初期，采取了“羊吃人”的圈地运动的办法把农民从耕地上赶走，赶向劳动力市场，赶到了第二、三产业和城镇，圈地运动的前期主要由乡绅和地主剥夺农民的土地，后期政府通过法令剥夺农民的耕地。圈地运动客观上使农民同土地彻底脱离关系，并为城镇化提供了劳动力。但圈地运动因以牺牲农民的利益实现产业结构的调整和城镇化，引起了阶级对立和阶级矛盾而受到批判。英国城镇化的中期以殖民和移民为劳动力蓄水池，通过大批移民美洲和非洲，解决了本国富余劳动力转移的问题，以牺牲被殖民和半殖民国家人民的利益，掠夺被殖民和半殖民国家的财富推动本国经济发展和城镇化是一种犯罪行径，应该受到讨伐。英国在城市化的前期和中期引发了严重的污染问题，当时的伦敦被称为雾都，空气污染严重，而且当时化工厂大量使用妇女和童工，这些妇女和童工没有任何劳动保护措施，工作时间又长。这些都是广大发展中国家在城市化过程中必须汲取的教训。

美国是一个以移民为主的国家，资源丰富，人少地多，土地肥沃，用100多年的时间走完了英国用350年时间走完的城市化的路，而且后来居上，率先实现了城乡一体化。美国的城市一是存在过度郊区化问题，如从1950年到2000年，美国城市人口增加了1.3亿，其中约有77%的住在郊区（新玉言，2013b:41）。城市郊区化客观上促进了城乡一体化，但造成了土地资源严重浪费、经济成本居高不下、生态环境破坏、资源能源消耗大等问题（李强，2013: 41）。二是在城市社区中存在种族隔离现象，城市社区存在白人住宅区、黑人住宅区等区域分割状况。许多白人逐渐地离开市中心迁往郊区，在郊区找到了与其他族裔新的隔离世界，形成新的隔离，无形中强化了新的种族隔离。处于市中心，即内城区的人深受歧视，经济收入不高，有的区域还成了黑社会组织和犯罪团伙的栖身之地。美国由城市化引起的这些问题只有采取强有力的措施才能解决。

日本是较迟实现城市化的发达国家。由于特殊的国情，日本在城市化过程中也出现了一系列问题。日本由于人多地少、山地多平原少，而选择了一条优先发展大城市，建设都市圈的城市化道路，采取了高度集约的城镇化模式，形成了东京、大阪、名古屋三大都市圈。1998年三大都市圈囊括了全国46.8%的人口，2007年进一步上升到50%（宋迎昌，2013）。造成了城市交通拥堵，供给紧张，基础设施压力大，物价高等问题。日本在城市化过程中出现的另一个问题是农业和二、三产业兼业现象严重。这主要是日本人多地少，地价看涨，农产品供给紧张引起的。1950年，日本专业农户共有308.6万户，兼业农户有309万户。1991年，日本专业农户只剩下46万户，兼业农户却仍有247.6万户，占85.2%（朱道华，1999: 100）。兼业农户的大量存在，既影响了农业规模经营和农业科技的发展，又影响了兼业农民的专业化，他们只能在农闲时外出打临工，做些力所能及的事。日本在城市化过程中出现的问题有其深层的客观原因，在短时间内难以解决。

综上所述，各国在城市化过程中所出现的问题各具特点，有的是客观国情造成的，有的是主观政策不当引发的，对这些问题要具体分析，各国在推进城市化的过程中要吸取这些教训。

（三）发达国家城市化过程中的启示

中国是在半殖民地半封建基础上发展起来的以公有制为主体的社会主义国家。1949年中华人民共和国成立后开始发展现代工业。1992年邓小平南方讲话确立了社会主义市场经济体制。2015年我国的城镇人口达到总人口的50%左右。现阶段我国仍然属于发展中国家。我国的城市化已经进入了由城市化向城乡一体化发展的阶段。发达国家城市化对我们有一系列启示。

