第二节 落实执行是预案之魂

落实是一切规章制度发挥作用的根本。虽然我国已经初步建立应急预案体系，然而，很多预案还停留在纸面上，并被束之高阁，没有得到真正的落实与执行，更没有在实践过程中得到检验。各级政府在应急管理过程中，因没有按照预案要求事先做好相应的预防和应急准备工作，在突发事件发生时，只能被动应对，更无法按照预案的应对流程进行处置，常常致使灾害损失扩大化。2005年江西九江地震，为此提供了可供分析的典型案例。

一 案例概述

2005年11月26日上午8点46分，江西省九江地区发生了5.7级地震。由于震源浅，这次地震成为该地区有史以来震害最大的一次地震。地震给九江地区的九江县和瑞昌市造成了巨大灾害，共造成14人死亡和8000多人受伤，倒塌房屋8000多间，受灾民众达到数十万人；供水、供电、供气等一度中断。此外，该次地震属于主震-余震型地震，根据地震部门的监测结果，在主震发生后的4天内，又发生390多次余震，其中最大的一次余震达4.8级，这在一定程度上加剧了灾民的恐慌。地震发生当日，瑞昌市就有数十万居民露天过夜，这给政府应急救灾及灾民安置增加了困难。

二 案例聚焦

地震灾害发生后，灾区政府全力投入抗震救灾工作，政府第一时间启动相应的应急预案，组织情报收集，调动各种救灾抢险专业队伍，制订初步应急方案。在九江地震救灾过程中，政府发挥了较好的组织作用和管理作用，及时启动应急预案，采取了相应措施。不过，就地震预案的实施来看，尚有大量的预防工作没能落实。

九江地区历史上有感地震频繁发生，1971年前共有17次，1971～2004年共发生18次有感地震，2004年春节德安交界处发生4级地震，所幸无人员伤亡。瑞昌市地处地震烈度6度区划范围内，被列为江西省37个重点防御县市之一。为此，市政府非常重视地震的防御和应急工作，2001年10月市政府发布了制订市级地震应急反应预案的通知，2005年10月，颁布了市级《地震应急预案》。尽管该地震预案中，要求相关部门对各种公共设施、重大建设工程、救护中心和医院等重要建筑进行抗震检查、加固，确保震后灾民安全避难和应急保障供给，但是在日常的灾害管理中，当地政府并没有就此进行更详细的规划，也没有按照预案的要求加以实施和落实，结果不仅影响了政府应急救灾工作的展开，还因此造成无辜的人员伤亡和财产损失。

三 案例分析

（一）预案必须得到有效执行

该次地震造成瑞昌市政府大楼和市人民医院、市疾病预防中心、市中医院的主体建筑遭受结构性破坏；市第二中学、市实验小学等教学楼、办公楼和学生食堂出现不同程度的损坏。这些本应该在救灾抢险中起重要作用的政府大楼和医院首当其冲地成为危险房屋，难以承担应急救灾抢险的重任，以致地震灾害发生后，市政府不得不在政府大楼前广场建立临时应急救灾指挥中心，市人民医院在医院外搭建了临时救护所，市中医院则将医疗救护搬到了邻近的第二中学操场，这无形中增加了政府和相关部门救灾工作的负担，很大程度上影响了应急管理工作的实施。虽然在灾区政府制订的《地震应急预案》中，明确规定了对学校、医院、救护中心等各种公共设施或重要建筑需要进行抗震检测，达不到抗震要求的，需要进行加固等工作。但是，这些条文并没有得到落实，既没有部门对上述重要设施进行抗震检测，更没有部门对此实施抗震加固。再好的预案，如果不能得到很好落实与执行，也就成了一纸空文。

其实，在我国的各种灾害和事故中，公共建筑频繁遭受破坏，人员和财产损失严重，其中学校常常成为重灾区。如2003年新疆巴楚地震，多所学校的校舍遭受破坏，学生伤亡惨重；黑龙江省宁安市山洪灾害，直接致使105名小学生遇难。这些惨重教训都充分说明，各地政府必须按照预案的内容，尽快对各种公共设施进行安全性评估，确保重要建筑和公共设施的安全。

