政府社会管理研究

本报告具体阐述政府社会管理的概念内涵和主要领域，系统分析我国政府社会管理理论与实践发展的历程、现状和存在的主要问题，综合归纳当代发达国家社会管理的主要经验，进而提出全面提升我国社会管理水平的对策建议。

一 政府社会管理的概念和主要领域

（一）政府社会管理的概念内涵

作为一个新兴的领域，国内学者对“社会管理”概念的界定并没有形成一致的看法。广义的社会管理是指对整个社会活动、社会生活、社会关系的管理；而狭义的社会管理，是指对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。本课题以十六届四中全会精神和温家宝总理近期的有关论述为依据，具体阐述对政府社会管理的理解。

政府社会管理概念：政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。

西方国家普遍把社会管理（规制）作为预防危害、提供公共福利的一项基本的政府职能。政府通过培育多元的社会治理主体，利用灵活多样的社会规制工具，编织社会良好运行的“无形之网”，它是国家为提高经济效率和实现社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性社会管理机制与管理技术的总和。

社会管理是一个动态的复合概念，随着社会现代化变迁过程而不断调整。改革开放初期，根据国内外发展的历史经验和西方社会现代化的理论，国内一些学者开始提出经济、政治、社会、文化和科技等各方面协调发展的问题。但相当多的人实际关注的仍只是经济体制改革和经济的发展，对非经济因素的发展研究和认识明显滞后。20世纪90年代后，我国社会步入快速转型时期，以产权多元化和经济运作市场化为基本内涵的经济体制改革使得社会结构产生激烈、深刻和持续的分化，社会矛盾与社会冲突增多。在这种处境下，如何通过有效的社会管理，调节纷繁复杂的社会经济生活，就成为转变政府职能的一个战略性课题。

（二）政府社会管理的主要领域

1．规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体

民间非营利性组织（NGO）是政府行政权能向社会延伸、细化的关键，也是缩减执行公共政策的契约和交易成本的重要因素。因此，一方面，政府应厘清与社会的职能分工问题，把相当部分的行政业务从行政执行领域中撤离并让渡给社会，健全激励体制，激发公民、社会组织参与社会治理，在政府与社会、公民之间形成一种以理性协商、互惠互利、责任共承为特征的伙伴关系；另一方面，通过创设配套的制度安排和实施有效的监管，使社会组织的运转实现制度化与规范化，在财政核算、绩效评估方面发挥政府的公信力和强制力，以保证它们的公益性。

2．创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程

规制行政大致可以分为社会规制和经济规制两种类型。社会规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制。它对涉及生产、消费和交易过程中的安全、健康、卫生、环保、信息等社会行为进行规制，以协调社会成员的利益，增进社会福利，维护社会正常秩序。

社会规制是一个复杂的系统工程，包括食品药品安全体系、公共卫生防疫体系、社会治安综合治理体系、生产交易消费安全体系、生态环境保护体系、人口管理体系、公共交通安全体系等。由于社会复杂程度的不断提高，现代社会规制应该从被动性、强制性、离散性逐渐向预防性、诱致性、系统性转变，着力于建立一个健全、长效的社会调控机制来化解社会风险，维护社会的良性运行和协调发展状态。这包括社会转型期对人口、劳资、安全的监控机制，消释融解社会矛盾的机制，利益调整过程的缓冲机制，使社会成员与社会规范、社会变迁相适应的调节机制；使用注重诱因的激励性规制和经济手段，如产权、收费和税收、绩效合作等，减少强制遵从所耗费的执行成本和“搭便车”行为，提高规制的绩效。

3．实施配套的社会政策，维护社会公正

社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。社会政策的内容主要包括两个层面：①社会保障和社会福利方面，社会保障通过社会保险来解决人们面临的生存权问题，社会福利则是通过提供社会福利服务和社会救助来解决人们面临的生活权的问题。两者是社会安全稳定机制中两个相互平行又相互制约的体系。②社会关系方面，包括社会成员基本社会权利和社会地位方面的内容，如资源分配权、工作权、医疗权、迁徙权、教育权、被赡养权以及平等的性别权等。随着现代社会市场经济竞争的加剧，弱势群体边缘化程度上升，社会冲突的张力不断蓄积，这就需要政府运用社会政策维护社会成员的基本生活状态和权利。

从社会发展的长远战略看，社会政策应努力扶植一个中等阶级，设法使之发育起来，将整个社会结构从两极结构推向三极结构：最贫困阶层和最富裕阶层都减至绝对的少数，中等阶层占有绝对优势的格局。

从社会政策的制度模式看，政府应针对各种社会问题建立程序化的、稳定的、配套的制度安排：①基本的社会保障和福利制度（包括社会救助、失业保险、扶贫项目、社区服务等正式与非正式混合的制度体系），建立以政府为主体的多元社会支持系统，构筑社会运行的安全网；②调节收入过分悬殊的制度，通过公共政策调节、调整税收结构，控制个人收入差距的拉大；③利益表达与社会协商制度，建立一套公正、合法的利益表达机制，使得不同地位的社会群体，特别是弱势群体的社会权利能够通过多层次、多渠道的协商路径得以实现；④社会冲突回应、化解机制，把社会运动、社会舆论纳入制度化、法治化的渠道，提高抵御社会震荡和化解各种突发性事件的能力。

4．提高公民素养，培育健康的公民社会

衡量社会充分发展的一个重要尺度，就是以多元互动、理性协商为基本特征的公民社会的形成。现代政府的一个重要职责就是推动社会价值观念的更新。培养公民民主的生活方式和公共精神，能够有效填补政府权力的合法性空白，减轻政府的行政负担。因此，基本形成和谐的公民社会是政府社会管理工作的主要目标，也是充分履行社会管理职责的主要标志。在一个健康的公民社会里，社会管理的核心主题就是维护人的尊严和满足人的需要，社会秩序与社会整合只是其工具性目标，它的终极价值和最终目的是改善人民生活质量与提高社会福利，增进社会最大多数人的最大幸福。

5．调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制

社会管理过程往往是利益关系的冲突与平衡的过程，涉及既得利益格局的重新调整。这就需要政府以国家权力为保证，甚至借助主流政治文化的力量，采取各种强制性或非强制性的、直接或间接的手段，发挥其在整合社会资源、调节社会平衡方面的核心与主导作用。美国社会管理的实践表明，社会调节政策的执行通常取决于各州和地方官员的配合，也取决于私营部门的决策者。因此，政府必须有效精简、合并社会管理部门，明确、合理划分各级政府的责任，强化社会管理的执行机构，完善社会治理的网络体系。尤其需要注意建构新的社会管理组织和管理力量，平衡政府管理权能和社会管理权能的关系，以切实推动政府职能结构的转变，同时，根据社会变迁的趋向强化社会管理的体制设计和制度安排，并对社会管理的机构、工作方式和管理流程进行动态的调整，以促进经济和社会的平衡发展。

二 我国政府社会管理职能的演变和探讨

（一）我国政府社会管理职能的演进

我国在改革开放以前，中央集权的计划经济体制将社会管理纳入经济管理范畴，通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的社会经济生活。其实现方式主要是管制，这种管理方式在一定的时期内是合理且有效的，但同时也僵化了社会的思想、活力，抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，导致社会消极依赖政府，缺乏自我管理、自我发展的能力。

改革开放之后，我国政府的工作重心转变到经济建设上来，确立了建立社会主义市场经济体制的目标。长期以来，政府的社会管理职能未受到足够的重视，我国的年度计划与五年计划主要是经济计划，社会管理主要是社会的经济管理。在市场经济体制逐步确立的过程中，我国政府进行了四次行政体制改革和机构改革，每一次都是按照经济体制改革的需要来规定和设计改革的内容，使我国对经济事务的管理日益成熟，但同时，也导致了社会管理部门改革的相对滞后。

随着我国体制转轨的进一步深入，隐含的各种社会问题越来越凸显出来。在我国现阶段，传统类型的社会问题如传染病、自然灾害等依然对人民生活和社会安全构成威胁，而在以工业化、城镇化为标志的现代化进程中，失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题也正不断涌现和加剧。同时，在我国的社会转型还没有结束之时，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用，从而诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如贫富差距过大、社会越轨乃至犯罪激增、传染病控制难度加大、族群冲突加剧、道德失范、信任危机和控制失灵等，这些社会问题和社会矛盾给政府的社会管理职能提出了新的挑战和更高的要求。

面对这些新的问题和挑战，政府开始日益重视社会管理方面的改革。社会管理明确定义为政府的主要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展，已经逐步上升成为具有十分重要的经济意义和政治意义的战略选择。然而，我们应该看到，转型期的政府自身在社会管理方面表现出明显的脆弱性。对传统管理体制的路径依赖、改革前期对社会管理观念上的忽视以及转型过程中传统解构与现代建构之间的断裂，使得我国政府在面临各种多元性、复合性的社会问题时，存在着结构性、制度性以及政策性的失效。

（二）我国关于社会管理理论与实践的探讨

从总体上看，20世纪90年代以来国内关于社会管理理论与实践的探讨发生了以下几个方面的转变。

在管理理念上，从社会控制转向社会服务。通过促进社会机体的发育和发展，逐步削弱政府对社会强制干预的职能，并强化为社会发展协调服务的功能；政府的注意力应该转移到为社会和市场组织服务及创造良好发展环境上来，充分发挥公共政策在调节社会公平和维护社会秩序方面的作用。

在管理内容上，从泛化结构转向分化结构。随着社会事务复杂性程度的提高，社会管理的概念内涵开始扩张并逐渐分化，侧重定位于公共事务管理而非提供“公共物品”，成为一个区别于经济调节、市场监控和公共服务，具有协调性、回应性、层次性和多元性的复合式概念。具体地说，社会管理的内容包括：创设必要的制度与规则，建立抑制利益独占性的平衡机制，协调和整合多元复杂的利益冲突；在政府与公众之间架起沟通的桥梁，促进政府与公众间的信息交流，矫正政府行为与公共选择之间的偏差；明确中央与地方政府的职责，在宏观指导和微观管理之间取得适当的平衡；加强民间组织在社会管理中的作用，形成政府、社会、市场组织的多元治理结构及网络化的互动管理格局。

在管理模式上，从残补模式转向制度模式。改革开放初期，我国政府社会管理职能主要定位于通过公权力梳理社会事务、化解社会冲突，缺乏规范化、系统化和制度化的观念。它具有两个显著的特点：一是短期性，政府在短期内最大限度地动员权力资源，对某些“久治不愈”的管理顽症集中清理整顿；二是被动性，政府往往在社会问题产生后，运用强制性的行政权力调控社会行为，维护社会秩序，填补管理漏洞。这种缺乏规范性和系统性的管理方式往往造成社会管理的总体成本加大和效率低下。同时，随着社会现代化的进程，人民群众的社会公共需求发生了重大的变化，要求政府的社会规制具有可预期性、透明性和回应性，要求提供系统性、制度性的公共服务，而不是临时性、非经常性、非规范性、运动性的公共服务。这就要求政府社会管理从“行政—控制型”转变为“规则—服务型”，通过相应的体制设计和制度安排来化解社会矛盾，调节社会利益，反映社会诉求，为经济社会全面协调发展提供深层次的组织基础。因此，政府社会管理的重要内涵在于：建立起能够处理和解决各种复杂社会问题的制度系统，构建社会利益表达与协调机制、社会回应机制、危机事件应急机制；以现代公正理念为基本立足点，形成整体化、体系化和规范化的社会政策；建立一套激励性制度框架（如社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度等），以制约行政管制的滥用，形成良好的社会预期和社会信任。同时，政府也开始把民间组织或团体纳入社会管理的主体范畴，将之作为调节社会利益关系、表达社会利益诉求的重要制度形式，以此调动社会资源，减轻政府负担，推动社会管理方式的多元化发展。

