第一章 中国舆情思想的历史演变

第一节 中国古代舆情思想溯源

从初民时代到清代中后期，中国古代舆论史上高潮迭起。和舆论有关的重大事件，先后有西周周厉王时期的“王益严，国人莫敢言，道路以目”，秦始皇的焚书坑儒，汉朝以“品核公卿，裁量执政”为宗旨的太学清议运动，以及宋代学潮和明朝的东林党运动等。随着社会和生产力的发展，舆论活动的形态和制度在不断发生变化。各朝代统治者大多能认识到舆论的重要性，愿意积极倾听民众议论，广开言路，允许臣僚民众批评时政。然而，古代社会政治体制的特殊性导致舆论勃兴与君主专制之间存在着不可避免的冲突和矛盾。各朝统治者均采取不同的手段挟制舆论，使民众表达意愿的话语空间非常有限。但“防民之口，甚于防川”，各种舆论仍通过不同的渠道传播开来，在控制与反控制的博弈中，中国古代统治者都自觉或被迫建立某种反映、传播和控制舆论的方法和制度。我国古代舆论传达的主要形式为言谏、纳言。言谏制度是中国古代抑制君主独断专行和弥补决策失误而出现的制度，它是我国古代主要的舆论监督模式，此外还有一定程度的新闻舆论监督意义。

一 关于舆、舆论、舆情的考究

古汉语中[1]“舆”有4种释义：（1）车厢，也指车。《荀子·劝学》：“假舆马者，非利足也，而致千里。”（2）扛，抬。吕不韦《春秋·期贤》：“流失如雨，扶死舆伤。”（3）众多。左丘明《左传·僖公二十八年》：“恶侯听舆人之涌。”（4）奴隶的一个等级。左丘明《左传·昭公七年》：“皂臣舆，舆臣隶。”从第3项释义我们可以看出“舆”指的是相当多一部分人的看法和意见，这种看法和意见具有显著的一致性。而第4项释义又表明，这一部分意见的所有者又多属于以当时的“奴隶和差役”为代表的下层劳动人民。在《汉语大词典》中“舆”有14个义项，其中第6项释义“古代职位低贱的吏卒”和第11项释义是“众、多”两项都可以作“舆论”中“舆”的解释，当“舆”作义项6解释时，“舆论”按照字面意思直接解释为“吏卒们的言论”也是合理的。

舆论又作舆口、舆谈、舆言、舆讼、舆评、舆词。《汉语大词典》的释义为：“公众的言论”。[2]《三国志·魏志·王朗传》：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”[3]宋苏舜钦的《诣匦疏》中说：“朝廷已然之失，则听舆论而有闻焉。”[4]顾名思义，“舆论”即“舆人之论”，指公众的言论，指众人的议论、意见或看法。一般理解“舆论”是社会生活中政治地位和经济地位比较接近的人们或社会集团对某一问题大致相同的看法，是公众的意见。舆论表达人心的向背，虽然它对任何人不产生强制作用，但却是一种精神和道义的力量，对每个人的思想和行为起着特殊的督导作用。

舆情，即舆论情况。作为人类社会的一种特有现象，舆论是人们对事物的价值判断与个人态度的表达。“舆情”一词最早出现在《旧唐书》中，唐昭宗在乾宁四年（公元897年）的一封诏书中称：“朕采于群议，询彼舆情，有益小康，遂登大用。”[5]中唐诗人李中所作《献乔侍郎》一诗：“格论思名士，舆情渴直臣”[6]也是较早提及“舆情”一词的。在《四库全书》这部贯穿先秦到清代前期的典籍中，“舆情”共出现了1000多次。此外，“舆情”一词在二十四史等正史中出现有几十次，[7]使用频率颇高由此也可窥其一斑。今义舆情则是“舆论情况”的简称，是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者及其政治取向产生和持有的社会政治态度。它是群众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等的总和。一般概念中舆情是指群情、民情。从社会学理论上讲，舆情本身是民意的一种综合反映。然而它又不只是对民意的简单概括，而是更偏向于对执政者及其政治取向规律的期待和描述。

