第一节 预案的有效性和可操作性是其发挥作用的保障

预案的有效性是指制订的突发事件应急预案，在实际运用上要符合现状，在处置突发事件上要行之有效。由于突发事件的不确定性和变化性，在制订突发事件应急预案的时候，必须考虑事前、事发、事中、事后各个过程中相关部门和人员的职责，物资、装备的储备、配置等方方面面的需要。尤其这些因素又是不断变动的，必须要充分考虑到危机的全方面信息，准确评估、谨慎预测、不断修正，使预案更有针对性、更富有效性。

预案的可操作性是指突发事件发生后，相关部门、人员可依据预案的条款迅速、有序、高效地开展应急处置，以减少人员伤亡和经济损失。

事实上，不同的灾害种类，不同的地区，不同的行业现状，所需要重点关注的突发事件是不尽相同的；企业的技术能力、设备资源、人员素质也存在差异，由于在突发事件应对过程中，所依照的管理方式与组织方法也不尽相同，要避免预案的千篇一律、生搬硬套，切实研究本单位部门的实际情况，制订可操作性强、行之有效的应急预案。但是，很多部门、单位的预案只图形式，不注重实际内容，照搬照抄国家总体预案和专项预案，不能很好地结合相应的实际情况。尤其在条款的编写上，倾向于原则性、抽象化，而少了具体的可操作性。如2004年元宵节北京密云县举办的迎春灯会，由于没有制订有效的、针对大型活动预防踩踏事件的应急预案，最终导致了密云彩虹桥特大踩踏伤亡事故的发生，为举办大型游乐活动敲响了警钟。

一 案例概述

2004年2月5日晚7时45分，北京密云县密虹公园举办的迎春灯展第六天，因一观灯游人在彩虹桥西侧下坡处跌倒，且其身后游人不断向前拥挤，引起了多米诺骨牌似的连锁反应，造成踩死挤伤游人特大恶性事故发生，其中37人死亡，15人受伤。经国务院事故调查组认定，北京市密云县“2·5”特大伤亡事故为一起责任事故。

二 案例聚焦

密云迎春灯展自2004年1月31日开幕，密云县公安局为此制订了相关的安全保卫工作方案，该方案中规定：迎春灯展期间，密云县公安局城关派出所负责维护密虹公园内白河东岸观众游览秩序和彩虹桥（包括桥的东西两端）的行人过往秩序，控制人流量，确保桥面畅通，不发生挤死、挤伤事故。

灯展的前五天，每天只有2000～3000名游人到现场观灯。但2月5日是元宵节，灯会是元宵节的传统节目，晚7点30分左右，游人剧增，公园地区游人达到3万至4万人，公园内观灯游人达到4000～5000人。而公园灯会中，最吸引人的是白河河面上的彩虹桥。这座东西走向的拱桥，主体为钢架结构，长7.80米左右，宽约4米，护栏均为1米多的不锈钢柱，桥栏两侧间隔挂上了大大的彩灯。由于彩虹桥上是观灯的最佳地点，所以很多人登上桥后不愿意下来，而一些人还不断从两头上桥希望穿桥而过，致使彩虹桥越堵越死。晚7点45分左右，彩虹桥西侧下坡处一游人跌倒，这一普通的意外事件却引起了多米诺骨牌似的连锁反应，其身后游人向前拥挤，造成这起特别重大突发伤亡事件的发生。

人群拥挤踩踏事故的一个重要特征就是发生突然、危害巨大，此类事故一旦发生就难以控制，造成巨大伤亡，因而对该类事故，重点在于预防，加强安全管理和控制，特别是现场人流疏导并采取限流措施。经国务院特大事故调查组调查认定，导致密云县“2·5”特大伤亡事故发生的直接原因是：负有灯展安全工作责任的成员单位没有制订细化的安全保卫方案或防范措施，负责彩虹桥安全保卫的值勤人员没有到岗，现场缺乏对人流的疏导控制。

三 案例分析

（一）预案要有有效性和可操作性

针对各方面对密云这次灯展的组织以及应急预案是否到位提出的严重质疑，在2月10日举行的新闻发布会上，密云县委书记称，此次灯展政府有应急预案和安保预案。然而，在制订了相应的预案的前提下，还发生了如此重大的伤亡事故，只能说明制订的预案存在问题，需要认真分析一下预案为什么没有发挥应有的作用。

此次密云彩虹桥事故，应急预案的问题被完全暴露出来，一方面是密云县公安局为此制订了相关的安全保卫工作方案，但该预案在派出所的层级上流于形式，仅仅停留在纸面上，没有真正落到实处，造成“虽然整个公园和街道上有一些民警和保安在负责治安，但越来越拥挤的人群已经湮没了他们”；另一方面则是应急预案的编制不够科学、不够严谨，没有起到应急预案的预警、排查、处置作用，特别是对彩虹桥能容纳多少游客，如何限流和疏导没有事先制订出有效方案。所以当公园地区游人已达到3万至4万人时，没有有效的方案来指导如何及时疏散、分流，致使游人越积越多，人满为患，逐步集中到狭长的彩虹桥时，造成悲剧的发生。