三 目前我国社会管理面临的突出问题

在过去的20多年中，我国在确立经济建设这个工作重心的同时，有意无意地将社会的协调发展放在了次要位置。在改革开放和体制转轨带来巨大的经济发展的同时，社会的发展却相对滞后，并积累了许多的社会问题和矛盾。随着目前体制转轨和社会转型的加剧，以往隐含的各种社会问题和矛盾凸显出来，有的矛盾还相当尖锐。

作为社会稳定与社会风险重要指标的联名信增加率、集体上访增加率等指标不断上升，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。据统计，2003年北京市信访办受理群众联名信2000余件，签名人数17万余人次，同比分别增加了8%和18%；集体上访1059批4万余人次，同比分别增加了11%和46%。北京市各区县、局总公司受理群众联名信2800余件，签名人数21万余人次；集体上访4600余批9万余人次，均比2002年有一定幅度的增长。

具体说来，当前我国的社会管理面临的一系列棘手问题，突出表现在以下几个方面。

（1）社会治安问题。社会治安问题呈现出突发性、隐蔽性、复杂性等新的特点，跨区域犯罪、高科技犯罪以及集团化犯罪现象层出不穷，潜在的危害性加大。

（2）劳动就业问题。农村剩余劳动力的转移、下岗职工再就业以及大中专毕业生的就业问题日益严峻，已经成为影响经济可持续发展和社会稳定的瓶颈。

（3）公共安全问题。近几年，公共安全问题突出表现在生产安全领域和公共卫生安全领域。重大、特大的安全事故接连发生，食品、药品安全事故的频发，公众对吃、住、行等日常生活的恐惧感与日俱增。适应社会主义市场经济体制要求的公共安全保障体系和支撑环境尚未形成，在一定程度上制约着经济发展。

（4）社会公平问题。突出体现在收入分配领域。我国居民收入差距目前已经进入绝对不平均区间，主要表现在城乡居民收入差距呈扩大趋势，贫富收入差距、地区收入差距以及行业收入差距进一步扩大。适当的收入差距能够促进经济发展，而目前我国这些收入差距相互交叉，在很大程度上是由分配不公所致。制度保护、权力滥用等特权造成的社会不公极易导致社会仇视和阶层对立，加剧社会矛盾，弱化政府权威，影响社会稳定。

（5）弱势群体问题。由于城乡关系尚未理顺、权力异化以及相关领域的制度真空等原因，目前我国弱势群体的境况堪忧：大量工人、农民工合法权益得不到保障，农民缺少公民待遇，公民受到不法侵害事件激增。

（6）人口和环境问题。由于我国人口生育率急剧地、长期地非意愿下降，人口结构出现了性别结构和养老结构失调。而原有的以户籍制度为代表的人口管理政策已经严重制约了人的全面平等的发展，给市场经济下的人口管理带来了很多弊端和阻碍。同时，我们正承受着前所未有的生态环境问题，面临着有史以来最严峻的生态破坏和环境污染的双重挑战。有资料表明，我国动植物物种已有20%受到严重威胁，高于世界10%的水平，在国际公认的640个濒危野生动物中，我国占了156个。我国有近1/3的国土笼罩在荒漠化和水土流失的严重威胁中。

这些社会问题和社会矛盾给我们国家今后巩固经济发展的成果，实现经济、社会的可持续发展带来了挑战，也对政府的社会管理职能提出了更高的要求。

四 我国政府社会管理职能定位、体制机制、管理方式存在的缺陷

（一）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出

1．社会管理的职能界定不清

一方面，在计划经济体制下，我国形成了所谓全能型政府管理模式，政府包揽了社会生活各个方面的事务，政府的触角几乎伸到了公权领域和私权领域的方方面面。政府的社会管理部门权力高度集中，机构膨胀，许多本应由市场和社会承担、按照市场规则来运行的社会事务却由政府部门凭借行政权力来管理，造成政府负担沉重，社会管理效率低下，并创造了腐败滋生的土壤。这是政府社会管理职能的“越位”。另一方面，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立与完善，新的社会问题和社会矛盾不断涌现。由于政府长期以来对社会发展的忽视，加上传统政府社会管理体制和管理方式越来越不适应新情况的要求，许多原本应由政府重点管理的领域和环节却因措施不到位、政策执行不得力甚至被政府机关漠视而问题重重。这是政府的职能“缺位”。

在社会管理中，政府的职能“缺位”问题更值得我们关注。一些事关社会长远持续发展的相关重要领域以及转型期各种问题和矛盾突出存在的领域，如维护社会稳定和社会公平、治理环境问题、人口和就业管理、公共安全管理、对弱势群体的保护等，政府的社会管理表现出明显的滞后和弱化。突出的领域有以下几个。

（1）人口和就业管理。我国人口生育率急剧地、长期地非意愿下降，导致人口结构出现了性别结构和养老结构失调。同时，原有的以户籍制度为代表的人口管理政策已经严重制约了人的全面平等的发展，与市场经济的自由平等的原则相违背，亟待改革。在市场经济发展的同时，就业问题却越来越突出，就业形势的严峻已经严重影响了经济的可持续发展以及社会的稳定。

（2）环境资源管理。经济的发展、地方利益的保护加上观念上对环境治理的漠视，使得目前我国的环境污染以及对不可再生资源的过度开发状况严重，导致经济与社会、人与自然发展的严重失衡。对环境资源管理的不重视与管理方式的落后，在一些地区特别是经济落后地区表现得更加突出。

（3）食品药品管理。近年来，食品、药品安全问题已经成为公共安全领域的重大问题之一，而食品、药品安全事故的频发导致公众对吃的恐惧感与日俱增，暴露出政府在该领域的职能欠缺。

（4）公共安全管理。近年来，我国重大、特大的安全事故接连发生，说明这一领域的管理亟待加强。我国现阶段适应社会主义市场经济体制要求的公共安全保障体系和支撑环境远未形成，这无疑影响并制约了我国的经济发展。

（5）收入分配调节。调节收入分配，缩小贫富分化，实现社会公正，是政府社会管理的一项基本目标。目前我国贫富差距加大、各方面的利益矛盾加剧，反映出政府在履行调节收入分配职能上的不足。

2．政府的角色定位存在误区

这表现在两个方面：一是作为社会管理的管制者而非服务者。在全能型政府模式下，政府运用行政强制力对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的管制。社会管理在很大程度上变成政府对社会的控制和管制，表现为一种管制行政而不是服务行政。以对城市外来民工的管理为例，迄今为止，一些城市对外来民工的管理，实行行政控制、政府部门审批发证、人为限制式的管理，视进城农民工为危害治安群体，对其合法利益疏于保护，管制有余而服务不足。

二是作为社会管理生产者的角色过重，而作为安排者和监管者的角色弱化。在公共领域，公共物品或服务的提供与生产之间是存在着差异的。提供是指通过集体机制对公共物品或服务的提供者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策，即对公共物品或服务的安排和监管；生产则是指将投入变成产出的更加技术化的过程。政府必然是绝大多数公共物品或服务的提供者，但不一定非是公共物品或服务的生产者。目前，政府必须尽量减少其生产者的角色，而有效地实现其安排者和监管者的角色。政府的有效性很大程度上体现在其对社会的有效安排和有力的监管上。如政府对食品、药品领域进行管理，确保食品、药品领域的安全和有序，并不代表政府必须为社会直接提供食品和药品，政府的真正作用应体现在为该领域安排有效的制度和机制，创造有序、高效的食品药品的提供环境，同时进行有力的监管，严厉惩处违规者。在我国传统的社会管理模式下，政府过多地从事直接生产本应由企业和社会来生产的物品或服务，如政府直接生产食品和药品、直接进行垃圾处理、污水处理等，而对社会管理各个领域的制度安排和协调以及监督却比较薄弱，造成社会管理的许多领域缺乏统一的制度供给和有效的秩序，这是今后政府在社会管理中必须加强的一个方面。

（二）社会管理体制不顺

我国现有的社会管理体制仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态的社会管理体制。一方面，这种体制仍深深影响着现有政府社会管理的观念、结构、制度等方方面面；另一方面，以分化、多元化和复杂化为标志的体制转型，又对这种传统的社会管理体制提出了严峻的挑战，使其为适应社会的转型而逐步转变和解构。在新的社会管理机制尚未建立健全之时，现有的社会管理体制处于“传统依赖-解构-体制转换”这三重张力之中，呈现出一定的混乱和失效。现阶段我国的社会管理体制表现出如下主要特征。

1．“强政府，弱社会”

在传统社会管理体制中，政府与社会的关系完全由政府主导，政府对社会有着绝对的控制和干预权力，社会完全置于政府权力之下。

一方面，政府将几乎所有的社会组织包括企业、事业单位、社会团体等置于自己的行政权力的控制之下，特别是企业和事业单位，在社会管理方面作为政府的衍生物或准政府组织，除了履行其相应的专业职能外，还承担了许多政府的社会管理职能，如提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。政府可以利用全国性的严密组织系统，对全国的人力、物力、财力资源统一分配、安排和管理，以实现政府的社会管理目标，表现出浓厚的强政府色彩。

另一方面，社会成员以及社会各组织极大地依赖政府，社会的自治和自组织能力差。社会管理相对来说是与民众利益更为密切相关的领域，民众和非政府组织自治管理的成熟程度对社会管理具有重要的作用。而在传统体制下，由于政府严格而全面的控制，民众的利益表达和利益聚合缺乏必要的组织形式和组织通道，非政府组织的生长和发展受到政府权力的阻碍，导致社会管理中社会力量的薄弱。而这些社会力量在缺乏自治能力的同时也缺乏对政府社会管理的主动回应。

“强政府，弱社会”的管理体制曾起到过巨大的历史作用，但随着市场经济的建立和不断完善，社会的多元化、市场化、非集中化和流动性趋势加强，这种管理体制所产生的直接后果是社会治理效果的“弱政府，弱社会”。因此，面对转型期的各种社会问题，一方面需要转变“强政府”的内涵意义，使政府的“强”真正体现在政府应该发挥作用的领域和角色上；另一方面，积极扶持社会力量，提高社会的自治能力。而相对于我国的国情和现状来说，前者更具有现实有效性和紧迫感，后者是社会管理发展的必然方向，需要较长时间的酝酿和培养。

2．封闭性和保守性的管理

我国社会管理体制的封闭性和保守性首先体现在计划经济体制下形成的“单位制”的管理体制。在计划经济体制下，不管是行政的、经济的、事业的或政治的组织，都被称为“单位”，由党和政府统一控制和管理。单位在政府的统一领导下，集政治、经济、安全、福利等各种职能于一身，承担了政府相当多的社会管理职能。在“单位制”之下，个人归属单位，而单位成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。同时，单位与单位之间存在着严重的职能交叉、分工不明确的现象，每个单位都是一个自给自足的小社会，各种单位之间相互分离和相互隔离，各自为政，缺乏相互之间的交流与联系，形成了整个国家社会管理的封闭性和保守性。

