第一部分 比较法视野下的经济与环境法治

经济法治与经济风险的预防和治理

徐孟洲

【摘要】 2010年以来，复杂多变的内外部多重因素使得中国经济持续下行，经济发展面临产生经济风险的巨大压力与严峻挑战。本文认为，加强防范经济风险并进行有效风险控制或治理是一种理性的应对；防控经济风险必须真正落实依法治国的基本方略，遵循经济法治思维，提高防范经济风险和风险管理意识，逐步建立预防与治理经济风险的具体制度及其相应的法律机制。

【关键词】 经济风险 经济法治 防治

在市场经济体制下，经济社会的发展与法治之间存在密切关系。良好的法治环境可以引导、促进和保障整个市场经济健康、有序、持续发展。30多年的改革开放实践表明，中国在经济发展方面之所以能够取得今天这样举世瞩目的成就，很大程度上得益于不断改善的经济法治环境。我们知道，市场经济的自由发展会产生周期性的经济危机。在中国社会主义市场经济快速发展中，是否也会发生经济危机？如何防范或杜绝经济危机？可以采取什么样的风险控制和危机应对措施？今天，我想围绕这些问题，从法治角度谈几点浅见，供大家参考。

一 中国经济发展面临经济风险的严峻挑战

国家统计局的资料显示，改革开放30多年来，中国的经济发展创造了年均增速9%以上的奇迹。但是从2010年第一季度开始，中国经济增长的速度连续13个季度下滑，到2013年第二季度时，经济增速仅达7.5%，这是改革开放以后持续时间最长的增长放缓。目前中国经济发展面临发生严重经济风险的巨大压力，但中国经济不会崩溃，在中国社会主义市场经济体制下不会发生经济危机。

我们知道，经济危机（economic crisis）是政治经济学上的一个概念，它指经济系统没有产生足够的消费价值，也就是在资本主义经济发展过程中周期性爆发的生产相对过剩的危机。大多由于一国宏观经济管理当局在没有准备的情况下出现经济的严重衰退或大幅度的货币贬值，从而引发金融危机，又进而演化为经济危机。例如，2008年美国金融危机引发经济危机，华尔街对金融衍生产品的“滥用”和对次贷危机的估计不足终酿苦果。此次金融危机迅速引发多米诺骨牌效应，使美欧各国特别是发展中国家的经济遭到重创。

而经济风险是指因经济前景的不确定性，使经济运行和经济主体经营活动时，蒙受重大经济损失的可能性。经济风险是复杂的，可以表现为多种形式，有多种分类方法。一般将经济风险划分为金融风险、财政风险、产业风险和计划与规划风险；按经济过程的不同阶段，经济风险可被分为投资风险、生产风险、销售风险等；经济风险按其产生的原因，还可被分为由于自然因素，如洪灾、火灾、地震引发的自然风险，因社会上的行为，如战争、政治动乱等引起的社会风险，因经营管理不善或市场供求剧烈波动等因素引起的经营风险，等等。

2010年以来，不少地方出现了大的经济泡沫，大量的资金都被卷到投机炒作房地产漩涡中，房地产价格连续高涨；部分农产品价格剧烈波动；艺术品和其他一些大宗商品都有金融化、资本化趋向，金融功能异化，造成以金融为代表的虚拟经济越来越脱离实体经济；网络经济秩序混乱。在2012年底举行的中央经济工作会议上，首次把“过剩产能”这一概念放在核心位置，并明确指出经济政策“要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”。

特别值得关注的是地方政府债务负担沉重。2013年6月10日，国家审计署通过网站公布的审计结果显示，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。这表明我国地方政府债务已经存在风险。

曾有学者预言“2013年中国将爆发经济危机”。我认为，中国经济发展面临产能过剩、增长下滑、房地产价格连续高涨、地方政府债务巨大等重大经济风险是无法回避的事实，然而我们目前经济发展还有7.6%的增长，产业升级空间较大，有政府宏观调控，地方债务可控，因此，不会爆发经济危机。

