第五节 加拿大土地产权制度

一 加拿大土地所有制

加拿大领土面积995万多平方公里，领土面积居世界前列。人口近3000万，每平方公里约3人。地理条件优越，大多为平原。目前，已开垦（发）的耕地占领土面积的5%，草地、牧草地占3%，森林及林地占35%，其他土地占57%（见图8）。

加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有、省公有和私人所有。其中，联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的39%，约4亿公顷，其中有近9万公顷在大城市，一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地；省公有土地占全国土地的48%，约5亿公顷；私人所有土地占全国土地的13%，约1亿公顷，主要集中在各城市及乡镇居民居住地区（见图9）。

二 加拿大土地管理模式

加拿大的土地管理体制是分权分级的：联邦政府负责管理联邦公有土地；省政府负责管理省公有土地；私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理，主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段，对全国的土地利用提供指导。

而土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市（包括县和乡镇）级规划。

（一）省级规划

省级规划又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其中特别强调1、2类农用地不可用于非农业用途；三是通过引导存在公共健康和安全风险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。

（二）地区级规划

地区级规划又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准，是政策性文件。主要目的是把省级政策宣言变成自己的行动纲领，以指导地方政府以下几项工作：制定《土地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制订公共建设和基础设施计划。

（三）市级规划

市级规划又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括用途（住宅、商业和工业）、密度、建筑体积等。

此外，自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务，并明确规定其四个方面服务内容。

（1）向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿大人合理使用国家资源，减少成本，保护环境，开发新产品，提供完善的服务；

（2）建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息；

（3）执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规，确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献，同时确保这些政策和法规可以保护环境，保障人的生命安全和身体健康；

（4）同国际机构及其他国家一起，提高加拿大的国际影响，帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺，为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。

三 加拿大土地退化防治政策

据估算，加拿大大草原种植地50%以上裸露在大风侵蚀之下，其土壤流失总量的58%是由风蚀引起的，仅大草原地区的3个省份每年因风蚀就造成至少1.61亿吨地表土流失，经济损失高达2.49亿加元。联合国粮农组织报告和美国地球探测卫星的数据显示，加拿大已经成为全球土地退化面积较大的国家之一。

加拿大是最早开始防治荒漠化的国家之一，成为全球防治土地退化的最佳案例之一。政府部门建立了专门的土壤保护机构和协调机制、土地资源管理机构与协调机制，成立了大草原地区农场复垦管理局，针对容易退化的林业用地、农业用地和矿区土地制定了全面有效的管理和保护政策，取得了良好效果。

（一）制定森林资源经营、管理和保护政策

各省对森林保护和采伐、更新造林都有一套严格的管理办法，包括制定森林法规，颁发森林经营执照，编制和审批采伐计划，严格检查、监督制度，查处违纪、违章、违法行为和推行森林认证等。

（二）制定农业环境保护政策

在农业生态环境保护方面，加拿大的主要举措包括：①加拿大农业部成立专门农业环境保护机构，不断强化政府对农业环境保护和可持续发展的职责，提高农业生产绩效，增强农业部门竞争力，提高农业在环境领域的领导地位。②建立由加拿大联邦政府与各省及相关部门共同合作的农业环境保护和可持续发展政策实施机制，通过发现问题、提供资金、引进技术、解决问题和影响评估等多环节联动，形成农业环境和土地保护政策实施的长效机制。③健全农业环境保护法律制度体系，涉及公民在农业环境保护方面的权利与义务、国家对自然资源与生态的保护、环境管理与监督、环境污染防治、特殊环境保护、环境科技与产业发展、环境保护教育与环境文化事业的发展、环境紧急事故和环境纠纷的处理、国际环境保护合作等多个方面，非常全面、系统，使农业生态环境保护有章可循、有法可依。④政府与许多非政府组织、私营公司、各种农民协会和一些金融机构（如加拿大农业信贷公司）以农业生态环境保护为重点，开展农业环境保护和可持续农业领域项目合作，提出切实可行的环境保护政策，组织开展环境保护技术研发、推广和信息服务，引导全社会广泛参与农业环境保护行动，强化公众的环保意识。