这种特殊的“单位制”的管理体制在我国传统社会中具有独特性，在以往剧烈的政治变革和动荡中，在高速的经济发展中，它曾经较为成功地抵御了变迁所带来的各种风险。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，这种“单位制”的管理体制所形成的封闭保守性，导致我国社会长期以来缺乏社会变迁的动力，社会分化程度极低，进而造成整个社会的停滞不前。而随着我国体制改革的深入，传统的单位制度已在很大程度上被体制的多元化弱化，各种组织特别是非国有组织对国家的依赖性已经大大减弱，越来越多的社会成员脱离了单位体制的束缚，国家通过单位体制对社会组织以及社会成员的控制范围已经大大缩小，导致国家对整个社会的控制管理能力大大降低。“非典”防治中对流动人口的控制很明显地体现了这一点，对于一些分散的、非国有的、社区体制相对薄弱的地方，国家意志和命令的效力大为减弱。因此，在促进这种封闭性的单位体制解构的同时，必须加快建立新的有效的社会管理体制。

此外，社会管理的封闭性和保守性还表现在源于行政区划及其内在的利益因素的固守僵化的分割管理体制。该体制缺少有效的区域间信息沟通及灵活的跨区域的社会管理和治理。现阶段在环境治理、食品和药物管理、公共安全等迫切需要有效区域管理的重点领域，区域间相互配合和协作进行共同治理的局面难以形成。以环境治理为例，基于地方保护主义，由于污染的企业能给当地提供GDP和税收，制造污染的地方往往将污染的后果转移到相邻的行政区域，从而逃避治理成本。而根据我国现有的基于行政区划的环境管理体制，相邻的行政区域没法对不属于自己行政管辖范围内的污染企业给予处罚，这样就容易出现地区间互相损害的恶性循环，这就需要国家在社会管理的相关领域，寻找一种开放的、地区间能够形成共同治理以达至良性循环的管理体制。

3．差异性待遇与区别性对待

通过一定的制度安排赋予不同区域及不同的社会群体以不同的国民待遇，这集中体现在我国社会管理中的户籍制度和由此形成的城乡二元社会结构。在现有的户籍制度下，社会成员被区分为城镇人口和农村人口，户籍制度在城镇居民和农村居民之间设置刚性的约束，有效地制止社会的自由流动。同时，在就业身份上，社会成员按就业性质被划分为干部、工人、农民，在“单位制”的管理框架下，不同身份群体之间在职业、就业、工资、社会地位等方面具有较强的这种基于“身份制”的管理制度，是形成我国城乡二元社会结构的重要因素之一。异质性和不平等，且不同身份等级之间界限分明，彼此流动十分困难。在这种二元结构下，城乡之间出现了结构性的分化——城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施建设和管理发达，而农村的基础设施和管理落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多；等等。随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，这种差异性的社会管理体制的弊端越来越突出。主要表现在以下几方面。

（1）人为地限制了劳动力的地域转移和产业转移，阻碍了统一劳动力市场的形成，与市场化、工业化、城市化的内在要求背道而驰。

（2）人为地制造了社会的不平等因素，影响社会的稳定。它在维护局部地区短期稳定的同时，却使整个社会面临因城乡对立等区域对立而带来的长期不稳定的隐患。城市管理中对流动人口特别是农村打工群体的歧视，带来了政府与民众以及城市群体与农村群体之间长期的矛盾冲突，2003年的“孙志刚事件”可以说是这种矛盾的突出表现。

（3）加大了城乡之间的发展不平衡，政府在农村社会管理方面明显弱化和滞后，农村的社会治安、生产安全、食品药品管理、环境治理、社会保障等方面的问题层出不穷。而没有农村的发展就不可能有整个社会的发展，仅仅关注城市的社会发展是短视和片面的。

（4）排斥了个体的自主性，削弱了社会自我发展和自我协调的能力，增大了社会不确定性因素，从而增加了政府管理的负担和制度执行与建设的成本，造成社会运行成本的加大，而有区别管理必然带来管理上的混乱。

（三）社会管理运行机制的不完善

1．主体的单一性

传统的社会管理体制下，政府作为社会管理的唯一主体，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，社会矛盾没有缓冲地带，市场力量和社会力量对政府依赖性过强，参与社会管理的空间很少，自治能力差。我国虽有成千上万的社会团体，但大都带有准官方性质，附属在政府的业务主管部门之下，这就抑制了对社会意志的独立体现和表达，不利于社会力量在社会管理中发挥自我管理的作用。

随着转型社会的多元化、市场化、非集中化和流动性的增强，这种单一主体的管理机制已不能满足社会发展的需要，不能对社会进行有效的管理。有效的社会管理，必须依赖于有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础。因此，社会管理的主体应该由单一走向多元，由封闭走向开放，政府在定位好自身的社会管理角色的同时，应充分发挥各种市场组织和社会中介组织的作用，尤其是要注意社会中介组织参与管理的实质性和独立性问题。以往部分社会团体积极参与社会管理，在很大程度上依赖于政府，参与的范围仅限于对政府政策的执行，缺乏自身独立意识的表达机制。一些可以由社会中介组织履行的社会管理职能（如审计、资产评估、质量检测、环境影响分析、就业服务、人口普查等）仍然基本上掌握在政府手里，政府未能把可以下放的社会管理职能从自身中剥离，还给社会。因此，社会管理主体多元化的培育，仍需下大功夫。

2．部门分割，多头管理

在社会管理的实践中，部门分割、多头管理是制约政府对社会各领域进行有效管理的一个因素。造成部门分割的主要原因：一是在以往社会管理机构设置上，按社会事务的行业门类、外在形式或公共产品种类配置、组建管理部门，总的趋势是职能越分越细，机构也相应越设越多。这就使得本可以由一个部门统一管理的同种性质的行业，却被分管于不同的部门之下，相互之间很难进行协调，管理成本自然增大。二是地方政府管理的一个主要特征是条块结合，同一领域的社会事业分属于相应层级的政府，并分属于上级主管部门，这种双重从属制带来了低水平重复和条块之间的矛盾冲突等弊端。三是在运行机制上，在政府机构之下设立对应的事业单位进行对口管理，这种多层级的管理造成机构之间的职能交叉、部门之间的关系难以处理。

社会管理的部门分割、多头管理还造成了社会管理机构膨胀，成本巨大，效率低下，严重地削弱了政府的社会管理能力。如轰动全国的阜阳奶粉案，明明根本不能达标或不符合规范的企业，却证照齐全，反映了多部门监管下的低成效。同一领域的各管理部门职责交叉，职能不清，虽然各部门都可以执法，但界限和责任不明确，易造成执法真空、职责模糊或相互推诿的情况，给不法行为者以可乘之机。

3．习惯于事后弥补而疏于事前预防，缺乏有效的社会发展与社会问题的监测体系及危机预警系统

由于过去片面理解“发展”，将之等同于经济发展而不重视社会发展，政府对一些社会问题放而置之，直到出现较严重问题才被动进行治理，加上新的社会问题不断出现，从而使社会问题越积越多，以至于政府难以控制和治理。同时，我国原有社会管理中社会监测体系及危机预警系统建设滞后，难以及时、全面而准确地了解社会发展及问题，更遑论把问题消灭在萌芽状态或及早提出防范、应对措施。因此，社会管理的关口应提前，注重事前预防，建立健全社会监测体系及危机预警系统，实现由以事后弥补为主的管理方式向事前预防和事后弥补并重的管理方式的转变。

例如，公共安全是政府社会管理的一个重要领域。对公共安全的监管和保障有赖于政府的主动作为，也只有将对公共安全的监管提前到危险的起始阶段，才能更有效地保护人民的生命与财产。而在近几年来时有发生的重大安全事故、严重的环境污染、食品中毒等事件中，政府往往习惯于事故之后对责任的“秋后算账”，而疏于在事故之前的防范和预防。对于可能造成重大责任事故的潜在性危险，政府常常因为“不作为”而导致人民生命财产处于重大危险之中。在安全保障和风险控制层面，现行的管理方式往往是一种无可奈何的“反应型”管理，而不是未雨绸缪的“预防型”管理，强调的是解决方案上的对策性，而不是监测的预见性和监管的程序化。较之于以善后为主要内容的事故预案，事前监管（包括风险的预测和评估、安全的控制和预警等诸多措施）更应成为社会管理体系的首要内容。

（四）社会管理手段的单一、落后

在现阶段，我国政府社会管理手段单一、落后，突出表现在以下几个方面：

首先，管理手段的单一性。迄今为止，我国政府仍主要以行政手段为主来管理日趋多元化和复杂化的社会问题，这使得社会管理大多呈现出运动性、突击性、简单化特征，而缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。随着社会结构的转型和多元化利益的出现，社会成员由“单位人”向“社区人”“社会人”的转变，以及各种社会问题的共生性和复杂化，单纯地依靠行政手段进行管理在导致管理失效的同时，更易造成各种社会矛盾的激化。在现实的管理实践中，以单一行政手段为导向的管理机制，极易导致行政人员的执法失范，以强制性手段侵犯相对人利益的情况时有发生，从而造成管理过程中政府与公民关系的紧张，降低了社会对政府的信任度。因此，多元化的社会，需要政府及时采用新的多样化的管理手段，包括经济手段、法律手段和思想教育手段等。

其次，对政府社会管理部门自身的改革，缺乏现代化的管理方法和技术，如市场化工具（特许经营、补助、凭单制、用户付费）、工商管理技术（全面质量管理、绩效管理、流程再造、顾客导向技术）和社会化手段（家庭、社区和志愿者服务等）等。

再次，社会管理技术的落后，尤其是信息技术和检测、评估技术的相对落后。一方面，信息系统的建设和信息技术的运用在社会管理中具有很大的发挥空间，社会管理的各个部门之间，部门与企业、公民间需要及时有效的信息传递机制，以便对社会管理各个事项进行有效沟通和互动，及时处理突发事件等。然而，我国目前的社会管理相关信息网络的建设还不够完备，信息收集处理技术落后，这使得企业、公民无法及时获取与自身利益相关的社会管理信息，无法对社会管理活动进行有效的回应，也不利于社会各个方面对管理部门进行及时、全面的监督；此外，面对一些突发性的社会事件，管理部门也不能通过有效的社会管理信息系统来了解情况，应对突发性事件。

另一方面，我国目前在社会管理相关领域特别是高风险领域如食品安全、生产安全等领域，对其存在风险的检测和评估技术及设备落后。现阶段我国对各种社会风险进行检测和评估的难度在于：难以形成具普遍共识的检测指标体系；现行统计系统很难提供必需的规范化的时间序列数据；评估风险的严重程度很难达成一致意见等。这些技术、设备的落后在很大程度上制约了我国对相关领域的有效管理和治理。

（五）配套的制度建设滞后

1．法治建设滞后

首先，立法工作滞后。主要表现在以下几方面。

（1）法规零散，不成体系。近年来，虽然国家加快了社会管理领域的法制工作步伐，制定了许多相关的法律法规，但这些法律法规比较分散，有些内容重复甚至相互矛盾抵触，难以形成一套有效的系统的法律体系，给执法与司法工作带来诸多不便，使违法行为易于逃脱惩罚，公众在维护自身合法权益时则无所适从。