二 初民时代到战国：舆论传达机制的雏形

清代著名思想家魏源系统地总结了古代获取舆情的渠道，“如彻膳宰、进膳、诽谤木、敢谏鼓、师箴、瞍赋、矇诵、百工谏、庶人传语、士传言、登记歌谣、审议诅祝、查访谤议、太学之子上书、召见等。”[8]这些舆情传送渠道大多数在先秦时期已经出现。大约距今5000年前的炎帝黄帝时期，就出现了公众的舆情表达。如《管子·桓公问》：“黄帝立明台之议者，上观于贤；尧有衢室之问者，下听于人也。”[9]当时的明台、衢室显然就是初民表达意见的场所。《吕氏春秋·自知篇》载：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木。”[10]意为百姓如看到尧有过失，就可击鼓谏言；百姓可在木头上刻写舜的过失，舜看后则改正。“欲谏之鼓”和“诽谤之木”从传播媒介上拓展了公众舆情表达的渠道。到了夏代，夏禹提供了5种不同的乐器，广纳不同性质和内容的意见。《鬻子》载：“禹之治天下也，以五声听，门悬钟鼓铎磬，而置鞀，以得四海之士。为铭于簨簴，曰：教寡人以道者击鼓，教寡人以义者击钟，教寡人以事者振铎，语寡人以忧者击磬，告寡人以狱讼者挥鞀。”[11]此外，夏王还派专官遒人在路上敲木梆，巡行于各地，官员及庶商百工可以歌谣的方式向遒人进言。[12]

及至商朝，为挽救政治危机，缓和阶级矛盾，君主盘庚决定迁都殷地。迁都前，他曾“命众悉至于庭”[13]，先后开过多次贵族会议和商族部落会议，与民商量迁都事宜，动员说服，听取意见。《管子·恒公问》云：“汤有总街之庭，以观人诽也。”[14]所谓“人诽”，即公众舆论，说明当时的君主在总街之庭这个地方采言纳谏、接受监督。

西周时，天子采纳谏言的途径比较多，如献诗、史献书、百工谏、庶人传语等，[15]其中讽谏诗的盛行使得诗歌成为周天子收集舆情的重要媒介，《汉书·食货志》载：“孟春之月，群居者将散，行人振木铎循于路，以采诗献之，太师比其音律，以闻天子，故曰王者不窥牗户而知天下。”[16]既说明了西周时设有采访民意之官——行人，又道出了当时公众舆论监督的方法和程序，即庶人以诗歌为舆论载体，通过一系列流程到达“太师”耳中，再由“太师”禀告天子。[17]除此之外，西周时还赋予朝官小司寇、地方官乡大夫等职官以询问民意之责。举凡事关国之安危、迁都改邑、推选冢宰重臣等重大决策，均须由小司寇征询国人意见。史上“防民之口，甚于防川”的著名论断就发生在西周周厉王时期。时周厉王对民间舆论实行严酷打压的方式，使“国人莫敢言，道路以目”，[18]而他自以为找到了一种有效的抵制国人批译舆论的方法，喜告召公“吾能弭谤矣”，对此，召公提出“防民之口，甚于防川，水壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为水者，决之使导；为民者，宣之使言。”[19]然而，周厉王依然“弭谤”不改，以致民怨重重。3年后，周厉王政权被推翻。

这一时期，针对歌谣和民谣的采集活动——“采风”，是使用最多的舆情传送方式。《左传》记载，春秋时期每年的春秋季节，统治者都要指派官员到乡下收集歌谣和民谣，民谣是公共舆论的反映，常用来反映下层人士的生活状态以及他们对当权者的态度。孔子将当时流传的民谣民歌收集整理为《诗经》，该书收集了西周初年到春秋时期约500年间的诗歌，共305篇。其中大量诗歌，都是讽谏当时统治阶层的。如《伐檀》中“不稼不穑，胡取禾三百貆兮？不狩不猎，胡瞻尔庭有县狙兮？”[20]等直接关涉社会上层的不仁，以及社会离乱与底层百姓生活之不幸。