（三）制定矿区土地复垦治理政策

政府不断加强矿产资源开发的环境保护监管工作，通过制定大量的相关法律、法规和政策，对矿业活动进行约束和限制，对已经废弃的矿业用地进行恢复，防治土地退化。

四 加拿大土地征收及补偿政策

（一）土地征用的法律依据

加拿大联邦政府、省及市政府都拥有自己的土地，即国家所有的公有土地。各级政府对所辖范围的土地拥有处置权。但联邦政府为全国办事需要用地，有权征用省公有土地，但必须是有偿的。对于土地征用，联邦和各省都制定有相应的土地征用法，由专门机构依法执行。例如，联邦和安大略省制定有《联邦及安大略省土地征用法》，艾伯塔省制定有《艾伯塔省土地征用法》。

（二）土地征用的主体

土地征用的主体通常为国家或国家代理人、市政府，也可以是其他人（没有明确限定）。依据《联邦及安大略省土地征用法》规定，只要是为了公共利益，政府及各行业部门、机构组织，如自治市、医院、大学等为公共设施建设服务的机构可通过立法授权代表政府及团体享有征地权，即使是私人企业，也可以按照相关法律享有征地权，如私人拥有的管道公司，可以依据国家能源法或根据某些省立法规定享有征地权。

（三）土地征用的目的和范围

依据《联邦及安大略省土地征用法》规定，土地征用权是国家为了公共利益向私人收回土地的一种强制权，就是说征地的目的必须是为公共利益服务。征地的范围限制在为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文化遗迹保护、学校、医院、社会福利等领域。

征用土地，通常不是单纯意义上征用土地所有权或使用权，征用的可以是不动产的全部权利，也可以是部分权利，如通行权、道路权等。通常情况下，征地机构不需要征用财产的绝对处理权，可以分别征用地役权、抵押权、租赁权等。但有些省的情况有所不同，按照《艾伯塔省土地征用法》规定，在依法得到土地征用的审批证明后，征用者可以得到授权土地中的任何资产。除非土地征用的审批证明另有说明，征用者可能在该土地地下、地上或由土地产生的利益、便利、权利、优惠等方面得到的利益将受到限制。另外，该法对土地征用中矿山和矿产的取得有特殊的规定，包括：

（1）除非土地征用审批证明明确授予了矿山或矿产的征用权，土地征用者没有资格根据该法和有关条款所规定的程序得到任何土地中的任何矿山和矿产。矿山和矿产所有权不受根据该法批准的征用证明在土地权办公室存档和登记的影响。

（2）当土地征用证明表明授予了矿山和矿产的征用权时，根据这一授权批准的征用证明上将指明在矿山和矿产上得到的资产和利益，否则就宣布在征用过程中将不能得到矿山和矿产方面的资产和利益。

（3）征用者由于其工作的要求可能会挖掘或以其他的方式损害土地（在此通过征用或协议或转让得到资产和利益）内的任何矿产，无须得到任何人允许，或仅赔偿除矿产损失以外的其他东西。

（四）审批机构

联邦和省政府征地法中都规定有专门的机构负责征地的审批事项，这些机构被称为征地权威机构。以艾伯塔为例，审批机构包括：

（1）国家或国家代理人的征用项目，由（省）司法部长负责；

（2）城市一级的土地征用项目由市议会负责；

（3）其他情况由土地赔偿委员会负责。土地赔偿委员会由副省长根据与该征地项目有关情况指定的成员组成，包括指定1人做主席，并指定1人或为奇数的多人为副主席。成员包括根据《公共服务法》指定的1个秘书、1个助理秘书、监察员和土地检查员以及其他进行委员会业务工作所需要的雇员。

（五）土地征用程序

通常的征地程序包括：征地者向征地审批机构提出申请—征地者通知将被征用地的所有者，并在当地媒体上按照规定的时间发布公告—审批机构派调查员调查—发给审批证明—土地所有者申请补偿—与征地者达成补偿协议—征地者进入土地等。