二 实行经济法治是预防和治理经济风险的基本方式

经济发展与经济法治之间是相互影响相互作用的。经济法治是促使经济发展的一个重要的外在因素。良好的法治环境可以保障经济又好又快地发展，当经济处于一个全面快速的发展阶段时，经济发展对于法治有明显的需求，新型产业的发展需要新法规加以规制，新型法律纠纷需要与时俱进的司法解释加以解决。但是这并不意味着法治只为经济增速服务。当经济发展处于不景气或存在经济风险甚至发生经济危机时，经济法治也能发挥独特作用。

在西方国家有所谓危机应对经济法，就是说经济法的出现就是为“应付经济不景气或其他意想不到的危机而被动制定的”。现实中出现了什么社会经济问题需要解决，就制定什么样的经济法。由于出现的各种社会经济问题有特殊性，决定了所制定的经济法也各具特色。例如，20世纪30年代的危机时期，美国罗斯福政府颁布了《国家产业复兴法》；美国奥巴马政府针对2008年金融危机的现实，于2009年6月正式公布了“全面金融监管改革方案”, 2010年7月，美国参议院通过了最终版本的《金融监管改革法案》（即“多德-弗兰克法案”），该法案被认为是“大萧条”以来最全面、最严厉的金融改革法案；1978年日本政府在经济不景气的态势下，制定了《特定不景气地区中小企业对策临时措施法》和《特定不景气产业稳定临时措施法》等。可见西方国家大多采取制定经济法律、法规的措施来摆脱经济危机。

如何预防和应对经济风险？我认为实行经济法治是预防和应对重大经济风险的有效路径。政府必须真正落实依法治国基本方略，加强经济法治建设，提高运用法治决策思维和方法去解决经济风险的意识，逐步建立起积极预防和有效治理经济风险的经济法律机制。例如，适时制定和实施一些经济法规：不排除一些企业为了单纯的经济利益而做出铤而走险的逐利行动，这时国家就要制定禁止这类行为的经济法规；经济减速伴随经济结构调整，而且大减速往往能触发大调整、大改革，这就有可能产生大裁员和失业风险，这时国家就要运用产业政策法、劳动法和税法加以应对；刺激经济、扩大内需就要依靠财政预算法、鼓励民间投资法、中小企业促进法；等等。

实行经济法治是政府管控经济风险的基本方式。政府管理经济，防控经济风险有许多方式，既有经济手段、行政手段，也有政策工具和方法；既有对宏观经济的调控，也有对企业经营活动的规制等。但是政府管理经济，都必须依法行政，运用法治思维和方法，只有这样才能创造公平竞争的外部环境。

实行经济法治必须提高经济风险控制意识和经济法治理念。加入WTO以后，中国经济发展受国际市场影响增大，这就不可能完全摆脱国际金融危机的影响。在经济风险控制方面，我们一定要考虑到经济发展是会有风险的，要提高经济风险控制意识，增强对于国际金融危机及其产生经济波动所需要的应变能力、风险控制能力、宏观经济分析能力等。经济法治是预防与治理经济风险的基本方式，也是预防与控制经济风险的基本保障。因此，政府、生产经营者、消费者和一切利益相关者都应提高市场经济是法治经济的法治意识和理念。防控风险，“留住财富，别无他法，唯有法治”。

总之，经济增长时期需要完善经济法治，减速时期同样需要防范经济风险的经济法治。法律的确定性、稳定性、规范性，使法律有预测、引导和制约作用。要使法律的这些功能和作用在经济管理和经营中充分发挥出来，防止重大经济风险发生，就必须实行经济法治。市场经济是法治经济。法治，特别是在经济领域实行的经济法治，是预防重大经济风险发生的有效路径。

三 识别和确认经济风险需要经济法律机制

为了防范和治理经济风险，首先要科学界定人们所要识别和确认的经济风险是什么。建立起识别经济风险的法律机制。对可能发生的不同类别的经济风险要进行标准化技术界定与识别，建立一套制度化的识别各类经济风险法律机制，使人们易于识别经济风险。

在法律上明确界定需要防范和治理的各种经济风险的概念、范围、主要特征及其表现，采用一定幅度的数据量化指标等，确立一套能够快捷识别经济领域内产生的各种具体类别的风险和综合经济风险的识别操作程序机制。

为了准确发现经济风险，还需增加一道认定经济风险的法律机制。在技术层面识别经济风险种种迹象的基础上，再运用法律具有确定性、规范性的独特功能，将经济风险的技术规范上升为法律规范，从而构建确认经济风险的经济法律机制。