（2）法律规范的空白点较多。与亟待解决的社会问题相关的、适应市场经济体制要求的许多法律法规尚未出台。如在市场经济秩序不完善的条件下，由于社会管理方面严重的信息不对称问题的存在，需要借助法律强制力来保证与公众有关的各种信息能够尽可能对利益相对人公开，但现实是我国目前还没有一部关于信息自由或者信息公开方面的法律。

（3）法律法规往往重结果而轻程序。这是我国法制建设中一个通病。法律法规只作出原则性的规定，缺乏严密的可操作的程序，不仅不利于法律法规的实施，反而赋予执法者大量自由裁量的空间，给腐败行为创造制度上的漏洞。

其次，执法队伍亟待改善。现阶段我国社会性规制的行政执法效果不尽如人意，大量危害社会公众身体健康和生命安全的假冒伪劣食品、药品屡屡出现在市场，重大恶性安全事故频频发生，这些现象的存在固然有立法滞后方面的原因，但更重要的是执法部门有法不依、执法不严方面的原因。因此，通过完善制度激励，加强执法队伍建设，加强法律监督和约束，成为完善社会管理的当务之急。

2．财政体制不合理

一是现有的以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政目标的实现。为了追求经济快速增长，我国财政投资大量用于基础产业甚至竞争性领域，财政支出中经济建设费用比重过高，基本建设支出规模庞大，而一些本应由财政供给资金的社会发展和社会管理项目却不能完全得到应有的资金保障。比如，一些与百姓生活休戚相关的社会保障、环境治理、就业服务、公共安全等方面的支出满足不了日益增长的需求，这样日积月累便造成了社会发展与经济发展的严重脱节。

二是承担社会管理职责的上下级政府和上下级部门之间事权划分不清，事权与财权不对等。突出的表现是，财权往往高度集中于上级部门，而事权却层层下移，作为政策最终执行者的基层部门承担了大量的社会管理事务，却缺乏足够的财力做保障。

三是中央财政对落后地区和农村的社会管理方面的财政支持严重不足。落后地区政府和农村在社会管理方面面临着更大的困难和压力，仅靠自身财力难以进行有效的管理，需要中央政府加强对其社会管理领域的财政转移支付。

四是政府财政支出的公开性和透明度较低，政府的预算约束软化。中央的资金经过众多的管理层级，落实到地方和基层的社会管理项目时，存在着时滞和“资金灰箱”现象。政府财政预算亦缺乏规范、透明度。

3．干部考核制度不科学

干部考核制度对于政府及官员的工作具有较强的导向作用。长期以来，由于市场经济发展的需要和对发展观理解的片面性，经济发展往往被等同于全面发展，经济增长也成为干部考核制度中衡量干部政绩的最基本的指标。在这种导向下，大量官员都将追求GDP的高速增长作为自己工作的目标和动力，上一级对下一级的考核也主要依据经济增长或者GDP。这种政绩观在客观上造成了各级政府及其官员对经济指标的关注和对社会发展指标的忽视，并造成了社会发展所需资源的投入不足，包括就业和失业、人口增长、收入分配平等程度、社会养老、医疗保障、贫困救助以及危机应急能力、自然与环境指标（环保、绿化面积、空气和水的质量、可持续发展能力）等在内的社会发展指标体系长期处于弱势地位。

（六）现有的改革措施不到位

面对日益增多的社会问题，我国各级政府开始反思社会管理体制和机制，并进行了一系列的改革探索，取得了明显成效。但是，在改革过程中也还存在着改革措施不到位或配套改革滞后的问题。

1．关于设立新的社会管理部门的问题

为了改变我国社会管理部门分割、多头管理现象，一个常见的措施，就是新设立一个综合监督和协调的机构，对原各职能部门进行协调，以避免原来运行机制下的种种弊端。然而，这一做法却忽视了职位和权责相统一的原则（所谓职位和权责统一，即根据社会管理部门相应的职能，必须被赋予相应的职权和责任，承担多少职能，就要有多大的权力，也就意味着必须承担多大的责任）。这往往造成了新设立的管理部门与原有各职能部门之间新的矛盾，无法从根本上改变政出多门、多头管理且管理交叉重复的状况，有时甚至加剧了多头管理的局面。例如，国务院于2003年在原国家药品监督管理局基础上新组建的食品药品监督管理局，就是一个为避免多头管理的协调机构。根据“三定”方案，其职能除负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调、依法组织查处重大事故之外，还承担保健食品的管理职能，为此还新设立了两个司——食品安全协调司和食品安全监察司。但问题在于，新成立的食品药品监管局是一个副部级单位，而其协调的却是几个部级单位，这样药监局由于缺乏相应的行政职权，必然会妨碍其管理职能的实现，不能有效解决该领域长期存在的一些问题。

2．关于社会管理的放权问题

管理的权力集于政府一身是导致目前我国社会管理效率不高的一个重要原因。因此，向下分权以及向社会让权已经成为我国社会管理改革的必由之路。然而，社会管理的各个领域有其不同的特点和规律，放权与否，如何放权，情况复杂。对有些机构、有些活动可以放权，但在放权的同时，必须形成有效的约束。在以往的改革中，这方面的问题并未得到有效的解决。例如在创收问题上，诸如基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，对于创收活动的内容、收入比例以及用途也几乎没有应有的限制，导致在某些公益性较强的领域或环节上，有些部门或机构唯利是图、扭曲社会管理的公益性质，极大地妨碍了政府的公共职能以及社会管理目标的实现。向下分权及自主权的扩大也存在放权过度和约束不足的问题，一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由，过分突出机构和小群体利益，其目标和行为容易偏离社会管理发展的基本要求和规范。由于放权过度、约束不足，社会管理改革中往往“破”而不“立”，导致了改革的某些方面或环节出现断层和真空，极大地影响了公共利益的实现。因此，改革中的放权必须同时考虑到管理效率和公益实现两个方面，在放权的同时还要形成有力的约束。

3．关于社会管理改革的统筹规划问题

从社会管理改革的实施方式上看，改革大部分都是基于社会管理条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府来实施，鲜见中央政府的统一部署和规划。这种依靠地方和部门来实施改革的方式，可以调动部门和地方的积极性和创造性，各地区、各部门在以往的改革探索中，也确实取得了一定的成效。但由于不同地区、不同领域的改革进程很不平衡，改革方式、内容、目标等存在差异，在原有体制和机制不变的框架内实施的这些改革，一方面无法确保各个部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，难以避免部门和地方突出局部利益而忽视整体利益的问题；另一方面也难以进行资源的整合和布局调整，无法解决长期以来形成的社会管理布局不合理的问题。此外，原有的全国性的社会管理框架也为地方和部门的深入改革设置了根本性障碍，在一定程度上又会挫伤地方和部门的改革积极性。从整个社会管理领域来说，无法实施统一、规范的制度建设。因此，我国现有的社会管理改革，在倡导地方改革创新的同时，中央必须加快统一规划，使地方的创新举措能够突破旧的管理体制和机制，从而在一种新的社会管理体制和机制的框架内顺利进行。

五 西方发达国家政府社会管理的理论与实践

（一）西方发达国家“社会管理”的内涵

在西方发达国家的历史上，“社会管理”是一个有丰富含义而论说不一的复杂概念。在英语中，“society administration”和“society management”之间也有显著不同。而且社会管理概念随着各国不同的文化传统、政治体制、经济社会发展状况也具有各自的特点。如美国等盎格鲁—萨迪逊文化圈的国家奉行较为温和、较少干预的社会管理传统；而欧洲大陆的法国、德国，其社会管理相形之下则更为严密，行政主义的色彩更为浓厚。新西兰作为社会管理“行政传统”最为典型的国家，经过20世纪80年代以来的激进改革，对社会生活的规制则明显减弱。

从历史上看，西方发达国家（地处东亚文化圈的日本除外）资本原始积累和资本主义制度确立以后很长一个时期，受古典自由主义思想的影响，普遍奉行小政府的理念。在西方早期自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只“看不见的手”无法规范和调整的极少领域才需要政府的介入，例如国防、外交、公共安全、消防等。而其中社会管理的内容更是少之又少。绝大多数社会公共事务的管理完全依靠市民社会的内生机制来实现。家族、行会乃至宗教组织都担负着社会管理的职能，而政府的社会管理职能相对较少。以美国为例，罗斯福新政之前，美国政府的职能仅限于“保护自然市场秩序免受强制和欺压之害；政府做与个人权利相协调的事，消除市场障碍；保护人们免受犯罪之害；公平分配；维护国家安全；执行个人合同；对公共工程、公共福利和教育提高给予有限支持。政府要做的就是确保一个独立的个体能够在自由市场上竞争获利的框架。资源配置、社会财富分配职能基本上都是通过市场交换制度的运作来实现的。”

随着市场万灵论的破灭和社会事务日益庞杂繁复，政府开始更多地介入社会管理。到20世纪30年代的大萧条，以凯恩斯主义为标志，政府力量对社会事务的干预达到了近现代史上的第一次高峰。20世纪70年代新古典经济学崛起，其倡导解制（deregulation）和放权的市场经济，国家力量在经济发展中的主导地位逐步下降。但是发达国家政府社会管理的发展却并未与经济管理职能的弱化同步，以福利国家为标志的积极社会政策仍旧大行其道。

应该承认，从公共管理和政治学的角度给社会管理界定内涵是相当困难的，这源于公共服务和社会管理两个概念的重合性。现代政府提供的公共物品中，除了完全体现国家暴力特征的那部分职能，已经很难区分公共服务和社会管理的准确边界。而西方发达国家各具特点的政府管理实践和文化背景也使得给“发达国家政府社会管理”作出界定变得更加困难。

当然，仔细梳理西方发达国家社会事务管理的理论和实践，还是可以看出：第一，发达国家的社会管理主要意指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理。这种管理一方面提供其成为国家所必需的基本秩序，另一方面，现代政府社会管理的主要方向是为经济发展和人民生活提供一个稳定良好的社会环境。第二，与公共服务有所区别的是，发达国家的社会管理相比较而言带有更重的“规制”色彩。这在发达国家整体“服务型政府”的背景下构成了其刚性职能。第三，这里所说的社会管理职能主要由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后参与部分社会管理过程。

（二）西方发达国家近百年的社会管理历程

要综合考察发达国家近百年的社会管理历程，必然要对“福利国家”（welfare state）的实践有所认识。历史地看，普鲁士（德国）首相俾斯麦于1883～1889年制定的疾病、工伤和养老、残疾、死亡四项社会保险法，被认为是现代福利国家产生的主要源头。

发达国家实行大规模的社会福利政策始于19世纪末，强大的民意和资产阶级出于“抵消共产主义影响”的考虑使得主要资本主义国家纷纷开始实行以医疗保险和社会保障为主干的社会福利政策。20世纪30年代的经济危机背景下，以美国的罗斯福新政为标志，发达国家大都开始更多介入社会福利事务，也就是从这个时候开始，产生了现代意义上的福利国家。“二战”后福利国家大规模膨胀，发达国家奉行涵盖社会保障、医疗健康保险、收入保险、住房补贴在内的全面的社会福利政策，公民“从摇篮到坟墓”几乎都在福利网络的保护下进行。六七十年代肯尼迪政府的“向贫困宣战”和约翰逊政府的“伟大社会”运动更是将福利国家实践推向了高潮。

