三 能力、关系与创新的主体条件

按照创新的一般理论，创新主体就是具有“企业家精神”的人或群体。政府创新的主体则是各级政府官员个体以及官员群体。创新归根到底是人的“创造性”行为，因此创新主体的动机、能力、职位变化以及组成结构对于创新来说至关重要。

对进入哈佛大学主持的美国政府创新奖“半决赛”项目的统计发现，创新的启动主体包括政治家、部门领导、部门领导层以下的中层管理人员和一线工作人员、社会团体、非营利组织、公民个人以及政府项目对象。而对中国地方政府创新奖过去三届获得“提名”资格的63个项目的统计显示，除了极少数创新项目的启动有社会团体和公民个人参与外，绝大多数项目的启动主体是各级政府官员，尤其是具体部门中的“一把手”及其决策团队（这个团队的组成成员通常包括负责实施的副职、负责调研和起草文件的工作人员等）。这显然是由中国政府的决策体制决定的。因此，要分析创新主体与创新的关系，就要重点研究创新主体进行创新和维持创新的主客观原因。

主观原因包括创新动机和创新能力两个内容。地方政府官员进行创新通常有两个动机。一个动机是解决面临的实际问题；另一个动机是实现自己的政治抱负。在目前的官员评价和升迁体制下，后一种动机很容易带上功利的色彩，即为了获得上级的关注而过度强调创新的形式，忽视了当地民众对创新的承受能力，使创新蜕变为“政绩工程”。官员的创新能力体现了官员的素质，可以分解为多种因素，但核心因素则是发现问题并解决问题的能力。通过对提名项目的研究，可以发现，进行创新的官员具有三个方面的突出素质：①能够及时了解当地民众的需要；②对国家政策的发展动向以及国外经验较为熟悉；③具有一定的动员资源（包括上级支持、社会支持）的能力。

客观原因指的是外部变化对创新主体的影响，主要包括官员个人的职位变化和官员个人在整个官员队伍中的关系。在某种意义上，职位的变化对于创新的影响是决定性的，尤其体现在创新启动和创新制度化两个阶段。通常来说，新到职的官员总想提出新的思路，采取新的举措，以显示自己的能力，并获得威信。但在这种情况下，也会出现两种错误的倾向。一种是由于对当地情况了解不够，采取的举措不切实际，最后不了了之；另一种是为了追求“新”，盲目或有意停止已经运行良好的机制、措施，重新开始新的工作，结果是，或者破坏了原来机制措施的稳定性，或者不过是重复“建设”，造成治理资源的严重浪费。然而，如果实行创新的官员个人的职位获得了升迁，那么创新就比较容易持续下去，并且获得制度化，甚至能够扩展到更多的地方。这其中的根本原因在于上级认同和支持是中国地方政府创新的主要合法性来源。

创新者与官员队伍的关系也制约着创新。中国是一个关系型社会，而在地方，关系更加紧密，对于创新者行为的影响也更深刻。通常来说，创新者要处理四对关系：①创新者与整个机构内部领导班子成员的关系。尽管在现行体制中，“一把手”在决策中拥有绝对的权力，但“民主集中”的决策方式也制约着他。要想使一个新的想法得到实践，必须获得领导班子其他成员的明确赞同和支持。而对于非“一把手”的创新者来说，则要学会争取第一领导和其他成员的支持，否则根本无法实行。②创新者与下级的关系。这里说的下级是创新的具体执行者，既可以是创新者所在机构的成员，也可以是比其所在机构层次低的机构。创新的关键因素是可操作性或实践性，因此作为具体执行者的下级在使创新取得效果的过程中非常重要，他们既可以通过各种方式扭曲新的制度、政策，也可以根据实际情况用更可行的方式实施它们。尽管创新者可以依靠一定的激励和惩罚手段来推动下级执行创新，但是在政府这个科层体制下，规避风险是各级官员的首要选择，因此这些手段并不一定能够发挥作用。更为重要的是，在地方政府中，创新者的流动性很强，这造成了下级预期的短期化和不稳定。即便是上级推动的创新也不一定能够得到下级的切实执行。这样，在创新过程中就经常出现“上动下不动”的困境。③创新者与上级的关系。对于几乎所有创新来说，上级的支持都是第一重要的，不仅可以为创新提供必需的物质资源，也能提供名义上的合法性确认。因此，处理好与上级的关系，使上级关注创新并支持创新非常重要。在地方政府创新中，有两种类型的上下级关系有利于创新。一种是创新者来自上级部门，这既先天地表明其推行的创新得到了上级的同意或承认，也有利于他争取上级的支持。另一种是创新者的前任领导上调到上级部门。作为后者的长期下属可以比较容易地获得前任领导的信任。当然，前任领导的更高权威也会威慑创新者，阻碍创新的推进。④创新者与同级部门的关系。相对于前几对关系，这是一种横向的跨部门关系。对于具体部门的创新来说，更为重要，因为这些创新需要得到相关的同级部门的支持和配合。实际上，我们发现相当数量的创新都是多部门合作的结果。目前，有两个突出问题影响着这对关系的协调。一个是部门之间的权责不清晰，难以在一些涉及跨部门关系的创新上得到理解和配合；另一个是部门利益的顽固性为一些创新设置了人为的障碍。在这样的情况下，同级部门之间关系的协调常常依靠上级的行政命令或者创新者对个人关系的运用。

过去举办的三届中国地方政府创新奖评选不仅在发现和推广创新项目方面取得了一定的成果，更重要的是发现并支持了地方政府中的创新者。这种支持是通过三种主要方式实现的。一种是获奖给创新者带来了精神鼓励。在许多获奖者看来，这是一个非常“纯洁”而公正的奖，完全不同于政府内部过于注重资历和关系的评奖以及社会上“商业色彩”过于强烈的评奖，代表了社会和学术的客观评价。第二种是获奖也使创新者的行为得到了上级部门和社会的重视。根据我们的统计，获奖后，有相当比例的创新者职务得到了升迁，创新所在地的新闻报道率和接受参观的人数也有了明显的提高。第三种是创新奖为分散在不同层次、不同部门的创新者提供了交流的平台，有利于他们相互了解学习，取得共识。