春秋战国时期，诸侯国统治者为争取民心发展经济和增强自己的政治实力，对公众的舆论监督显示出开明姿态。春秋时晋大夫范文子曾追述道：“吾闻古之王者，政德即成，又听于民，于是乎使工诵谏于朝，在列者献诗使勿兜，风听胪言于市，辨袄祥于谣，考百事于朝，问谤誉于路，有邪而正之，尽戒之术也。”[21]这段话反映出当时的统治阶级对前人接受舆论监督的认同，并竭力效仿。从历史事实来看，春秋时期一些统治者确实承继了西周时多渠道采言纳谏的做法，广泛接受公众舆论的监督。战国末期，我国历史上影响至深的言谏制度正式设立，它贯穿于我国整个封建社会。“春秋战国时，直接以‘谏’命官，称为谏官。齐桓公设‘大谏’之职，谏官处在相当显著的位置，它是齐国中央相府的五个职掌之一，其他各国均有类似的设置。”[22]

统观整个先秦时期，统治阶级往往利用自身的特权，引导民众形成有利于他们统治的舆论，同时压制负面舆论的出现与流行。而底层百姓多关注自己的生产、生活和生存，他们运用诗歌等传播方式表达对统治者的痛恨与诅咒。中国的舆情思想在漫长的历史发展过程中不断地发展和创新，对统治阶级而言，收集舆情是为控制舆情服务的，舆情收集和舆情控制是我国古代舆情系统的核心。

三 秦汉时期到唐宋：舆论传达机制逐步完备

随着社会和生产力的发展，舆论活动的形态和制度也在发生变化。秦汉以后的统治者都自觉或被迫建立某种反映、传播和控制舆论的方法和制度。自秦汉至唐宋，我国的舆论传达机制初步形成并逐步成熟，言谏制度是其典型。

秦统一中国后，皇权制度高度膨胀，“天下之事无小大皆决于上”[23]，然而为了巩固政权，秦朝在历史上第一次正式施行言谏制度，目的以“匡正君主，谏诤得失”。秦始皇设立中央监察机构御史府，设置数人至数十人不等的谏官并建立议事制度。其中，御史府之长御史大夫主要职能即是典正法度和举劾非法，凡遇立君、分封、宗庙、军事等国家大事，都要召集丞相、太尉、御史大夫、谏官等诸臣商议。谏官们言谏形式有议事、上书言事等，但秦朝谏官多为武将，他们发挥的言谏作用非常有限。

汉初尊黄老之术，对天灾常求教于能者，故汉代皇帝屡下诏书，求言求士。被招来的能者常常围绕灾异展开论说，继而针对时政发表意见，传达民众对统治者举措的意见，从而形成了特殊的言谏通道。汉代的言谏制度较秦代有一定的发展，谏官已在一定程度上行使职权。汉时的著名谏官有刘辅、王褒、匡衡、夏侯胜等人。这些谏官均敢直言，如刘辅就曾在永始元年（公元前16年）因反对立赵氏为皇后而下狱。汉代的舆情传播还有一点值得提及的是太学生的“清议运动”。时汉武帝对儒家学说十分推崇，建立了文官制度，形成较为完善的教育体系，招收了一批太学生研习儒学。这些聚集在帝都的太学生不仅致力于纯粹学理的研究，还形成了一种对时事评头论足的风尚，他们往往利用“乡校”和馆舍等舆情表达的“公共空间”来谈古论今、针砭时弊。久而久之，这种公众舆论的“清议运动”在全国蔓延并发展成为强大的政治势力，成为当时舆论营造的重要渠道。