第一，发掘推动我国城乡一体化的内在动力。一是要由国内市场走向国际市场，并使这只“看不见的手”基本能看得见。改革开放以来，我国启动了市场机制，并不断地探索和完善社会主义市场机制理论，1992年邓小平南方讲话确立了社会主义市场机制，并逐渐由国内市场走向国际市场，还成功地避免了2009年以来世界金融危机的影响，把握和驾驭市场的能力日渐成熟，利用市场机制进行价值评价和资源配置，给经济、社会和城市化发展注入了无限的活力。二是强化产业对城市化的支持能力。没有产业支撑的城市化是无源之水，无本之木。要根据经济发展的内在要求布局城市化，根据产业集约的程度确定城镇的规模。在三次产业中关键看制造业，制造业发展是三次产业发展的关键所在，要推动我国由制造大国向制造强国发展，以此带动我国的城乡一体化。三是从拉动内需、享受城市文明、获得产业比较利益三个方面引导农业富余劳动力实现城市化。我国应该将这三方面的动力合成推动城市化的有机动力。

第二，确立城乡一体化的科学调控机制。发达国家调控城市化的机制不外乎市场和政府两个方面，但在实现城市化过程中市场和政府发挥调控作用的权重不同，而且要实现有机结合。一般来说，越是后起的国家、越是通过改革推动城市化发展的国家，政府在推动城市化发展过程中发挥的作用越大。政府要根据本国的国情和市场发出的信号确定本国城市化的战略。政府调控主要通过制定执行政策、法律和法规实现，通过一定的投资去引导。中国已经制定了科学的城镇发展规划，并确定了一系列的城镇进行新型城镇化试点，在试点取得经验的基础上全面推进城市化，但应注意一点，即政府推动城市化要利用和通过市场去实现，而不是政府包办和代替市场，政府只起到孵化作用，孵化出来的城镇还是要在市场机制下运作，还有适应市场的问题。

第三，城市化要有强有力的产业支撑。各发达国家都是在各产业协调发展，且比较成熟之后才实现城乡一体化的。随着工业化、交通运输业和信息产业的发展，第三产业在GDP中占有重要的地位，并由工业反哺农业，农业为二、三产业的发展提供原料和粮食，为二、三产业和城市提供劳动力，推动了农业的规模生产和现代化。三次产业的协调发展推动了经济发展，经济发展了才有能力增加城市基础设施建设，提高公共服务的水平，构建社会保障制度，实现城乡一体化。没有经济的发展，就可能陷入中等发达的陷阱，难以自拔。中国的城市化要以经济发展为支撑，而且要根据产业发展的状况确定城市化的类型，否则就可能出现像墨西哥城一样的贫民窟连片的现象。城市规划要以产业规划为先导，使城市化建立在坚实的经济发展的基础上。

第四，在城市化过程中，要坚持阶段性和长期性相结合。城市化有内在的规律，阶段分明。英国用了350年，美国用了110年，日本用了75年实现城市化。根据发达国家的经验，城市化的节奏可以加快，但城市化的音节和音符不能取消。因为产业和经济的发展有个过程，本国特色城市化道路的探索有个过程，城市建设有个过程，城市化人口适应城市生产和生活也有个过程，必须环环相扣。中国仍是发展中国家，人口多、底子薄、国家大、民族众多的现状没有改变，中国目前正处在由城市化向城乡一体化过渡的前期。农地流转和农业现代化任务很重，农业富余劳动力转移正值高潮，经济转型发展和市场机制的深入处在关键时期，城市基础设施建设和公共服务的欠账多，社会保障事业的资金缺口大，国家正处在冲出中等收入陷阱的关键时刻。而且各个地区的发展极不平衡，呈现出多层次性。只有明确把握全国乃至各地城市化的发展阶段，有针对性地推进市场机制的深入和相关城市化政策的制定和执行，才能顺利地实现城乡一体化。

第五，总结发达国家城市化经验教训，因地制宜探索中国特色的城市化道路。我国在城市化过程中，不同程度地存在一些问题：一是特大城市高度集约发展，造成城市供给紧张、环境污染、交通拥堵等问题；二是部分城镇过度郊区化，造成土地浪费、秩序混乱、环境脏乱差等问题；三是城乡居民的差别仍较大，出现了城市越大人们的收入越高，福利越高，社会保障制度越完善等问题。因此，要注重城市环境问题，坚持绿色、低碳、环保、智能化的城市发展方针；加强对城镇的治理，形成城镇的经济社会发展中心，提高发展质量，城镇发展不能贪大求洋，要追求城镇发展的经济和社会效益；要统筹城乡发展，平衡城乡利益关系，实现城乡社会福利和社会保障的均等化。总之，要探索城市化发展中的中国特色和中国地方特色。