三 政府责任与治理机制

作为地方治理的首要主体，地方政府承担着协调辖区内各种关系，管理和发展辖区内社会经济文化事务的主要责任。对于地方政府的职权，1982年修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》做了更为明确的规定。一方面，将县级以上各级政府与乡镇政府的职权进行了区分；另一方面对县级以上各级政府的职责进一步具体化。根据《组织法》第57条，县级以上各级地方政府行使的职权有10项。它们可以分为三大类。第一类是执行本级人民代表大会及常务委员会的决定，上级国家行政机关的决定、命令、交办的事项；第二类是政府内部管理，包括发布决定、命令，领导所属工作部门、下级政府的工作，对工作人员进行任免、培训、考核和奖惩；第三类是对本地区居民所承担的责任。

上述责任和职能，都有具体负责的部门，并配备相应的人员和财力。但是，在实际运行中，地方政府对于各项责任和职能的完成并不均衡，换言之，有的责任和职能会处于优先地位，并得到相应的人力、物力、财力的支持。这种不均衡的责任体系也导致了地方政府形成了一套能够有效动员资源向特别领域倾斜的治理机制。

地方政府责任的不均衡主要体现在三个方面：第一，在责任内容上，加快当地经济增长、和保证当地社会稳定是各级地方政府必须完成的“压倒一切”的核心责任；第二，在责任取向上，对上级政府负责优先于对当地公众负责；第三，在具体的地方，地方领导人的偏好常常能改变地方政府在一定时期内的责任内容。

面对不均衡的责任，地方政府为了更好地实现那些获得优先地位的责任，逐渐形成了“泛政治化”的、压力型治理机制。这种机制可以被描述为：地方政府将某些重要任务明确为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上的激励和惩罚（主要是职位上的变化）。比如，在地方政府责任体系中处于核心地位的经济发展从改革开放一开始就被确定为重要的“政治任务”。社会稳定的秩序是经济发展的必要条件，因此，当社会不稳定因素随着经济的发展而增多的时候，社会稳定也成为各级政府必须完成的“政治任务”。在实现社会稳定这个“政治任务”的基础上，不断增加新的具体任务，比如社会治安、信访事件、物价变动、安全生产、食品安全、环境保护等，都是各级政府必须承担起来的具有“高度政治性”的责任。

除了经济发展和社会稳定这两个根本“政治任务”外，还有其他一些被提到“政治高度”的任务，比如计划生育控制。中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点，来增加新的“政治任务”。

“泛政治化”的压力型机制的根本出发点是实现地方政府确定的优先任务。这具体表现为：①通过把某些任务变成“政治任务”，提高了它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位，突出了它们的重要程度；②当这些任务转变成“政治任务”后，有关负责的政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案，把资源和人员向这些任务倾斜，以保障它们的实现；③当这些任务转变为“政治任务”后，来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制，以实现政令的统一。由于抵触或不执行会受到政治上的惩罚，有关负责人的“政治前途”将受到影响；④对于确定“政治任务”的上级政府，尤其是中央政府来说，这展现了它们对问题的高度重视，有利于维护和改善它们在社会公众中的形象。

当某项任务具有“政治性”后，那么就会采取特定的责任实现机制。这个机制包括两个主要部分：完成过程采取“一把手”工程方式；奖惩采取“一票否决”。所谓“一把手”工程指的是各级政府或职能部门的行政首长（俗称“一把手”）要对上级确定的任务负首要责任，亲自参与和管理。“一把手”可以利用行政权力来调动资源和人力保证任务的完成。所谓“一票否决”指的是承担具体任务的单位和单位负责人在每年的各项评奖中，要根据该任务的完成情况来决定对其全年工作的最终评价。一旦没有完成这项具有高度“政治性”的任务，就无法参加全年各个方面的先进评选。当然，并不是所有实行“一票否决”奖惩方式的任务都是“一把手”工程。目前，一个特别值得重视的现象是，现在有越来越多的领域在考评时候实行“一票否决”。比如文物保护、安全生产、卫生考核、广告违法、节能减排。“一票否决”不仅用于政府内部，还运用于政府对企业、事业单位的评价。比如有的地方就规定，在环保方面，凡未达要求的企业将取消市级各类先进评选，企业负责人也不得参与劳动模范之类的评选。在“一把手”责任和“一票否决”机制的推动下，各级地方政府及政府部门在某些“政治性”任务上承担了“无限责任”。

毫无疑问，在一种快速变化的环境中，“泛政治化”的治理机制突出了政府要承担的主要责任，推动了一些重要问题和难题的有效解决，保证了政府责任的基本实现。这是改革开放以来，各级政府能够及时地回应社会经济发展需要的重要原因。尤其是当改革遇到各种形式的抵制的时候，把要解决的问题提高到“政治高度”及时有效地消除了抵制，确保了整个国家重要战略的推行以及这个大型国家转轨的有序进行。

因此，尽管许多地方官员对于“一票否决”的奖惩方式具有一定的不满，但是经过近30年的改革，这种督促责任完成的手段和方式并没有消失，反而有强化的趋势，成为各级地方政府以及政府职能部门贯彻命令，完成任务最“有效”的手段和方式，甚至被当作是实现执行力的一项制度。

但是，通过层层施加压力来推动政府责任的实现毕竟不能成为一个国家治理的常态。更重要的是，这种“泛政治化”还带来多种负面影响，在实现下级对上级命令服从的同时，削弱了整个政府的公信力。