20世纪30年代以来，发达国家社会福利政策对于确保全体公民的最基本的生活需要、保证经济长时间良性运行和社会稳定起到了至关重要的作用。但是80年代以后，各国普遍感受到社会高福利带来的沉重压力，纷纷开始改革。福利国家政策带来的最大负面影响就是经济发展动力减退，美国社会福利开支占其财政支出的40%以上，德国的福利支出在其GDP中的比重甚至高达34.4%。高福利积累使得政府和企业背上了沉重的包袱，企业家投资的积极性下降，企业创新和竞争能力受到影响，经济的持续增长受阻。

从英国撒切尔政府和美国里根政府开始，发达国家社会福利政策都开始改革调整，通过提高接受福利者的资格、福利项目市场化、适当加重个人负担等措施减轻政府的负担，增强社会自身的福利运作能力。直至目前，发达国家福利政策的调整仍在进行当中，其国家职能弱化、社会市场职能强化的趋势仍在延续。

（三）西方发达国家政府社会管理的具体领域

从实践上看，西方发达国家政府社会管理的具体领域各不相同。在具有悠久自治传统的美国，政府社会管理的范围较窄；而法国政府则施行更多的社会干预和管制政策；新兴的发达国家如新加坡在社会管理中甚至奉行严酷的“家长制”。虽然各国情况差异明显，但是综合梳理发达国家的政府管理实践，可以总结出一些共通的主要社会管理领域：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理等。

1．社会公共安全管理

在发达国家的公共安全管理中，除了治安，消防和犯罪控制也是重要的职能。各国都有一套比较细密高效的消防指挥控制系统和犯罪控制系统。

2．生态环境管理

西方发达国家的工业化大多走了“先污染后治理”的弯路。治理环境付出的高昂代价使政府和国民更加珍视生态环境，普遍具有较强的生态环境意识。在机构设置、立法和公众宣传方面，他们都有一套成形的经验。其中最为著名的就是垃圾处理，以美国、新西兰和澳大利亚为代表的几个国家率先在垃圾处理上引入民营化，大大提高了垃圾处理质量和效率，并被作为重塑政府运动实践的一个招牌。

3．就业管理

在议会内阁制国家，就业率几乎成为反映政党走势的晴雨表。即使是在行政权力较强的总统制国家，行政当局也要受到就业率波动带来的沉重政治压力。由于就业政策牵涉到住房政策、医疗政策、保险政策、财政政策乃至货币政策，牵一发而动全身，因而就业管理也是社会管理中对政府宏观调控能力要求最高的领域。

4．食品药品管理

发达国家在为数不多的政府机构中大多有与食品药品相关的管理机构。最典型的就是美国国家食品药品管理局（FDA）。其除了常规的药品生产安全监督，还有麻醉品使用监督、药品副作用披露、技术标准制定等职能。

5．人口管理

发达国家大多不存在因人口增长过快而需加以控制的问题（有的国家甚至出现了人口负增长），因而人口总量控制基本不属于其社会管理的内容。在实践中，发达国家政府人口管理主要任务是对人口流动尤其是跨国移民进行监控。“9·11”事件以后，各国更是强化这个领域的规制职能，美国移民规划局并入国土安全部就是一个例证。

6．社会保障体系管理

社会保障是典型意义上的公共服务，而作为社会管理的社会保障职能主要是指政府对社会保障体系的管理职能，如社会保障政策法规的制定、社会保障金使用的监管、社会保障市场的准入以及对社会保障机构的监督。

7．社会组织管理

发达国家在政府与社会关系上基本是一种“小政府、大社会”的格局，虽然政府的社会职能一再强化，但是比起社会组织自身的运转，政府履行的社会职能只是较小的一部分。尤其是第三部门理论（the third sector theory）形成之后，各国普遍更加重视社会组织所承担的作用。除了较为宽松的社团注册管理以外，政府开始重视促进社会组织的发展，日本甚至在税收政策上支持社会团体的经营性活动。

8．公共交通管理

公共交通管理是西方发达国家工业化初期以来就承担的重要职能，随着交通的日益发达和城市群的出现，公共交通的管理任务更加繁重。除了一般性的交通法规执行、交通秩序维护、机动车牌号注册以外，政府还需要制定一系列的政策规范海陆空的交通。越来越多的交通事务需要更加专业化的部门来管理，西方发达国家交通管理部门的分化也就此开始。如英国，就先后增设了车辆检查局、航空局、铁路管制局等执行局。

（四）西方发达国家政府社会管理的若干经验

1．合理的组织设计

由于发达国家大多有自治传统，因而“中央—地方”和“联邦—州—地方”之间基本不存在严格统属的条块关系，它们在法定职责范围内各司其职。政府社会管理职能的组织设计较为注重因地制宜和因时制宜。如美国政府的社会管理在联邦层面上是通过50多个独立的管制机构（independent regulatory agencies）来实现的，这50多个社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置就充分考虑到了管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。美国环保局（EPA）在全国设有10个大区，一个区负责若干个州，每个区都根据本区的实际情况制定政策和标准，这种适中的管理幅度既照顾到了各个区域不同的历史文化背景，又不至于因管理重心过低而使管理任务过于繁重。

西方发达国家也很重视社会管理机构的整合和权责一致的问题。如针对环境管理领域存在的多头管理、权责不明等问题，1970年成立的美国联邦环境保护局就对社会的环境管理领域进行了整合，将分散在不同部门的环境管理权由该局统一行使。

当然，社会管理牵涉面极广，很多时候管理机构设置很难归整到一个部门。对此，美国政府按照管理对象的性质特征，根据组织流程再造思想，对几个管理部门之间的管辖程序和前后衔接作出了清晰的设计，如肉制品的生产销售管理涉及几个部门：联邦食品安全和检查署（FSIS）负责检查食品制品的加工、操作和包装；美国农业局（USDA）负责生产厂家卫生、设备、操作的技术标准制定等。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者“争管理”等现象，管理效率较高。

近十几年来，发达国家为进一步提高社会管理绩效，纷纷在政府组织内推行“执行局化”，在特定的管理领域内设置了很多执行局，加拿大的特别运作局（special operating agency）和丹麦的管理局（administrative agency）均属此类。由于执行局使政府部门效率明显提高，英国执行局数量从1989年的3个猛增到1995年的97个，相关公务员也从5800人增加到227000人，英国的经验也迅速发展到其他国家。

2．分权化的管理取向

权力下放是发达国家政府社会管理的一个显著趋势。实践表明，中央政府由于管理重心高、管理幅度大，过多地掌握社会事务管理权，管理绩效肯定不如意，并会使地方缺乏积极性，影响对基层一般性社会事务的有效治理。从20世纪80年代，西方主要国家都开始了放权运动。西班牙政府1981年颁布了自治区条例，明确划分了中央与自治区的权限，扩大了地方的社会管理权。同时，发达国家政府在向地方下放社会管理权的同时，比较注重用中央和地方政府间协议的方式对放权后双方的职责权限作出明确规定。日本自20世纪90年代以来也加快了分权化的步伐，明确了国家和地方公共团体的职能分担，居民身边的公共事务尽可能交由地方处理。高度中央集权的法国，也在20世纪80年代明确规定了市镇、省、大区和中央政府的职责范围，取消了中央政府对地方政府的监管，授予地方民选机构较大的权力，将地方社会事务的管理权更多地赋予地方民选官员。分权化浪潮使地方政府在社会管理上有了更多自主权，有利于地区内利益格局的调整，地方经济社会更具活力，政府管理绩效得到提高。

3．社会管理的市场化

20世纪80年代以后，以英国撒切尔政府为首，新西兰迅速跟进，发达国家大多进行了社会管理的市场化改革，这其中最为引人注目的就是民营化。这种民营化最早开始于垄断行业，如邮政、电信、铁路等部门，而后扩展到一般公共服务部门。目前民营化已进入主要以规制为管理方式的政府活动领域，一些国家政府开始谨慎地将诸如监狱管理、就业指导、消防服务等职能授权给私营部门和第三部门来行使。

社会管理市场化也包括在社会管理中注入市场运作意识。从里根开始，美国政府就要求所有新制定的政府规章都要符合成本—效益分析的标准，并大规模地放松甚至废除政府管制。英国梅杰政府在1992年发起的“市场检验”运动，就是要求地方政府将更多的政府管理活动推向市场，接受市场的检验。

4．强大的社会自主管理能力

西方发达国家社会自治自理能力很强，行业自律组织、社会中介组织、社区乃至其他形形色色的社会组织承担着相当可观的属于本文所论及的社会管理职能。

一些非营利的第三部门组织以互助友爱为宗旨，参与政府部分社会管理，成为连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的桥梁。与公共服务不同，政府社会管理所涉及的领域主要是以规制为主，具有一定的政治性，传统上都由政府来行使。但是，在分权化的导向下，政府开始将一些具体的工作交给第三部门来做，社区犯罪预防、职业介绍等活动在第三部门中已经做得有声有色。

5．管理工具多样化

除强制和许可证两个最基本的管理工具以外，当代西方国家大量使用了一些人性化政府管理工具，如类市场机制、协商式管理和绩效合同等。

类市场机制首先发端于美国，典型方式是排污交易计划，即政府与排污企业事先订立协议，企业排放污水、废气和固体污染物的数量等与政府的税收待遇、财政补偿直接挂钩，如果企业的排污状况在特定的量化指标下达到政府的要求，政府可以通过减免税收或者直接的财政补偿来进行奖励。反之，企业将被课以重税乃至罚款。这种管理非常有效。

协商式管理被丹麦和新西兰用于环境管理。新西兰政府1991年开始和企业进行经常性的沟通，与之平等讨论环境管理问题，取得了非常好的效果。在丹麦和新西兰，协商式管理显示出比政府间协议更高的效率。

绩效合同主要用于政府发放许可证的领域，申领许可证的企业和个人需要事先与政府签订协议，承诺在生产、经营或特定活动中实现政府相关政策法规和技术标准框架内设定的绩效指标。如果在限定的时间内企业或个人实现预定绩效，政府将核发许可证，反之，企业将被拒绝或剥夺许可证。

可以说，西方发达国家的政府社会管理已经发展到有效使用激励机制进行管理的新阶段。美国国家环保局的“能源之星”活动就是一个成功案例。它通过这一活动评选出美国生产商中节约能源的标兵，而后授予其“能源之星”称号。对于重视企业公众形象的厂家来说，大多会为了取得这个称号而逐步改进生产工艺和技术流程。更何况背后还有强制性的技术标准规制作为制约，因而多数企业会选择接受诱导而达到政府所期望的效果。

6．重视社会发展与社会问题的监测体系及危机预警系统构建

西方发达国家采用了一些行之有效的方法，社会指标体系及社会系统核算就是其中的典型。社会指标是分析社会现象或社会发展的一种量化工具，是衡量社会发展中社会变迁的一种时间序列的统计。从20世纪70年代初开始，不少世界性和区域性的国际组织（如联合国、经合组织、欧洲共同体、世界银行）也积极从事社会指标的研究应用以及社会指标体系的建立、改进和推广工作。社会指标既可以用于监测如城市化程度等客观状况，又可以用于监测对市政服务的满意程度等主观状况，还可以用于监测社会变化的特殊领域，如污染、医疗保健及工作生活的质量等方面。社会系统核算则是允许分析人员对主观和客观社会状况变化进行监测的一种方式和一套方法。