当然，经济风险的不确定性、复杂性和偶发性，使其主要特征及其表现是动态的、互相转化的，用规范和指标完全固定经济风险特点、范围是十分困难的。有学者也认为：“风险所带来的不确定性、不可计测性却很难通过法律和政府举措来缩减，更不必说消除殆尽。换句话说，无论采取何种方法来防止风险，总会存有 ‘剩余风险’，所以规范预期不得不相对化，不得不以 ‘风险vs风险’的状态为前提来考虑风险对策以及相关的制度设计。”所以，识别和锁定经济风险，还需要通过自我反省的机制调整法律形式与客观事实之间的关系。只有通过这种反省机制，适时修改、解释法律条文，并在执行中依照实质优先形式的原则进行操作，才有可能使规范预期经济风险与事实上的经济风险之间的裂痕渐次达到弥合。

四 经济法治与经济风险的监控与预防

1．经济风险监控制度化是经济法治的要求

识别并确认经济风险以后，最为重要的就是持续监控暴露出的风险信息和事项。对经济风险监控不力，也无法治理经济风险。什么是风险监控？所谓风险监控，是指在决策主体的运行过程中，对风险的形成、发展与变化情况进行全程监督，并根据需要进行应对策略的调整。因为风险是随着内部外部环境的变化而变化的，它们在经济决策主体活动的推进过程中可能会增大或者衰退乃至消失，也可能由于环境的变化又生成新的风险。经济风险监控就是通过对经济风险的识别、确认、评估等，应对全过程的监视和控制，从而保证经济风险治理达到预期的目标，它是经济风险防控实施过程中最重要的一环。监控风险实际是监视经济运行的进展和经济环境变化，其目的是：核对经济风险防控策略和措施的实际效果是否与预见的相同；寻找机会改善和细化规避风险措施；获取反馈信息，以便使应对决策更符合实际。在风险监控过程中，及时发现那些新出现的以及随着时间推延而发生变化的风险，然后及时反馈，并根据对项目的影响程度，重新进行风险识别、评估和应对。

依经济法治的要求，解决经济风险，必须建立起积极预防和有效治理经济风险的一整套经济法律制度。经济风险监控制度就是治理经济风险的经济法律制度中的重要组成部分。经济风险监控制度一般包括确认监控主体与被监控主体的法律地位，明确二者相互关系，确定监控事项范围、监控手段或方式、风险评估内容与结果和监控程序、责任等。

2．市场重要信息与经济风险监控事项的确定

市场重要信息能够反映和发现经济风险的迹象。依法收集、传递、反馈、公开和处理市场重要信息，对确定形成经济风险前后的发展与变化情况，对加强风险监控很有价值。在这里经济风险监控制度应当确定一定范围的市场重要信息为法定的经济风险监控事项。

3．电子网络技术与经济风险监控与预防

采用经济法治解决经济风险，需要现代化技术手段的支持，所以普遍使用电子网络技术识别和处理经济风险监控事项，对于预防与监控经济风险具有重要应用价值。应当尽快建立有利于发挥互联网预防与监控经济风险的制度。

4．建立经济风险监控报告制度

一切报告都是下级向上级机关或业务主管部门汇报情况和陈述事实，让上级机关掌握基本情况和工作进展的。通过报告让上级机关获得信息，掌握下情，为进行宏观决策和指导提供依据。经济风险监控报告是一种对经济风险监控的事项、情况和进展进行分析的例行报告。因此，建立经济风险监控报告制度，是预防与治理经济风险的有效措施。

五 治理经济风险的经济法治思维和方法

1．治理经济风险必须树立经济法治思维

在市场经济条件下，市场主体从事经济活动需要经济法治思维，政府管理经济也需要经济法治思维，应对和治理经济风险同样需要经济法治思维。经济法治思维是指导各项经济法治活动的行动指南，是依法治国、依法行政、依法管理经济的必然要求，是克服拍脑袋决策等非理性行为的有效方法，是治理经济风险的法治。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记强调指出，要落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，以宪法为最高法律规范，维护社会主义法制的统一和尊严，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，维护社会公平正义。2013年3月17日，李克强总理在会见采访“两会”的中外记者时强调，建设法治政府，要把法律放在神圣的位置，任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。2013年5月13日，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上又强调指出，转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，用法治思维和法治方式履行政府职能。面对经济风险需要经济法治思维，要用经济法治思维应对与治理经济风险。

