一 综合篇

大力推行电子政务

中国电子信息产业发展研究院

党中央、国务院历来高度重视推进电子政务建设工作。大力推进电子政务，是中国信息化的重要任务，是落实科学发展观、深化改革开放、加快转变经济发展方式的必然要求，也是深化行政管理体制改革和建设人民满意的服务型政府的战略举措。2001年以来，党中央国务院对全国电子政务建设和发展作出了全面系统的重大部署和安排，从战略高度明确了我国电子政务的指导思想、目标和主要任务，为顺利推进电子政务各项工作提供了保障。

“十五”和“十一五”期间，国家电子政务发展迅速，地方和部门电子政务建设普遍开展，组织体系不断健全，推动电子政务发展的政策、制度和标准规范继续完善，电子政务应用深入推进，富有成效的典型应用不断涌现，电子政务在改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控等方面发挥了重要作用，促进了政府职能转变，已成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。

一 明确电子政务指导思想和发展目标

自2002年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发 [2002] 17号）以来，我国电子政务走上了正轨。17号文首次提出了我国电子政务建设的指导思想，即电子政务建设要适应改革开放和现代化建设对政务工作的要求，转变政府职能，提高工作效率和监管的有效性，更好地服务人民群众；电子政务建设要以需求为导向，以应用促发展，通过积极推广和应用信息技术，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，全面提高依法行政能力，加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。

根据上述指导思想，17号文还提出了“十五”期间我国电子政务建设的几项原则：一是“统一规划，加强领导”，即电子政务建设要按照国家信息化领导小组的统一部署，制定总体规划，避免重复建设；要正确处理中央与地方、部门与部门的关系，明确各自的建设目标和重点，分类指导，分层推进，分步实施。二是“需求主导，突出重点”，即电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，根据政府业务的需要，结合人民群众的要求，突出重点，稳步推进；重点抓好建设统一网络平台、建立标准、健全法制，建设和整合关系国民经济和社会发展全局的业务系统。三是“整合资源，拉动产业”，即电子政务建设必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源，加强整合，促进互联互通、信息共享，使有限的资源发挥最大的效益；要在符合标准的条件下优先使用国产设备与软件，逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，带动我国信息产业发展。四是“统一标准，保障安全”，即要加快制定统一的电子政务标准规范，大力推进统一标准的贯彻落实；正确处理发展与安全的关系，综合平衡安全成本和效益，一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全，制定并完善电子政务网络与信息安全保障体系。

在电子政务建设目标方面，党中央国务院考虑到我国电子政务建设刚刚起步的基础，提出了“十五”期间要“建成政务信息网络平台，初步建成电子政务框架体系”的目标，具体是：建立标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业务系统建设取得显著成效；基础性、战略性政务信息库建设取得重大进展，信息资源共享程度明显提高；初步形成电子政务网络与信息安全保障体系；建立规范的培训制度，与电子政务相关的法规和标准逐步完善。

“十一五”期间，以2006年国家信息化领导小组印发的《电子政务总体框架》（以下简称《总体框架》）为代表的电子政务指导文件，指出了电子政务建设要“以提高应用水平为重点”，要坚持政府主导与社会参与相结合，坚持深化应用与提高产业技术水平相结合，坚持促进发展与保障信息安全相结合，保持政策的连续性与稳定性，统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路。

“十一五”时期，《总体框架》提出要在“十五”时期建设的基础上，基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建成目录体系与交换体系、信息安全基础设施，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道。并指出50%以上的行政许可项目要能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

二 完善电子政务基础设施建设

电子政务基础设施包括国家电子政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施。基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。

在电子政务网络方面，我国电子政务网络由政务内网和政务外网组成。电子政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要，同时满足副省级以上政务部门的特殊办公需要。政务内网与政务外网之间物理隔离，政务内网与互联网之间物理隔离。电子政务外网是政府的业务专网，满足各级政务部门社会管理、公共服务等面向社会服务的需要，电子政务外网主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务。政务外网与互联网之间逻辑隔离。

“十一五”期间，中央办公厅发布了《关于推进国家电子政务网络建设的意见》（中办发 [2006] 18号），提出了国家电子政务网络建设的基本原则：一是“需求主导、统筹规划”，即要根据中央和地方开展电子政务建设对网络的需求，按照国家信息化领导小组的统一部署推进国家电子政务网络建设；二是“整合资源、服务应用”，即要充分利用国家公共通信资源，加强已有网络资源整合，促进互联互通，形成统一的国家电子政务网络，为各地区各部门的业务应用系统提供服务；三是“着眼发展、注重安全”，要坚持一手抓发展，一手抓安全，综合采取技术和管理等措施，确保国家电子政务网络和业务应用系统的安全。2006年，还提出了国家电子政务网络的建设目标，即用3年左右的时间，形成中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网，建成基本满足各级政务部门业务应用需要的政务内网和政务外网，健全国家电子政务网络安全保障机制，完善国家电子政务网络管理体制，为电子政务发展提供网络支持。

