四 集中体制、制度空间与创新的制度条件

创新的制度条件暗含这样的假定：现有体制有创新的可能性，制度的潜力还有待发掘；通过创新，可以更充分地发挥制度的潜力，解决社会经济发展过程中出现的新问题。

中国政府管理采取的是民主集中制，而集中性又更为突出。上级从资源分配、人事任免、重大事项的审批等几个方面控制着下级，以实现自己的命令与意志。按照常识，在这样一种高度集中的体制下，地方政府要进行创新是非常困难的，因为它们的首要职能是完成上级交付的各种任务，其任何脱离现有规定的行为都可能受到上级的批评甚至惩罚。然而，这只是现有体制的一个方面。除了集中和控制之外，现有体制也为创新保留一定的空间，并直接或间接支持地方政府的创新行为。

制度空间主要是由以下因素造成的。①国家规模大，地方层级多，多样性强，在客观上削弱了集中控制的力度。与此同时，我们必须承认中国的政府管理体制尽管在经历了军事化和计划性管理之后，具有了一定的现代性，但是长期管理农业社会的传统使得当代体制依然具有很强的粗放性，科层化程度低，这也降低了集中体制的控制性，为地方政府留下了自主行动的余地。②政府管理中的民主因素。尽管集中性压倒了民主性，但是现行体制依然保留着民主因素。从20世纪50年代开始，有效地发挥中央和地方两个积极性就成为国家管理的一个原则。而20世纪80年代以来实行的财政分权改革，尤其是1994年的分税制改革进一步规范了中央与地方的关系，为地方的自主行为提供了制度和财政资源的保障。20世纪90年代中期以来，中央把推动创新作为一个战略提了出来，这也为地方政府提供了意识形态保障。③地方政府之间竞争加剧。随着市场经济体制的逐步建立，各个地方的发展不能单纯地依靠中央和上级政府的计划和资源，必须发挥各自的优势来利用和争取各种发展所需的资源。地方政府除了要“跑步前进”争取国家资源外，还需要“四面出击”引进国内外资金、技术，更要动员辖区内的各种资源。而对于地方政府官员来说，本地的发展直接与个人的升迁有关。这样，政府间竞争就与官员间的竞争联系在一起，使地方政府间竞争找到了能动者的支撑，也带上了明显的个人色彩。④制度的大规模转型。中国的改革开放也是一场大规模制度转型。在这个过程中，既要改革和完善现有的制度，也要消除制约发展的旧制度，还要建立适应新情况的新制度。这样就形成了新旧制度在有限的时间内大规模高密度更替、交织的局面。新旧制度缺乏联结、新制度覆盖范围有限、新制度设计过于原则等都会产生一些可以自主行动的空间。地方政府可以在这些缺乏制度约束的空白领域中充分发挥主动性，以取得竞争中的领先。“上有政策、下有对策”不过是这种制度空白的极端表现。

制度空间的存在为地方政府创新提供的是体制内的支持，我们还应该注意到非正式制度给予创新提供的支持。这里讲的非正式制度主要包括两种。一种是以人际关系为主要形式的社会资本；另一种是在基层和地方实践中形成的好的、未被制度化的做法。对于一个创新者来说，其拥有的同学、战友、老上级等社会关系是其争取信任的“媒介”，也有利于其动员社会资源。当然，社会资本并不是越多越有利于创新，过于密集的社会资本反而成为创新的制约，因为创新者必须考虑到各种社会关系所涉及的利益。至于第二种非正式制度常常能成为创新的“起点”和初始“模本”。它们属于微观层次上的创新，由于所处的低层次，所以并没有受到足够的重视。一旦这些微观创新受到更高层次创新者的关注，就会被总结、整理和提炼，成为可以适用于更大范围的政策、措施，从而成为制度化创新。在中国的地方政府创新中，许多成功的创新雏形都来源于这些微观创新，比如村民自治制度。

还应该从开放的角度来审视创新的制度条件。在全球化时代，任何国家的创新都不是孤立进行的，而是在与其他国家的交流中实现的。中国作为后发现代化国家，改革开放以来，经济社会领域的许多改革都明显借鉴了国外的先进经验。政府管理体制改革尽管有其独特性，也不例外。有大量的法律、政策的内容都来自对国外相关法律政策的移植或借鉴。就地方政府来说，由于许多创新并非体制性的，而是操作性的，因此更容易借鉴国外的有关经验。实际上，随着对外交往的深化，向国外学习有了更通畅的渠道，获得的信息也更全面准确，这大大减少或避免了教条式的照搬照抄。根据地方政府创新奖的统计，地方政府在公共服务方面的许多创新都借鉴了国外的经验，这使得中国的行政改革也成为世界性“新公共管理运动”的重要组成部分。制度移植或借鉴虽然有利于缩短制度设计的时间，降低制度设计的成本，但也可能增加制度调适成本。目前，有两个问题尤其值得重视。一个是创新与现有体制机制不配套，难以操作；另一个是创新超出了当地社会的理解水平和承受能力，遭到广泛的反对。

总的来说，宏观制度提供的空间、微观层面上的创新以及与国外的广泛交流为地方政府创新提供了有利的制度条件。但其中也潜藏着危险，或者是僵硬的旧体制扼杀创新的危险，或者是既有体制改造过程中出现制度扭曲的危险。要消除这些危险，就需要创新者更为娴熟地掌握宏观和微观制度的变化、国内与国家制度的调整，从中获得更多的机会和支持。