（二）针对不同事件的应急预案要体现灵活性、特殊性

突发事件应急预案的应急准备要做到什么程度，如何使预案更具操作性、科学性和完备性，是制订应急预案时首要考虑的目标。赛姆（J. D. Sime）指出，拥挤人群的安全逃生与4个因素有关：场所性能设计、人群通信交流、拥挤管理以及人群行为特征等。同时，人群的移动速度又与人群的密度有关，总体上密度越大移动速度越小。所以在预案的编制过程中，还要明确职责、明确程序（包括程序完整性的自我审查和程序实施顺序及其相互之间的衔接和配合）、明确能力和资源。

针对密云迎春灯展制订的应急预案，在保证预案具备操作性、科学性、完备性与逃生四要素的同时，还应体现出该事件的特殊之处。第一，应急预案应体现日常监测、预防为主的方针，提高突发事件预警能力，防患于未然，尽可能地减少突发事件发生的概率。在密云踩踏事故案例中，需要事先对各种观灯人群的各种可能性进行分析，制订不同事态下的应对方案。第二，要事先对灯展到园人数做好预测分析，并提前制订大客流的应急响应程序，以保证在有限的资源、物力、人力状态下能有效地管理与应对。第三，要在园中的主要干道设置限流点及分流点，避免人群过于集中和停滞不前，尤其在容易引发堵塞、拥挤的地方实行分流措施，严重拥挤时需要关闭进口，同时在出口处要有人疏导，以保证人群的流动性和通畅性。第四，要严格落实应急预案的责任主体，针对灯展总体预案制订相应的分预案，通过预案的细化和分类，将各种突发事件的可能性考虑进去，以提高响应的及时性和有效性。更重要的是，在元宵节当天，需要对观灯人流数和密度进行实时监测与分析评估，在人流快速增加时，根据事先制订的方案，及时预警并采取疏导和限流措施。

（三）从美国洛杉矶地震应对看预案的针对性

1994年美国加利福尼亚州洛杉矶市北岭地区发生的6.8级强烈地震（Northridge Earthquake），造成61人死亡，9348人受伤，5800多栋房屋倒塌。由于政府基于应急管理预案机制下的快速响应，有效地减少了地震灾害可能造成的各种损失。该案例为我国应急管理提供了很好的参照。

地震发生后，洛杉矶市政府、加利福尼亚州政府以及联邦紧急事务管理署都迅速地启动应急机制，展开了全方位的救灾抢险活动。尤其在初期应对的24小时内，政府各部门按照事先制定的灾害应急规划，积极投入救灾活动。在地震发生2分钟后，正在执行巡视任务的3架直升机根据警察局的指示，立即执行了空中灾害评价手续（Air-borne Damage Assessment Procedures），在短短的20分钟内，按事先定好的优先顺序，完成了对全市100多个重要设施如桥梁、油罐、学校、政府机关等受害状况的调查，为之后展开的救灾抢险提供了非常重要的灾情报告。

同样，在2010年修订完成的长达120页的《南加州灾难性地震应对方案》中，针对可能发生的7.8级以上的强地震，从预防、应对和长期恢复三个阶段制订了详细的准备方案，也规定了启动预案以后要做些什么。方案明确了在地震发生后，出于各层面的决策需要，应及早提供15大类的即时信息，包括洛杉矶警方通过直升机调查的重要设施、港口、机场、政府大楼、医院建筑等。在该方案中，还包括了对于不同地震情景的模拟和受灾情况模拟，针对性、可操作性都很强，因此对地震灾害的处置应对具有很好的指导作用。

突发事件应急预案是政府防灾规划体系中的一个组成部分，政府在制定应急规划时，除了要制定突发事件的预防规划外，还应该事先对可能的灾害进行预测，并就政府如何组织应急救灾和灾后重建制定出详细的灾害应急规划和灾后重建规划。在灾害应急预案中，应该事先对行政区内可能发生的各种灾害对公民的生命财产以及经济社会文化造成什么样的危害作出科学的预测，在此基础上规划出相应的应急方案。如防震减灾规划（或预案），需要对地震灾害一旦发生，可能造成多少房屋倒塌、道路交通破坏情况、死伤人数、需要避难人数、救灾物资等作出预测，并制定出道路交通管制应急规划、救灾物资储备管理规划、避难所设施规划等。同时，应急规划中应该就应急指挥中心的设立、各部门的职责等作出详细的规划，以便在灾害发生后，各部门根据灾情，能按照事先制定好的应急规划有条不紊地进行应急救灾。只有制订出这样详尽的应急预案，才会在面对不同的突发事件时，可以快速响应、有效应对，充分发挥出应急预案应有的作用。

四 案例总结

一个好的预案，不仅能确保人们在突发事件发生时按照预案的指导快速有效地处置，还能发挥其预防事故发生的作用，规避和减少事故的发生。所以，应急预案是应急管理具体实施的指导和纲领。在应急管理实践中，各级政府也都制订了突发事件应急预案。但应急预案发挥作用的保障——对其有效性和可操作性的评估，对于应急管理能力而言更为重要。2004年密云彩虹桥特大踩踏伤亡事故，虽事先制订了应急预案（保安方案），但是存在两个方面的问题：一是预案停留在纸面上，灯会期间没有按照预案实际落实；二是预案缺少细化，可操作性不强，对现实中人流的估计和应对没有预警、排查、处置的程序和做法。

总体而言，预案的编制应注重针对性和实效性，分析预案应对情况的特殊性，结合实际情况编制预案；也应具有可操作性，即对现实情况进行分类细化，明确不同情况发生时应该做什么；还应考虑有效性，对处置方案进行评估，保证预案的落实效果。