危机管理在西方发达国家不仅限于公共安全和公共卫生等特定领域，几乎全部的政府社会管理领域，都有危机管理的机制。突发的气象或生态变化、人口的异常流动、社会突发的大规模人口流动等都被定义为公共危机。发达国家处理社会危机主要有制度设计和群众动员两方面的经验。在制度设计上，着重危机报警、危机处理启动、危机处理、善后等几个阶段的衔接，各政府部门的角色和职责也被明确界定；而群众动员方面则主要是危机信息通报和群众组织。

六 完善政府社会管理职能的基本思路

（一）新形势下强化政府社会管理职能的重要性

1．强化政府社会管理职能是落实科学发展观、全面建设小康社会的需要

（1）实行有效的政府社会管理是弥补市场失灵的必然要求。市场并非万能，存在盲目性等缺陷，同时市场也会失灵。为此，政府需要加强经济调节和社会管理，对市场缺陷及失灵进行全面的纠正和补充。在经济、政治、文化以及科技、教育、人口、环境、社会治安等社会发展的所有方面和所有领域，进行全方位的功能补偿，抑制市场机制的负面效应，保证经济社会稳定、和谐、健康地发展。

（2）协调和处理日益复杂化的利益矛盾与冲突，需要强而有效的政府社会管理。当前，我国经济社会正处于一种前所未有的大变革大变动中，经济市场化、政治民主化、技术信息化、农村城镇化、社会多元化已经构成当今我国社会变迁的基本特征，传统的社会管理体制如何适应业已出现的从单位管理向社区管理，从城市管理向农村管理，从身份管理向岗位管理，从静态管理向动态管理，从单纯的行政管理向经济、行政和法律管理，从侧重事后管理向事前、事中管理，从强调惩治、处罚向预防、控制等方面的深刻变化，已成为我国政府社会管理亟须回答和认真解决的重大课题。

2．强化政府社会管理职能是当前我国政府职能转变的一个基本取向

政府职能转变是我国公共行政管理体制改革的一个重要目标，而社会管理职能的强化是政府职能转变的重要方面。党的十六大报告及温家宝总理的讲话中明确指出了新时期深化我国行政管理体制的基本要求。因此，政府应该更加注重履行社会管理和社会服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上，推进经济社会与人的全面发展。总之，新时代的新挑战要求我们积极推进政府社会管理职能的转变，不断强化政府社会管理职能，推进政府社会管理职能走向合理、走向规范、走向完善。

（二）完善我国政府社会管理职能的基本思路及对策

1．更新管理观念，树立科学发展观

作为一个现代政府，我国政府职能定位应树立如下理念：全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，从“强政府、大社会”向“好政府、强社会”转变，推动政府转型。

（1）从生产建设型向公共服务与社会管理型转变。以建设公共服务和社会管理型政府为目标，政府职能应该从以前重经济GDP、重生产建设、重经济干预，转向提供公共产品与公共服务，转向重视教育、卫生、生态环境、城市基础设施建设和功能方面，转向重视社会管理，即完善市场运行规则，强化监督管理，通过规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造公平竞争的市场秩序，维护社会治安等方面。

（2）从行政管制型向公共服务型转变。我国基本上是一个行政管制型的政府，其典型表现是事事需要审批和政府许可。从行政审批向公共服务转变，政府必须做到：一是提供公共产品（包括教育、文化、娱乐、公共卫生、交通、通讯、能源、道路、照明、水电等），服务于社会；二是寓服务于监督管理之中，全心全意为人民服务。

（3）从旧式发展观、片面政绩观向科学发展观、全面政绩观转变。必须坚持以人为本的科学发展观，走全面协调可持续发展之路，促进经济社会和人的全面发展。在这种发展观的指导下，政府应该转变片面发展观指导下的“重经济目标、轻社会目标”“重经济调节职能、轻社会管理职能”“重经济发展、轻社会进步”的施政理念，坚持“经济目标”与“社会目标”的统一，树立综合GDP理念，即经济GDP与社会GDP的结合，坚持经济管理职能与社会管理职能的配合，坚持经济发展与社会发展的协调。

（4）从集中管理型向依靠市场调控型转变。社会主义市场经济的建立，意味着我国在组织社会生产方式上的根本转变。政府要把经济生活“总指挥”的角色让位给市场机制，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，通过自由竞争机制激发市场主体发展经济的动力。政府对经济主体的管理是一种间接管理，不能直接干预企业的生产和资源的分配，只能以法律和政策来表明国家对经济的期望和态度。企业生产什么，怎样生产，用什么原料、技术、人才和怎样使用，均由企业自己决定。

（5）从提供经济产品向提供制度产品转变。政府向社会提供的最主要的公共产品是制度和服务，尤其是要提供一个稳定、统一、公开、可预期的制度环境，保证各种创新机制有效运转，保证市场的公平竞争秩序。服务型政府的主要职能是为各类投资者、消费者提供有效率的市场制度。政府的职责在于：一是维护市场竞争的公平性；二是通过提供有效的规则和制度来维持市场秩序和提供城市信用度；三是提供和经营市场无法供给的公共产品。这几方面中最重要的就是制度。如果没有政府提供完善的制度环境，正当的竞争就无法得到保护，市场就会扭曲。因此，政府应该改变过去直接配置人力、物力、财力资源，主要为社会提供经济物品的做法，转向由市场发挥自组织功能和资源配置的基础性作用，政府集中精力营造良好的市场环境和制度环境，制定规则、执行规则和充当裁判。

（6）积极营造全社会重视社会发展的氛围。改变社会发展是经济发展附庸的观念，把社会发展提高到与经济发展同等重要的位置上。一方面要充分宣传，使全体公民特别是国家工作人员真正理解经济发展与社会发展之间的相互关系，真正理解人的发展、社会的发展而不是经济发展是人类生存的最终目的；另一方面建立健全相应的制度，通过在各种制度建设中保证社会问题与经济问题同等甚至更加重要的地位，突出社会发展的意义和地位，保证所有的社会问题能够及时发现和解决。

2．调整组织结构，再造管理流程

（1）优化组织设计。社会管理职能的组织设计要充分注意因地制宜和因时制宜。管理机构的内部设置和下属分支机构的设置要充分考虑到管理领域的实际情况和资源预算约束，使管理幅度既能照顾到不同地区的历史文化背景，又不至于出现因管理重心过低而导致管理任务繁重的问题。社会管理机构的设置还要考虑到组织整合和权责一致的问题。

（2）合理划分中央与地方的事权关系，理顺社会管理中的条块关系，实行合理的分权。要按照党的十六大精神，坚持权利、义务和责任相统一的原则，依法规范政府内部和政府纵向间的职能和权限，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府社会管理体制。处理好中央和地方的职能权限，科学规范部门职能、地方职能，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。同时，要处理好社会管理与经济调节、市场监管和公共服务这三方面的职能关系，避免把经济职能与社会管理职能甚至某些政治职能混同起来。

例如，在中央和地方的职能权限方面，如果中央政府管理重心太高、管理幅度太大，对一般性社会事务的管理绩效就会大打折扣，同时中央政府过多地掌握社会事务管理权也会使地方缺乏积极性，很难保证对基层一般性社会事务的有效治理。因此，在社会管理职能方面，应该让地方政府成为主要承担者，使地方政府在社会管理上拥有更多的自主权，更有可能对地区内的利益格局进行调整。而中央政府则主要起指导、监督作用，规定应达到的标准，监督地方政府具体实施，但不代为决策。在向地方下放社会管理权的过程中，要注意用中央和地方政府间协议的方式对放权后双方的职责权限作出明确规定。

（3）借鉴国外的经验，设置独立管制机构。西方发达国家政府社会管理之所以高效，很大程度上源于其合理的组织设计及流程安排，而其基础乃是20世纪80年代后大力推广的独立管制机构（independent regulatory agencies）。许多中央（联邦）层面上的流程安排就是在这些独立管制机构之间实现的。在实践上，这类机构有的叫特别运作局（special operating agency），有的叫管理局（administrative agency），有的则叫执行局（operating agency）。按照我国的政府组织级别，这类介于“部”和“司”之间的机构具有各自领域内几乎全部的行政管理权，在它们之下有的设置了地方执行或派出机构，有的则直接与地方政府发生业务关系，基本避免了我国所遇到的“条块”问题。与负责政治或大政方针制定的部（主要是指ministry，也包括一些department）相比，独立管制机构的主要任务就是执行，或者说就是行政。

这些独立管制机构管理的幅度远小于我国的部，有的甚至小于国家局，但在各自的管理范围内，它们拥有绝对的权威。政府组织间的流程再造主要是在这些独立管制机构之间实现的。在特定的管理领域内，它们之间有的制定行业标准，有的负责监管，有的进行少量行政审批，分工比较明确，与“无缝隙”的流程理念比较接近，整体效率很高。

在设置独立管制机构的过程中，要把握几个原则：一是要归口管理而管理幅度不宜过大。欧美国家设置的此类机构中既保持了相当的分工专业化，又不追求过大的管理幅度。如美国的印第安事务管理局、监狱管理局、退伍老兵事务管理局等。这样做的好处是既保证执行局可以在不大的管理幅度内集中精力做好本职，又可以避免设置过多的下属或派出机构，防止形成“条块”，从而提高了效率。二是独立管制机构的横向职能部门和纵向分支机构的设置要因地制宜。欧美国家的执行局中，横向职能机构的设置非常精简，一般在5个左右，如美国监狱管理局只有四个职能机构，分别是华盛顿特区中央办公室（Central Office, Washington D. C.）、区域办公室（Regional Office）、培训中心（Training Center）和国家自新研究所（National Institute of Corrections）。而在纵向机构的设置上，几乎所有已经执行局化的发达国家都实行了“大区制”，管理大区的范围视情况而定，很少将二级机构设在州（省）。如英国的食品标准局（Food standards Agency）的下属机构有苏格兰办公室、威尔士办公室和北爱尔兰办公室，而美国的联邦监狱设施管理局则有中大西洋区、中北区、东南区等六个大区。三是独立管制机构之间在特定社会事务管理中的流程衔接比较清晰，通过部门间协议乃至行政立法的方式将社会链条运行中各自机构负有的责任和管理领域确定下来，并与其他机构及时有效衔接。在这方面，美国和新西兰的经验值得我们研究。例如在预防青少年犯罪工作上，设有儿童专员办公室、国家自新局、少年儿童与家庭办公室、家庭与社区服务部等独立管制机构，它们各司其职又相互配合，组成了一个比较严密的行政流程，行政绩效可观。

（4）优化社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”。组织的各个流程是否合理是决定其绩效的重要因素。流程再造（process re-engineering）是借用私营部门的一个概念，它通过对组织流程损耗的细密分析，再一次将对组织行为的分析转回到组织内部。因此，只有对不尽合理的流程进行重组和再造，才能稳步提高组织绩效。该理念自20世纪七八十年代从理论界引入政府部门以后，西方发达国家政府进行了一些改革努力并大多取得成功，而创建一个“无缝隙的政府”也成为许多政府首要的目标。在我国，一些政府部门也在进行类似的尝试，国家税务总局在税收征管体制上采用流程再造理念所进行的改革就取得了积极的效果。