魏晋南北朝时期是我国历史上著名的动荡期，不到400年的时间，三国鼎立、东晋十六国对峙、南北朝政权更迭不断，兼之门阀势力和寒族地主的斗争不断，使这一时期的舆论舆情情势复杂，各统治者对舆论的控制和引导的方法也不一致。从言谏制度来看，谏官开始有独立的机构，监督组织完全独立，谏官系统初步系统化和规范化。言谏官的职权多有提高，甚至可直接与皇帝讨论国政。然而，由于政权更替频繁，社会政治动荡，世族势力膨胀，使这一时期又是中国历史上民间舆论的低潮之一，公众批判进入历史低谷。与两汉时期信奉儒家积极进取的政治态度不同，“老庄的无为而治和放任自流逐渐占据主流”，[24]忙于安身立命的知识分子对于政治和国家事务逐渐漠视，多陷于“辨析名理”“标榜虚玄”的清谈。

隋代，言谏制度开始与皇权政治与相结合，使其发展到了相当完备的阶段。侍奉谏议机关门下省作为国家三大中枢机构之一，是言谏官的最高领导机关，此时，谏官的编制有所扩大，言谏的领导机关的封驳权进一步确立。“封，即封还中书省所下皇帝的诏敕；驳，即驳回尚书省报送皇帝的请示章奏。”[25]隋文帝为扭转南北朝政治风气败坏的情况，注重言谏官的职能，使舆论监察制度在隋朝前期发挥了很好的作用。

唐代是中国古代言谏制度发展的成熟时期，封驳权发展到极致，言谏制度进入鼎盛阶段。唐太宗时代更是言谏制度发展的黄金时代，太宗李世民是历史上有名的“纳谏明君”。吴兢在《贞观政要》一书中，记载了唐太宗大量“求谏”“纳谏”的“嘉言懿行”。《旧唐书·职官志》载：“谏有五：一曰讽谏，二曰顺谏，三曰规谏，四曰致谏，五曰直谏。”[26]谏官依凭这五种言谏方式，可就军国大政，甚至皇帝的个人生活，提出意见或建议，权力相当大。值得一提的是，中国古代最早的报纸——即后人所称的“邸报”就出现于唐代，[27]“邸报”是当时在封建官僚机构内部发行的政府官报。从此，舆论监督除了言谏、歌谣、书作等之外，出现了新的传播载体。这种载体发展到宋代，与官报相区别的民间小报兴盛起来，小报偶尔会出现揭露封建制度和统治者内部矛盾的文字，一定程度上代表了下层民众的意见，并一定程度上表征了他们批评制约和参与管理国家和社会事务的意愿。

宋承唐制，较唐代最大的进步是除了谏官之外，新设立御史一职。谏官的主要职责是议论施政得失，约束皇帝，而御使则反映民间疾苦，同时监察百官。这时的谏院权限很大，他们通过收集到的舆论，可以上谏君主，参与官员的任免和国策的制定。而且他们拥有“言者无罪”的特敕权，这种豁免权一定程度上保证了舆论传达的通畅。对于以皇帝为中心的政治新闻的传达，宋代有邸报、小报、榜文三种最主要的新闻传播和社会舆论载体。对于民间舆论的上传，宋代也有了新的发展，设有“登闻鼓院”。下层百姓可以采用“示威游行”“击鼓”和“拦轿”等方法鸣冤或反映舆情。

辽、金时期，既沿唐宋之制，又具有民族特色，他们更加注重对汉人官吏的监察。这一时期，“设左、右谏院，分隶中书、门下省，掌谏议，又另设审官院，掌封驳。”[28]金代谏官系统由审官院、谏院、登闻鼓院等组成，而隋唐兴起的掌谏净的门下省不复存在。

四 元明清时期：舆情传达机制的鼎盛与式微

元明清时期，我国的封建专制制度发展到顶点，“封建监察制度逐步完备，并开始走向法制化”，[29]不仅创立了地方监察行署制，建构起严密的监察网，而且设立了一些监察法规。同时，我国以讽谏、言谏为主体的舆论监督和舆情传达机制趋于完备，并在清末逐渐走向衰落。