（二）结合当地实际，切实落实改进预案

近年来，我国加强了突发事件应急预案的制订，有关应急预案的组成要素也在研究之中。目前各级政府虽都已制订了相应的应急预案，但仔细分析这些预案，几乎都是国家相关应急预案的地方版，既没有针对性，更缺少可操作性。有的应急预案更像是文件和要求，没有具体的规划内容。如国家的总体应急预案中规定了“要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治”，而在很多地方政府的应急预案中，也只是照抄此规定，并没有就如何确保灾后民众的衣食住行和医疗保障进行符合当地实际情况的详细规划。可想而知，一旦突发事件发生，政府如何确保这些方案的实施将成为很大问题。

因为缺乏前瞻性、预警性的突发事件应急预案，我们丧失了很多在灾害来临之前就规避或者减轻损失的机会，使很多本可避免的突发事件，演变成一场灾难性的事故；因为缺乏有效性强、有针对性的应急预案，很多突发事件，由最初的局部性、轻微性事件，演变成全局性、重特大灾害事故，增加了救援的难度，提高了救援的风险，带来了人身财产的重大损失。

一个好的预案，需要在执行过程中不断进行修订和优化，使之真正发挥应急作用。越喜来小学是日本岩手县大船渡市一所距海边只有200米的小学校，在日本“3·11”大震灾中，当时在校的71名学生及全体教职员工却无一伤亡，而这一奇迹得益于2010年12月建成的一条“救命天桥”。越喜来小学，通过研究学校建筑所处地势特点，设计改进逃生路线，缩短了逃生避难时间，最终确保了全体教职员工在地震海啸来临前安全抵达事先指定的海啸避难场所，无一人伤亡，这是应急预案优化实施的成功案例。

越喜来小学的主楼是一座建在陡坡旁的三层建筑，陡坡上面有一条市级公路，学校的一楼地势低于公路，二楼的一端差不多与公路坡道同一高度，按照原来设计的逃生路线，灾难发生时，在二楼、三楼的孩子们得先下到一楼，出校门，然后通过一条70米左右的坡路到达陡坡上面，再奔向更高处的三陆火车站（如图3-1所示）。这个过程需要相当长的时间。后在当地议员的强烈建议下，修建了一条可以直接从二楼通向公路的避难天桥。在“3·11”大震灾中，在校的71个孩子待地震一停便在老师的引导下迅速通过“救命天桥”奔向高处，在与海啸的生死赛跑中赢得了宝贵的时间。

根据罗伯特·希斯的危机管理“4R”模式，应急处置只是“灾害识别、灾害预防、灾害应对、灾后恢复”四个阶段中的第三阶段，而且有效的应急处置必须以灾害预测和预防规划为前提。目前，我国已经非常重视灾害管理，从中央到地方总体应急预案及各部门专项应急预案的框架已基本建成。但是，如果地方政府仅仅满足于已经制订的应急预案，而不根据实际情况对管辖区域内风险进行识别和危险性评价，并在此基础上制定相应的预防规划，针对应急预案进行修订改进，那么一旦灾害发生，再多的应急预案也难以发挥应有的作用。

四 案例总结

编写完备的预案不是目的，落实执行才能发挥其作用。预案很多时候不仅仅规范了灾害发生后的处置程序和方法，也要求了应急管理预防准备阶段应该要做的，而且还是预案的重要组成部分。对于预案中对预防准备阶段的计划和规定，通过落实执行，一方面可以实现减灾目标，另一方面也可以发现现实中可能存在的问题，并加以改进。

2005年九江地震后，重新回看灾区政府制订的《地震应急预案》，对公共设施或重要建筑提出了要进行抗震监测，达不到抗震要求的需要进行加固。但实际中并没有落实执行，造成原本应起到救助、指挥功能的公共设施反而成为危楼。一个好的预案，不仅是可以执行的，而且在执行过程中要不断优化和修订，使之符合实际，实现减灾全过程的有效应对。