综观我国多数政府部门社会管理存在的问题，有时候并不完全是党政不分、官僚作风、社会发育程度低等问题，政府社会管理体制内在的不合理也是其问题之一，但这一问题并未引起足够的重视。当代西方政府社会管理体制改革给我们的最大启示之一，就是重视政府社会管理流程再造。政府社会管理是一个相当复杂的系统。在许多社会规制领域，一两个政府部门很难达到有效管理，这就需要以一种纵向的视角重新认识这些领域。比如，食品的原料—生产—包装—销售，机动车的制造—销售—牌照管理—交通管理等一系列的链条都与人们的生活密切相关，而且都有相应的政府部门进行管理。但是许多问题就出在这些流程的交叉地带，要么是流程无法衔接造成的管理真空，要么是流程交叉引起的“扯皮”和行政资源浪费。前者给违法犯罪活动以可乘之机，而后者带来的问题更多，在湖北就曾发生过药监和工商为了“争罚款”而大打出手的恶性事件。

在一些发达国家，政府组织间的行政流程再造已取得显著成果。有的国家通过立法的方式将所谓的“交界地带”的关系理顺，这使得一个个社会链条的运行，都能够处于政府有效、合理、低耗的管理下。当然，政府社会管理流程再造要想在中国成功实践，首先需要面对的就是“条块分割”和中央—地方事权划分问题，虽然经过几轮的政府机构改革和行政管理体制改革，这些问题已经有所改观，但整体上距离建立一个高效的服务型政府还有很大差距。从长远看，通过导入独立管制机构突破条块分割、进行社会管理流程再造应该是一条可行的路径选择。

3．强化关键的管理职能，落实政府的社会目标

当前，迫切需要政府强化几个关键的社会管理职能。

（1）健全社会治安综合治理机制，强化社会安全管理，维护社会秩序和稳定。传统上我国的社会公共安全体系的特征表现为权力高度集中，通过行政手段和国家动员等体制内的路径将整个社会的公共安全纳入政府的职能范围。在这种封闭的、大一统的体系内，“稳定压倒一切”成为单纯的政治目的和考核官员的重要指标，为了稳定的目的而压制、隐瞒社会的不稳定因素，造成平安无事的表面假象。事实上，这种假象之下的不稳定因素是危害社会安全的最大隐患，如不及时加以疏导和解决，其后果将十分严重。因此，政府履行维护社会安全的职能要从被动的、消极的、“救火式”的、强制的方式向主动的、积极的、预防的、引导的方式转变。

公共安全涉及一系列复杂的社会问题，社会事务的繁杂性决定了公共安全的不可预见性，所以维护社会公共安全已不仅仅是公安、消防、民政等部门的职责，而必须动员全社会的力量。为适应社会转型对公共安全多样化的需求，政府在社会公共安全事务上应趋向于多元化的治理主体和方式。具体说来，就是要打破由政府包揽的单一公共安全体系，建立国家、社会、公民共同参与的公共安全体系。可借鉴西方发达国家的两种做法：一是建立依市场机制运作的保安公司。一方面，保安公司的出现是弥补警察资源不足的有效途径，工作中两者可以相互配合，互补有无；另一方面，保安公司是有偿提供公共服务的市场主体，在实践中往往比警察更有效率。我国虽然已建立起一些保安公司，但是在运作中还缺乏相应的深度和广度。二是建立公民参与的社区公共安全治理模式。这种模式是建立在一定区域的人群基础上，是一个相对较为封闭但又联系紧密的社会区域。在西方发达国家，社区治安是公共安全体系的基础，形成了自我管理、自我组织和自我服务的“社区警务模式”，这种基于社区的公共安全治理模式充分发挥了警察的主动性和社区组织、公民的积极性，他们为共同的目标建立起一种互助合作关系。

（2）强化劳动就业服务职能，创造良好的劳动就业政策环境。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针；发展合理的社会人才流动机制，制定和落实就业优惠政策；加强劳动力市场建设，发展人才服务中心，开拓国际劳务输出，完善就业服务体系；依法加强劳动用工管理和劳资关系管理，保障劳动者的合法权益。

首先，要制定并执行好一系列相关公共政策，提供有利于扩大就业的政策环境。

——需求管理政策，即通过刺激和扩大总需求来增加就业，主要的政策手段为财政和货币政策。财政政策具体又分为减税和增加政府支出两项，减税有助于刺激民间的消费与投资需求，增加政府支出则直接扩大总需求；货币政策主要是通过降低利率，松动银根来刺激民间投资需求。

——人力开发政策，主要是通过改善和提高现有人力资源的素质，增强其职业适宜性来扩大就业机会。主要有两个具体措施，即教育与培训、人力迁移与流动。

——产业政策，这也是一种供给管理政策，其具体内容是指宏观当局通过有效地运用税收和补贴、利率与信贷条件等经济杠杆和手段，调节整个社会的产业结构、产品结构、技术结构等，使其符合既定的宏观经济目标。

——市场培育政策。实施再就业工程是以政府为主导的，但同时也需要完善的市场环境与之配合，这就在客观上引出了政府加强与完善市场建设的要求。加强与完善市场建设，主要是建立与完善市场的信息服务系统，保证要素市场特别是劳动市场信息的畅通与充分流动。藉此，一方面可以为消除摩擦性失业创造良好环境，另一方面又能够为宏观决策者建立完备的失业监控体系提供信息基础。

——财税政策。为促进下岗分流人员再就业提供税收优惠政策；加强财政对下岗职工生活费的支出管理，使财政支出真正落实到下岗职工手上，杜绝各种截留、挪用甚至贪污的违法行为。

其次，在创新政策的同时，完善就业服务的相应机制。要建立完善的市场机制，保证开放的市场和自由交易的权利。在城镇就业中，采取针对性扩张政策，加快形成市场导向就业机制的步伐。针对有望增加就业机会的产业、行业领域和中小企业、外资和其他个体等生产组织形式，采取放开经营、资金技术支持、鼓励扶持等措施促其大力发展，其间，尤其要注意减少政府的管制，鼓励民间创业。同时，可以进一步放开国家垄断产业，创造新的就业机会，实现就业的真正增加，引导下岗失业人员向这方面转移。政府要建立健全规避就业风险的主导机制，拓展筹集失业保险金的渠道。其中，征税是比目前国家、企业、个人多方征费办法更加制度化、更透明、更有效的措施，应减费增税。

（3）完善社会保障制度，构筑社会稳定的“安全网”。完善城乡养老保险、用工保险和医疗保险制度；发展和完善其他保险事业，包括社会福利、社会救济、社会优抚、社会互动和社会慈善等社会保险事业，推进社会福利的社会化进程；提高社会保障资金的管理水平，加强社会保障行政监督和社会监督，推进社会保障管理和服务的社会化；加快社会保障立法。

——对现有的社会保障制度进行结构性调整和弥补。要尽快理顺社会救助、社会保险和社会福利制度之间的关系，大力加强社会救助体系建设，积极稳妥地、大幅度地提高社会保险保障水平，建立农村最低生活保障制度、护理保险制度、补充社会保险和家庭福利制度。

——调整现行财政支出结构，加大财政支持力度。从调整增量财力和存量财力入手，实行预算内外财力并举，政府、企业、个人合理负担的原则，筹足社会保障资金。

——构建新的社会保障服务平台，将社区建设成为承载我国社会保障纵向制度系统的横向操作层面。社区作为一个较小的单位，可以在自身运作建设的同时，不断发现新的社会保障需求和创造更适应自身的社会保障范式。政府可以给予社区根据自身需要构建补充保障项目和选择操作方式的权力，推动社区自行调集配置各种资源，形成由政府、企业和非营利组织共同参与的社区合作机制，提供社会保障补充项目的供给。

——完善社会保障体系，并使之法治化。第一，逐步扩大养老保险、失业保险和医疗社会保险的覆盖面。社会保险有一个“大数法则”、即参加社会保险的人数越多，互助功能就越大，抗风险的能力就越强。目前社会保障一般只覆盖到全民企事业单位的职工和干部，所以，政府应创造条件，将社会保险的范围扩展到不同所有制、不同经济单位、不同劳动者身份差别的全体劳动者，从而把社会保障覆盖到全社会，让社会成员人人都平等享有社会保障的权利，以实现社会安全和社会公平。第二，保险基金要实行社会统筹，保险费用要尽可能地公平负担。在保险基金的来源上，实行政府、企业、个人多渠道筹措，并根据社会保险项目差别对待，体现社会互济与自我保障相结合的原则，变企业保障为社会保障。第三，加强监督，健全社会保障的管理体制。建立社会保障基金监督体系，由劳动保障、财政、审计等政府部门和用人单位、工会组织、专家共同成立社会保障监督委员会，并依法加强社会监督；依法征收社会保险金，严格依法管理各项社会保障基金，完善省级统筹制，扩大调剂范围，增强基金调剂能力等，使社会保障进入规范化和法治化轨道。第四，建立社会保障信息网络。建设计算机网络化管理，加快资源数据库建设，建立覆盖劳动和社会保障行政管理部门及就业服务机构、社会保障经办机构等在内的信息网络，做好社会保障资料统计，充分利用统计信息，监测劳动保障法律法规政策的贯彻实施情况，为科学决策提供全面、准确及时的统计信息支持。

（4）强化卫生服务职能尤其是食品药品监管职能，确保人民群众的生活和生命安全。针对当前我国突出的公共卫生体制薄弱的问题，必须加强公共卫生体系建设。为全体人口提供基本卫生服务是加强公共卫生体系建设的目标。从这个目标出发，必须建立健全公共卫生四大体系，即疫情信息网络体系、疾病预防控制体系、疾病医疗救治体系和卫生执法监督体系。

——建立健全疫情信息网络体系。各级医疗卫生机构必须利用现代化的通讯信息手段，建立统一、高效、快速、准确的疫情报告系统，同时完善疫情报告程序和要求，完善公共卫生信息网络建设和功能，建立基本满足现代疾病预防控制需要的信息管理系统，特别应该重视公共卫生信息网络的基础设施建设。

——健全疾病预防控制体系。通过多形式、多渠道争取各方面支持来谋求疾病预防控制机构的发展，深化疾控中心机构体制改革，实行政事分开，改变政事合一的状况；增强疾控中心对疾病预警与处置、疫情收集与报告、监测检验与评价、健康教育与促进、应用研究与指导、技术管理与服务等六个方面的疾病预防和控制能力。

——完善医疗救治体系。创新体制、转换机制、面向市场、鼓励竞争，鼓励城市卫生资源向农村转移，提高卫生资源的配置效率和使用效率；健全各级紧急医疗救治中心建设，组建应急救治队伍，提高救治能力和救治水平。

——完善卫生执法监督体系。深化卫生监督体制改革，强化卫生监督执法职能，逐步完善“依法监督、科学公正、廉洁高效、行为规范”的监管机制，进一步加强食品、药品和医疗卫生执法监督力度；坚持“以监督为中心，监、帮、促相结合”的工作方针，深化改革，加强队伍建设，提高监管水平，整顿和规范食品药品市场秩序，巩固和扩大食品药品放心工程的成果，让人民群众用上放心药、吃上安全食品。