在电子政务信息资源目录体系与交换体系方面，《总体框架》提出，要按照统一的标准和规范，逐步建立政务信息资源目录体系，为各级政府提供信息查询和共享服务；逐步建立跨部门的政务信息资源交换体系，围绕部门内信息的纵向汇聚和传递、部门间在线实时信息的横向交换等需求，为各级政府的社会管理、公共服务和辅助决策等提供信息交换和共享服务。依托统一的国家电子政务网络，以优先支持的业务为切入点，统筹规划、分级建设覆盖全国的政务信息资源目录体系与交换体系，支持信息的交换与共享。

在电子政务信息安全基础设施方面，《总体框架》提出，要围绕深化应用的需要，加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。建立健全信息安全监测系统，提高对网络攻击、病毒入侵的防范能力和网络失泄密的检查发现能力。统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。完善密钥管理基础设施，充分利用密码、访问控制等技术保护电子政务安全，促进应用系统的互联互通和信息共享。要把信息安全基础设施建设与完善信息安全保障体系结合起来，按照“谁主管谁负责，谁运行谁负责”的要求，明确信息安全责任。根据网络的重要性和应用系统的涉密程度、安全风险等因素，划分安全域，确定安全保护等级，搞好风险评估，推动不同信息安全域的安全互联。

三 加强政府网站建设和管理

政府网站是各级人民政府及政府部门在互联网上发布政务信息，提供在线服务，与公众互动交流的重要平台。各地区、各部门应着力突出政务特色，坚持统筹规划、协同建设、分级管理，把政府网站真正办成政务公开的重要窗口和建设服务政府、效能政府的重要平台。政府网站建设主要在于以下三个方面。

一是健全机制，充分发挥政府网站的信息公开、互动交流作用。要切实加强主动公开工作，及时准确在政府网站发布涉及群众切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，尤其要做好财政预决算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域政府信息的发布工作。凡是可公开的不涉密文件，都要通过政府网站公开发布。涉及群众切身利益的重要决策，要在政府网站公开征求意见；重要政策出台后，要及时通过政府网站做好政策解读工作；对公众关注的社会热点问题，要主动在政府网站予以回应，发布权威信息，讲清事实真相、有关政策措施以及处理结果等。提倡地方和部门负责同志到政府网站接受在线访谈。

二是开展政府网站网上办事，切实提高政府网站在线办事能力。要公布办事项目的名称、依据、程序和要求，提供表格下载、业务咨询和办理指南，努力实现在线申请受理、状态查询和结果反馈。按照公众、企业等服务对象的需求，梳理业务流程，整合办事项目，积极探索推行“一点受理、抄告相关、并联审批、限时反馈”、“前台一口受理、后台协同办理”等在线办理模式。通过办事指引和页面链接提供“一站式”服务入口，建立网上办事大厅。

三是开展政府网站政民互动，推进网上互动交流。要按照“总体规划，分步实施，严格审理，确保安全”的原则，加强互动栏目建设，不断丰富互动交流方式，为公众参与互动交流创造条件。围绕政府重点工作和公众关注热点，开通在线访谈、热点解答、网上咨询等栏目，做好宣传和解疑释惑工作，正确引导舆论。通过行政首长信箱、公众监督信箱等，接受公众建言献策和情况反映。围绕政府重要决策和与公众利益密切相关的事项，开展网上调查、网上听证、网上评议等工作，征集公众的意见和建议，及时分析汇总，为决策提供参考，提高科学民主决策水平。

在政府网站管理方面，要加强政府网站服务保障和运行维护保障，建立相关制度，明确各方责任，加大管理力度，开展绩效评估和考核。要按照“谁主管谁负责、谁运行谁负责”的原则，强化管理和责任。对于委托其他单位运行维护的政府网站，主管单位要加强检查指导，做好内容保障工作，确保网站管理不缺位。特别要注意政府网站管理中的一些突出问题，各地区、各部门要对本地区、本部门政府网站进行全面检查，重点检查以下内容：一是网站页面能否正常访问，各栏目及其子栏目内容是否及时更新；二是信息发布审核和保密审查机制是否健全；三是网站提供的各项服务和互动功能是否正常；四是网站链接是否经过管理单位审核把关，是否存在错链和断链；五是网站安全防范工作是否到位；六是网站管理单位和运行维护单位职责是否明确。对检查清理中发现的问题要及时整改，确保上网信息准确、真实，不发生失泄密问题，确保公众能够及时获取政府信息、获得便利的在线服务。