2．在治理经济风险中经济法治的优势

在治理经济风险中，经济法治的方法与其他应对方法相比较而言，具有一定优势。因为作为经济法治主要法律部门的“经济法应对现实问题具有系统的理论解释力和有效的规则调整力。这是经济法的一贯特点。如对科学发展观、和谐社会、金融危机等等，经济法都可以做出自己独特的、不同于其他法律部门的理论解释和规则调整。经济法经过百来年的发展，已经初步形成了自己的理论体系和规则体系，具有科学的理论解释力和有效的规则调整力。如对金融危机，经济法可以从国家干预理论、宏观调控理论、金融监管理论等予以解释，并从财政法、金融法、投资法等予以调整”。

在应对2008年国际金融危机时，中国为应对金融危机而增加的4万亿投资，其愿望是好的，但决策内容和程序之所以遭到国人的批评，就是因为没有严格遵循我国《预算法》等经济法律的有关规定，重大的经济决策缺乏经济法治思维和未采用法治方式，忽视国家宏观经济调控法律化作用，使社会经济发展遭受损失。

3．政府治理经济风险应受经济法治约束

治理经济风险无疑必须充分发挥好政府的作用。从经济法治角度来看，政府使用的任何治理经济风险的工具，包括政府规制行为和政府调控行为，都应遵循以民主与法治为核心的经济法治的要求。政府依法治理，就是要求政府在决策行为与执行行为时不能忘记法治思维，不能脱离法治方式，即行政权力必须被限制。正如习近平总书记所言：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”

政府治理经济风险应受经济法治约束。怎样约束？我认为可以通过两大方面实现：（1）强化人民代表大会制度对政府宏观调控权力的制约和监督。切实杜绝类似“4万亿”投资预算不经全国人民代表大会批准的脱法行为。大力推动规划、产业调整、振兴、促进等方面的立法，尽量减少政府指令冻结、限购、补贴等直接干预的行政措施。（2）完善法定市场规则体系，大力减少行政审批和企业税费负担，建立负面清单制度，增强经营者的自主权，激发社会投资活力和创造力，这是治理经济风险的根本之策。

4．建立健全保护劳动者、消费者和中小投资者权益的制度

治理经济风险的首要目标就是要维护劳动者、消费者和中小投资者权益，保障民生。

劳动者是创造社会财富的生力军，遇到再大的风险和困难也要保护好劳动者，保存抗击风险的有生力量。在经济减速下滑，在面临经济结构大调整时期，伴随而来的就是大裁员和广失业，如何应对这些风险？从经济法治角度看，要完善劳动法和劳动合同法，建立社会保障法，健全破产法，适应转岗需要建立义务培训制度，培养与积蓄劳动力大军。

治理经济风险需要扩大内需，扩大内需就要扩大消费，扩大消费就要让广大消费者大胆放心消费、有钱消费，而要做到放心消费、有钱消费，就要公平分配，提高普通劳动者的工资使之有钱消费。建立可靠的社会保障制度，进一步健全消费者权益保护法律制度，使广大消费者放心消费。

治理经济风险需要扩大投资，当下特别需要鼓励民间投资，而要扩大投资，就要切实保障中小投资者权益。如何保障中小投资者权益？我认为：一是健全证券法，完善投资者保护制度；二是改革银行法律制度，允许民间资本进入银行业，创办民资银行，与此同时建立存款保险制度、金融机构破产制度等一套保护中小投资者权益的经济法律制度。

结论

当前中国经济发展面临产生经济风险的巨大压力与严峻挑战，但是中国不会发生经济危机，国民经济也不会崩溃。加强防范经济风险并进行有效风险控制或治理，需要政府、企业经营者、劳动者、消费者、投资者共同努力，遵循经济法治思维，提高防范经济风险和风险管理意识，建立预防与治理经济风险的经济法律机制，真正采用法治方式防范和应对经济风险，在经济领域落实依法治国的基本方略，将市场经济活动、政府规制和调控行为纳入经济法治的轨道。