元王朝是当时世界上疆域最为辽阔的大帝国，这是一个以骑兵武力为基石兴盛起来的王朝，其舆情信息传播与军事、行政行为联系紧密。窝阔台统治期间建立了“站赤”制度，元统一全国后全国遍设站赤，构成以大都为中心的稠密的交通网，以方便政令的传达和各类情况的反馈。但元王朝掌握全国政权不足90年，体制相当不完备，加之外来民族首次统治全中国，较之宋代，言禁更加严厉。谏官只掌管起居注之编录，并掌祭祀、记录奏章等，实际上其谏职被废弃。御史兼管监察和言谏，使监察权高度集中，也削弱了对皇帝的谏议监督。元王朝对民间舆论的控制更为严格，《元史·刑法志》中明确提及，严禁“讹言惑众”“妄言时政”“诽谤朝政”及“诸人臣口传圣旨行事者”[30]。在这种非常严厉的舆论政策下，元代类似宋代“小报”的民间印刷物生存非常困难。[31]

明代，皇帝自兼丞相，合国家元首与政府首脑为一，君主专制达到顶峰。当权者于六部之外，另设吏、户、礼、兵、刑、工六科，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽查六部百司之事。”[32]具有封驳、言谏、弹劾等权责。除诏求直言外，明皇帝还利用设置登闻鼓院和派遣官员充采访使咨询各地政事利弊来掌握舆论和民情。[33]明太祖朱元璋曾下诏：“朕代天理日总万机，岂能一一周徧，苟政事有失……将为天下害……卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当。”[34]总体而言，明朝历代君王对舆论的态度，是比较开明的。然而到了明朝末年，宦官专权，给事中只能封驳奏章，言谏制度形同虚设。

清朝沿袭了明朝这种以六科给事中为监察兼谏职的官职设定方式。六科给事中掌侍从规谏、补阙、拾遗、稽查六部百司之事。“凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之，有失，封还执。凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六科皆预焉。”[35]清代君主专制统治进一步强化，“六科给事中掌发科钞，稽查在京各衙门之政事。”但军国大事、重要奏折尽归军机处办理，六科给事中的职权大为削弱。雍正后，六科给事中归由都察御史考核，台谏完全合一。因此，时人讥笑道：“吏科官，户科饭，兵科纸，工科炭，刑皂隶，礼科看。”[36]谏官的封驳权完全被废除，谏官制度走到了终点。及至光绪年间，戊戌变法领导人康有为在“公车上书”中首次提出在朝廷中设立“议郎”，其职责就是“上驳诏书，下大民词”，以供皇帝咨询。

对于报刊舆论，入关以后，清代统治者便批准报房继续出版京报，这些官报主要在官僚机构内部流通，为官员明悉朝政、维护治体服务。内容中规中矩，极少见到舆论监督性的文字。此外，清统治者颁布了大量法令，对报刊出版事业进行严格的限制。戊戌变法之前，清廷并没有关于报刊出版物的专门法令。作为限制报刊出版物的依据，只有《大清律例》中“凡造谶纬妖书妖言及传用惑众者皆斩”，“捏造言论，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流亡千里。”[37]值得一提的是，清末预备立宪时期，认识到了报刊在舆论引导中的重大作用，筹办了一批颇有影响的官报，形成一个遍及全国的官报体系，为清末的信息传达、舆情报送提供了渠道。

在近代以前的漫长岁月里，我国以“谏净”制度、少之又少的报纸舆论监督等为代表的中国古代舆论监督，为历朝历代的发展和中华文明的传承做出了很大贡献。“谏净”制度虽然承认批评朝廷和皇帝的必要性，但是君主专制下，谏议制度不可能对皇帝构成强制性监督。总的来看，在古代的中国，底层民众的话语空间狭窄，监督多存在臣子与帝王、臣子与臣子之间，换言之，还是整个皇权内部的监督，底层舆论缺乏有效的传递机制和有效的整合手段，局限于某一时期和某些范围，舆论监督的有效与否完全受制于君主是否开明。随着君主集权的不断强化，报刊舆论的兴起，古代诤谏为主体的舆论监督随之式微并逐渐衰败。