四 深化电子政务业务应用

深化业务应用是电子政务的主要内容，为提高决策、监管和服务水平，规范政府业务流程，维护社会稳定，“十五”期间国家对电子政务业务应用建设提出了具体的要求。一是要加快12个重要业务系统建设；二是继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡）4个工程，促进业务协同、资源整合；三是启动和加快建设宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水8个业务系统工程建设。

“十一五”期间，《总体框架》提出，要围绕公众、企事业单位和政府的需要，选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政府业务作为电子政务优先支持的业务；优先支持办公、财政管理、税收管理、金融监管、进出口管理、涉农管理与服务、食品药品安全监管、信用监管、资源管理、环境保护、公共安全管理、社会保障、司法保障等业务。围绕这些优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交换体系为支撑，兼顾中央和地方的信息需求，统筹规划应用系统建设；重点完善已建应用系统，强化已建系统的应用，推动互联互通和信息共享，支持部门间业务协同，对新建的应用系统，要根据业务发展需要，统筹规划建设。应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。

政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键。“十五”期间出台的17号文对政务信息资源开发利用作了初步部署，即“国家要组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设”。2004年出台的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发 [2004] 34号）对政务信息资源做了较为详细的要求，提出加强政务信息资源开发利用，要建立健全政府信息公开制度，加快推进政府信息公开；要建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同；要规范政务信息资源社会化增值开发利用工作，鼓励社会力量进行增值开发利用；要深化金融、海关、税务、工商行政管理等部门的信息资源开发利用工作，提高监管能力和服务水平。

“十一五”对信息资源也作了进一步部署，《总体框架》提出：在信息采集和更新方面，各级政府要明确界定各部门的信息采集和更新权责，保证信息的准确性和时效性；对于相关部门共同需要、面向社会采集的信息，要理顺和规范信息采集流程，明确信息采集工作的分工，形成有序采集机制；要建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。在信息公开和共享方面，各级政府要围绕社会公众和企事业单位最关心、最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，及时、准确地向社会公开行政决策的程序和结果，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权；要统筹兼顾中央和地方需求，依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现跨地区、跨部门信息资源共享；要围绕部门间业务协同的需要，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务；中央各部门的应用系统要为地方政府和部门开展社会管理与公共服务提供信息支持。在基础信息资源建设方面，再次强调了人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，要保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享；基础信息库要分级建设、运行、管理；国家基础信息库实行分别建设、统一管理、共享共用；各地要探索符合实际的基础信息库建设、管理和应用模式。

五 提高政府信息系统信息安全保障能力

党中央国务院对我国信息化建设和信息安全保密工作十分重视，多次提出要加强信息安全保障工作，全面提高信息安全防护能力，重点保障基础信息网络和重要信息系统安全，创建安全健康的网络环境，保障和促进信息化发展，维护国家安全。

根据电子政务信息系统中存储、处理和传输的信息系统是否属于国家秘密信息，电子政务信息系统分为两种类型：一是涉密信息系统，指用于存储、处理和传输国家秘密的电子政务信息系统；二是非涉密信息系统，指用于存储、处理和传输内部信息或公开信息，但不得用于存储、处理和传输国家秘密信息的电子政务信息系统。

电子政务涉密系统应当按照“同步建设，严格审批，注重防范，规范管理”的要求进行建设和运行，突出重点环节，强化全过程管理。涉密信息系统必须与保密设施同步规划和建设，在系统、信息、介质和场所等方面进行整体保护，所采取的技术手段必须符合相应的国家保密标准。涉密信息系统建成后要经过批准才能投入使用，未经保密工作部门审批，涉密信息系统不得投入使用。涉密信息系统在经审批投入使用后，要把防泄密、防窃密放在第一位，通过技术检查及时发现隐患和漏洞，消除不安全因素，不断提高系统的防范能力。在管理方面，各涉密单位应当根据涉密信息系统自身的特点，制定出具有针对性和可操作性的管理制度，并严格执行。

涉密信息系统要实行分级保护。分级保护是国家信息安全等级保护的重要组成部分。涉密信息系统根据涉密程度，按照秘密级、机密级、绝密级进行分析保护；非涉密信息系统根据重要程度按照自主保护级（第一级）、指导保护级（第二级）、监督保护级（第三级）、强制保护级（第四级）、专控保护级（第五级）进行等级保护。秘密级、机密级、绝密级信息系统的整体防护水平分别不低于非涉密信息系统的第三、四、五级的要求。涉密信息系统的建设使用单位要按照“谁主管、谁负责”的原则，负责本单位涉密信息系统的分级保护工作的具体实施。