五 加拿大土地税收政策

在加拿大，土地税费种类较少，但覆盖面广。土地税是以财产税和所得税的形式征收，没有专门的土地税种。与土地资产有关的税种主要有以下几类。

一是财产税，在土地问题上，分为住宅地产税与商业地产税。住宅地产税课税对象是土地及其附着物。以财产税的形式，每年在省政府财产评估委员派驻各市政府的评估机构评估出市场公平价值后，以财产拥有者居住地市议会表决通过并公开实行的税率为依据计算应缴税额。其计算公式是：纳税额=评估值×税率。商业地产税是针对公司（企业）拥有的经营性土地资产，每年根据评估的市场公平价值，再加上公司（企业）的其他资产，按资产总额向政府纳税，并规定总资产在100万加元内的不征税，超过100万加元的按累进税率征税。财产税由地方政府征收。

二是资本所得税（在土地上称地产所得税），该税的课税对象为财产出售时的增值部分。在地产权发生转移时，由原财产拥有者按交易总金额减去成本（资产原值 +翻新工程费用）的增值部分按一定比例纳税。此税相当于我国的土地增值税。如果地主（土地拥有者）以土地作价入股，只有该股票转让时才征收资本所得税。这项税由联邦政府征收。

三是土地出租所得税（又称地产交易税）。以上所述的住宅地产税和商业地产税是土地资产的日常性税收种类，而地产交易税只有地产发生交易行为形成财产转移后才纳税，一般由财产拥有人按交易总额的一定比例缴纳。

除上述三种税外，加拿大还规定，地产开发商在进行住宅地产开发时应向地区、市政府交纳地产开发费、建筑许可费，用于公共基础设施建设，费率高低取决于该开发地块的市政配套设施规模。开发的住宅出售后，购买者在向政府有关部门注册登记产权时，还要交纳注册登记费（土地产权登记费）。土地发生交易，或向银行申请抵押贷款需委托估价师进行土地评估时还应付估价费用。

加拿大实行分税制，联邦政府、省政府、地区政府、市政府都有征税的权力，国家以法律的形式将其严格界定，范围明确。地产税属于地区、市政府享有的税种，是市政府财政的主要收入来源，约占其收入的60%，另外40%的收入来自各种收费（证、照收费等）与罚款以及联邦政府的赠款。其税收程序是：注册登记产权—市场公平价值评估—税收部门发出税收通知—纳税人主动交税。

（一）产权注册登记

每宗地的产权发生转移后，新的财产拥有人必须持交易的有关文件到市政府财产登记部门（土地登记局）进行产权登记，将地产交易的时间，地产所在地区的图号、区号、次区号、宗地号、登记证号以及资产价值等方面的资料逐项登记清楚，并输入计算机，建立数据库，为税收的入库奠定了坚实的基础。

（二）评估资产价值

评估又分为两种。一种是省政府派往各市政府的财产评估机构定期组织的评估，它是按注册登记的财产（地产）所在地区的各种情况，评估出市场公平价值。评估方法一般采用收入法和成本还原法，评估完成后将评估结果通知地产拥有人，地产拥有人如果认为评估出的市场公平价值与本人所有财产价值不符，可以直接与评估人交涉。另一种是自我评估，是财产拥有人（个人或公司）在政府未评估时，根据自己的财产情况自行评估，向政府申报财产价值及纳税金额。个人申报时间为每年4月30日前，公司每年6月30日前申报，并缴纳税款。若自我评估与政府评估不符的，要按政府评估出的公平价值补交税款。

（三）税收通知

一般由政府税收部门委托银行按时发出。它是在评估价值无异议后，由市政府财政部门将年度财政预算按以支定收的办法提出千分率，报市议会讨论通过并公布执行。计算公式为：税额=该项目财产的市场公平价值×税率。

参考文献

1．何芳、肖宗仁、唐龙：《国外土地管理服务理念》, 《资源导刊》2008年第11期。

2．曹克录：《加拿大土地税收征管简介》, 《中国土地》1999年第7期。

3．崔向慧、卢琦、褚建民：《加拿大土地退化防治政策和措施及其对我国的启示》, 《世界林业研究》2012年第1期。

4. http://www.lrn.cn/media/landnews/200604/t20060427_111394.htm.