七 弱势部门、弱势群体与政府创新的突破口

政府的科层结构以及追求稳定和秩序的特性决定了政府创新的艰巨性。但是任何政府都没有达到整体一致性，部门之间权力的相对不平衡以及面临问题的差异性使得政府本身也存在分化，这就为寻找创新突破口提供了可能性。在中国地方政府中，弱势部门的创新和针对弱势群体的创新就是两个重要的突破口。

所谓弱势部门包括两类：一类是拥有的法定权力没有得到充分实现的部门，人大常委会、环保部门等是典型代表；另一类是功能以服务而非管制为主的政府部门，民政部门、妇联、工会等是典型代表。这些部门的“弱势”是就整个政治体系而言的。“强势”部门拥有实质性的决策权、资源分配权以及行政审批权等权力。这种权力地位决定了它们是相对稳定的，缺乏足够的创新动力，即使有创新行为，也可能深受部门利益的局限。弱势部门通常并没有这种既得权力地位的束缚。当然，其中大部分会因为长期不受重视而放弃创新。即使没有作为，也是可以理解的，因为它们掌握的是“软权力”“橡皮图章”，不是真正的“衙门”。

然而，弱势部门在创新上可以掌握“强势”，从而成为富有活力的部门，甚至取得制度性突破。有三个因素造成了这种“势”的转化：①这些部门本身拥有的制度性权力从“潜在”转化为“实在”。这些部门“弱”的原因并不是没有法律赋予的权力，而是这些权力在现行体制中被有意忽视或弱化了。一旦这些部门认真履行起自己的职能，就能从现有制度中获得明确的“合法性”。②这些部门所进行的创新往往弥补了现有制度运行的缺陷。这些部门沦为“弱势”反映了现行体制的缺陷。只有它们真正运行起来，才能实现政府的内部平衡性和整体性，也能解决长期被忽视的制度性问题。因此，这些部门的创新往往具有很强的制度意义。③这些部门的官员有作为的空间。这些部门由于长期的无所作为，不受重视，所以如果领导有意作为，那就很容易在短时间内取得成绩。这些部门领导经常讲的是“有为才有位”，这反映了弱势部门的“后发优势”。

至于弱势群体，这里主要指的是那些没有从改革过程中及时获得利益或者相对被剥夺的群体以及人权最容易受到侵犯的群体，农民、农民工、城市新增加的失业者、妇女、儿童等都属于这个群体。在过去相当长的时间内，这些群体的合法权益没有得到足够的重视和保护，因此成为改革过程中的“弱势”群体。以维护他们的权益为目标的政府创新与其他方面的创新相比有着独特的优势，因此近年来成为地方政府创新的重要内容。其优势集中体现在两点。①救助弱势群体具有道德意义。弱势群体需要救助是一个社会的道德底线，也是政府维护社会公平的基本内容。随着经济发展达到一定的水平，各级地方政府开始把救助弱势群体列入工作议程。这一方面得益于地方财政收入的增加；另一方面也是社会共识和要求使然。②救助弱势群体是一个政治责任感很强的事业。对于相关部门来说，从事这个方面的创新与政治改革方面的创新相对来说没有高度的风险性，但又能体现自身的责任意识，同时又能获得上级、同级以及社会等各个方面的赞同和支持。按照中国的政治心理，这是“积德行善”的事情，不能拖延和反对。正因为如此，这类创新成为政府创新的重要突破口。在第一届中国地方政府创新奖20个入围项目中，有5个涉及弱势群体保护，其中有2个获得优胜奖，占优胜奖项目总数的20%；在第二届18个入围项目中，有5个项目涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%；到第三届，在25个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中4个获得优胜奖，占优胜奖项目的40%。（具体统计见表3-1）

表3-1 过去三届有关弱势群体和弱势部门的创新项目情况统计

续表

在某种意义上，弱势部门的存在说明了现有体制的内在潜力还有很大的发挥空间，政府创新就应该通过动员这些部门来挖掘体制内的潜力，以增强整个制度的适应能力；弱势群体的存在则为政府创新提供了明确的对象和领域，政府应该承担其救助这些群体的责任，这是任何政府都无法摆脱的责任。通过扶助这些群体，可以提高社会的公平性，并化解和减少社会矛盾，从而提高政府的合法性。因此，发挥弱势部门的潜力，扶助弱势群体不仅是创新的突破口，也是增强政府合法性的有效渠道。