对电子政务非涉密信息系统，要求涉及国家秘密的信息，包括在对外交往与合作中经审查、批准与境外特定对象合法交换的国家秘密信息，不得在电子政务非涉密信息系统上存储、处理和传播。对非涉密信息系统的保密管理工作，重点是加强对信息上网前的保密审查和对已上网信息的保密检查，防止涉及国家秘密的信息上网。其基本原则是“控制源头，加强检查，明确责任，落实制度”。控制源头，要求严格防止涉及国家秘密的信息在电子政务非涉密信息系统上存储、处理和传输；建立信息上网公开发布前的保密审查制度，对国家秘密信息的产生、使用和管理必须严格规范，凡界定为国家秘密、不能公开交流的信息，绝不能上网，做到“涉密信息不上网，上网信息不涉密”。加强检查，要求电子政务非涉密信息系统的使用单位要对上网的信息进行经常性检查，一旦发现国家秘密，要立即上报，查清来源，及时删除，并严肃处理涉密人员。明确责任，要求电子政务非涉密信息系统的保密工作在管理上层层建立责任制，责任到人，做到“谁上网、谁负责”；凡上网单位，对上网信息的保密审查要有专人负责，落实领导责任；各地对管辖范围内上网信息的保密检查也要有人负责；保密工作部门要指导、督促各有关单位建立责任制度。落实制度，要把有关保密管理的制度规定落到实处，确保电子政务非涉密信息系统上不发生泄露国家秘密的事件；凡向国际联网的站点提供或发布信息，必须经过保密审查批准；保密审批实行部门管理，有关单位应当根据国家保密法规，建立健全上网信息保密审批领导责任制；提供信息的单位应当按照一定的工作程序，健全上网信息保密审批制度。

电子政务涉密信息系统不得直接或间接国际联网，应与国际互联网或其他公共信息网络实行物理隔离；电子政务非涉密信息系统应与国际互联网或其他公共信息网络采取必要的逻辑隔离措施。电子政务涉密信息系统之间在满足下列条件的情况下可以根据需要进行互联互通：一是所采用的安全保密措施都符合涉密信息系统分级保护技术要求和管理规范，并在投入运行前都通过了保密工作部门的审批；二是不同级别的涉密信息系统之间的边界划分明确，采取了有效的边界防护措施，并有明确的访问控制策略与机制防止高密级信息流向低等级信息系统。

六 优化电子政务发展环境

“十五”期间，17号文对电子政务的资金投入、技术政策、标准化体系建设等提出了明确要求。

电子政务建设所需资金，采取中央政府和地方政府分别负担的方式予以解决。中央电子政务系统的建设资金，从中央预算内基本建设资金安排；中央电子政务系统建成之后的运行经费，由财政部商有关部门在预算中安排。地方电子政务系统的建设资金和运行经费，由地方政府负担。对确有困难的地区，中央财政给予一定补助。

17号文提出了要加快制定电子政务建设技术政策，实施有利于国内信息产业发展的政府采购政策，创造良好的外部环境，促进国内软件和系统集成产业的发展；制定电子政务项目概算标准，保障运行维护和培训经费，特别要合理确定和提高软件费用占项目总投资的比重；要研究建立电子政务绩效评估机制。

标准化体系建设方面，要完善电子政务标准化体系，逐步制定电子政务建设所需的标准和规范；加强公务员信息化培训和考核，切实有效地开展公务员的电子政务知识与技能培训，制定考核标准和制度；加快推进电子政务法制建设，推动相关配套法律法规的制定和完善。

“十一五”制定的《总体框架》对法律法规、标准化建设和管理体制等方面提出了具体要求。

法律法规方面，要围绕规范信息资源开发利用和基础设施、应用系统、信息安全等建设与管理的需要，开展电子政务法研究，推动政府信息公开、政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设，推动开展修订相关法律法规的研究。

标准化建设方面，指出电子政务标准化体系总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准、管理标准等组成，是电子政务建设和发展的基础；重点制定电子公文交换、电子政务主题词表、业务流程设计、信息化工程监理、电子政务网络、目录体系与交换体系、电子政务数据元等标准，逐步建立标准符合性测试环境；加强标准宣传和培训，强化标准在电子政务建设各个环节中的应用，规范各地区、各部门电子政务建设。

管理体制方面，加快推进各方面改革，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制；要把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制；要创新电子政务建设模式，逐步形成以政府为主、社会参与的多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平；要围绕电子政务的建设和应用，加强技术研发，提高产业素质，严格执行《政府采购法》和《招标投标法》，形成有利于信息技术创新和信息产业发展的机制。

各地区各部门认真贯彻落实党和国家的各项部署，在电子政务基础设施建设、政务网站建设等方面取得了大量成绩。未来几年，我国将在《国家电子政务“十二五”规划》的指导下，大力推进电子政务发展，改善公共服务，加强社会管理，强化综合监管，完善宏观调控，促进政府职能转变，不断提升政务部门履职能力和水平！