——完善监管体系。有重点地加强各个环节的监督，防止监管环节的脱节；完善相关检验标准和法规，加大惩罚的力度；食品药品法规以及食品药品安全监督体系应该和国际规范接轨，建立起统一、权威的质量安全标准和检验检测体系；严格资格认定，把好生产加工主体准入关。要建立资格强制认定或认证制度，制定相应的卫生标准和安全技术标准；加快建立食品药品安全信用体系和保障食品药品安全的行业自律机制，强化食品药品经营法人、市场主办者、大型超市经营者的食品药品安全第一责任人的意识，实施上市销售食品药品安全市场责任制。建立具有保障食品药品安全质量、符合环保要求的销售网络体系。最后，建立食品药品的召回制度，根据危害程度的不同，将召回制度分成不同的等级，政府相关部门督促不合格产品的厂家和销售部门召回产品，并清退消费者已付款项。

——提高监管水平。一是要增加投入，改善食品药品检验检测检疫的装备和条件。二是要建立健全信息体系。以信息化推进食品药品放心工程体系的建设，搭建一个食品药品安全信息网络服务平台，系统记载食品药品流通过程中各个环节的情况，实时监控食品药品流通动态，为政府监管和企业决策提供依据。三是要按照食品药品安全监督工作实行地方政府负责和部门负责双重责任制的要求，切实加强对食品药品安全监督工作的领导，在理顺各部门的关系、协调各部门的工作等方面发挥更大的作用，使各部门在食品药品安全监管工作中能够协同作战，步调一致，形成合力，加大监管力度，提高监管水平。四是实现监管人员的专业化，对监管人员的权限作出明确的规定。

（5）强化收入分配职能，调节收入分配，维护社会公正。收入分配问题说到底就是公平问题。现行的收入分配原则是“效率优先，兼顾公平”，但事实上，无论是初次分配还是再分配，都未能很好地体现“兼顾公平”的原则。经济发展是否促进了收入分配问题的改善，对于维护和促进社会稳定是一个极其重要的条件，这在一个国家经济发展的起步阶段表现尤为突出。20世纪后半期的东南亚和拉丁美洲经济体曾共同面临这一问题，但是其不同的政策选择直接导致了两种不同的结果。因而，让人民分享到经济发展的直接成果是维护社会公正和稳定的必要条件，这里体现的也是一个公平问题。目前，造成我国收入分配差距的主要原因主要有以下几点：一是地区差距；二是城乡差距；三是行业差距；四是职业差距。此外，“灰色收入”和“腐败收入”也是值得关注的社会现象。现在要解决的核心问题是如何创造一个公平、合理的竞争环境，进一步改革分配制度，取消行业壁垒、城乡壁垒，解决同工不同酬的问题，建立通过诚实劳动获得大体相同收入的机制。

目前，政府必须解决最低收入阶层的居民收入问题，最低收入阶层的主要人群包括城市下岗工人、农民，这种做法并不一定和经济增长的目标相冲突。因为尽可能兼顾机会公平并不一定损害效率，效率与公平并不一定是截然相反的两难选择。这里，新加坡政府所推行的“让人民分享蛋糕”的政策值得借鉴。另外，要建立符合我国经济社会结构、国情和发展阶段的税收框架设计，这种制度的设计甚至比抽象意义上的“劫富济贫”方式更加能够获得社会和大众的拥护。

（6）强化人口与环境管理职能，保障经济和社会的可持续发展。人口管理的一个重要目标是保证社会的稳定、协调、有序和健康发展。正因为这样，任何政府都十分重视对人口的管理。提高人口质量，增强国民素质，加强流动人口的控制都是政府强化人口管理职能的重心。人口问题关系到社会的方方面面，其包括劳动人口数量的增长所导致的就业压力、农村剩余劳动力的出路问题、流动人口的管理问题、人口老龄化与老年人口问题、性别失衡问题等，这些都是事关全局的大问题，所以一定要尽早妥善解决。总的来看，人口、资源、环境关系在短期内还难以协调，人口增长带来的经济、社会压力还会较长期存在。

在强化人口管理方面，首先，要取消户籍制度造成的人为分割，以“居住地人口互动治理”模式取代“户籍属地管理”模式。流动人口的这种因出生地不同、户口种类不同而使公民受到不同待遇的歧视性政策，有违国人一致待遇，从宪法上看，也不符合“我国公民一律平等”这一基本的立国宗旨。其次，人口管理权尤其是流动人口的管理权也应相应地由公安机关向基层政府及社区组织回归。以往政府对人口的管理主要目的是控制人口数量，减少人口迁徙，对流动人口进行管理，消除由此给社会带来的不稳定因素。而如今在人口已在城乡、区域之间频繁流动的情况下，通过单纯的行政手段已不可能对人口实施有效的管理。

政府承担着促进人与自然协调发展、保障经济和社会可持续发展的责任，必须强化环境保护职能。首先，建立环境与发展综合决策机制，实现决策科学化、民主化、规范化、制度化，降低政府决策的环境风险，要实行建设项目环境保护预审制度和环境影响评价制度，依法采取环保评价一票否决制，确立环保在经济活动中的根本地位和权威，促进社会经济的可持续发展。建立有效的环境治理运行机制，遵循“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”的原则。“谁污染，谁治理”，反映环境法规的约束；“谁治理，谁受益”则将治理行动变为一个具有商业价值的市场安排。其次，在经济政策领域，要拓宽环保资金筹措渠道，切实增加环保资金的财政投入；改革现有的环境收费制度，将环境治理与污染控制放在同等重要的位置，改变目前重治理、轻控制的局面；适时开征环境税，加重污染者的税收负担，使其外部成本内部化，促其减轻或停止对环境的污染和破坏，并为环境保护事业筹资；通过各种财政激励手段，扶植环境保护事业的发展。在财政上大力扶持环保产业的发展，通过财政贴息、财政补助、税收支出等手段，促进环保产业的发展。再次，要加强环境保护的宣传教育，促进环境产品需求的升级，倡导文明生产和生活。同时，制定相应的政策，做好环境保护基础设施管理工作，保护生态环境和公共资源，有效地提供优质的公共产品和服务；监督对生态环境有影响的社会活动。

（7）构筑有效的公共帮助机制，维护与保障弱势群体合法权益。改革开放后我国经济迅速增长，随着收入差距的逐步扩大，贫富阶层分化已相当明显，个人、组织、群体的独立利益意识迅速强化，形成了明显的社会分层，弱势群体的社会地位边缘化趋势在加剧。弱势群体概括为五部分人：一是下岗和失业职工，二是鳏寡孤独残、无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人的社会接济对象，三是进城打工无法保护自身权益的农民，四是一些较早退休的人员（不包括离休人员），五是遭受水旱灾害和各种意外灾祸无力自救的人群。社会弱势群体既包括生理性弱势群体，如老弱病残等，也包括社会性弱势群体，如产业结构调整中的下岗职工、失业人员等，也就是人们通常理解的贫困者阶层。

在以“以公平为基础，以效率为导向”的基本价值导向下，本着社会保护与社会促进并重的价值原则，构筑有效的公共帮助机制，维护与保障弱势群体合法权益，减少社会排斥，扩大社会包容，减少社会冲突，增进社会和谐。公共帮助就是指政府、公共部门以及社会力量，通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活保障。公共帮助的对象是所有实际生活水平低于基本生活水平的特困家庭，以保障这些弱势群体基本生活为目的。

——协调城乡差距，调谐“城市—农村二元结构”。协调城乡差距，统筹城乡发展，必须突破就“三农”论“三农”的传统思路，站在国民经济发展全局的高度，研究解决“三农”问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，推动城市二元经济结构向现代社会经济结构转变。一是合理调整国民收入分配结构和政策，加大对农业的支持和保护力度。二是农业和农村自身要加快发展，推进城镇化。三是城市发展要和农村发展相协调，充分发挥城市对农村的带动作用。四是统筹推进城乡改革，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。

——着重加强对贫困群体的直接救济与援助力度。在城镇要进一步完善城市居民最低生活保障制度，加大多级政府财物投入，将失业保险、下岗人员的生活保障以及城市居民最低生活保障并轨，以实际生活水平为依据建立一体化社会救济体系，确保弱势群体的基本生活、基本医疗及教育援助。在农村应逐步建立和推广农村居民最低生活保障制度，使农村扶贫工作制度化和规范化。

——特别关注弱势群体的就业问题。一要大力开展职业教育和培训，提高主体意识和劳动技能，大力发展高新技术和新兴产业，提倡非正规就业，尤其是要扫清不同所有制企业之间劳动力流动的体制障碍，妥善处置旧体制下形成的劳动关系，避免国企老职工等弱势群体的基本利益在改革中遭受损失。二要大力开展以工代赈项目，针对弱势群体，应积极采取政府投入为主，开辟第二劳动力市场的办法，大力兴办公共工程，兴办生产性工程项目，使失业者有工可做，保护和调动失业者自力更生，促进社会经济的可持续发展。三要建立规范的就业调查和监测体系，以动态方式监测劳动力供给与需求总量及结构方面变化的规律，切实做到就业市场化，失业公开化，劳动有保护，失业有保障，增强政府、社区、组织、团体与弱势群体之间的沟通，为决策及政策调整提供准确的依据。四要清除劳动力流动壁垒。为实现就业保障政策的目标，各职能部门应加强配合，加快户籍制度以及由此派生出来的各种歧视性政策的改革，逐步在就业、生活等方面给进城的农民以“市民待遇”；加快养老、医疗等社会保障制度改革，将非公有制企业纳入社会保障的范围等，清除影响劳动力流动的制度障碍。

——健全合理的税收制度与财政补助制度。根据国际经验，建立健全合理的税收制度并予以严格执行，是能够有效地控制贫富差距的，通过所得税、遗产税等税种的征收，可以缓解过于悬殊的贫富差距，为社会积累财富。我国基础税收制度薄弱，政府不能精确掌握居民的收入和财产情况，如建造经济适用房的初衷是为住房困难的中低收入者提供廉价的住房，但结果是政府给予优惠和补贴，房子却往往被高收入者买去了。为此，要全面实施个人（首先是公务员）收入与财产申报公开制度，规范各种收入方式，规范完整的簿记体系，将各种收入货币化，使经济活动及居民收入能够纳入政府有效的管理体系内。加强对公务员的种种监督，约束公务员行为，加大对非法收入的打击力度。德国征高额的遗产税，税率达50%。英国遗产税最高的税率是55%，一个人不论在世拥有多少财产，三代之后这些财产最终大部分归社会所有，人们形象地称之为“富不过三代”。如果富人出资设立基金，捐助慈善、福利及教育事业，国家对这部分资产可以不予征税。

——加强对工人合法权益的保护，注重建立“政府、工会、企业”三方协调机制。促进就业，加大安全防护投入，监督安全生产，落实劳动法规，改善劳动者的工作条件与生活环境，保障工人的健康权和休息权；进行工会改革，改变工会受行政制约、同一个人既当总经理又当工会主席的局面，使工会真正成为工人的利益代表；解决国企的内部人控制问题，保证工人当家作主的权利，实行民主管理；惩治行政违法，严格治警；建立政府与居民的对等谈判机制，完善司法救济；修改拆迁条例，拆迁的计划要提前告知，在法院未裁决前，不得先行拆房；进行教育、医疗体制改革，加大政府投入，鼓励多元竞争。

——积极加强对各阶层公民权利的保护，特别是对边缘人权益的保护。着力改革上访机制，不能让信访局成为收发室，告状的信最终还是回到被告手中；应当建立统一、独立、有效的国家信访局，垂直管理，赋予其侦察调查、督察督办的全权；建立申述专员制度，申述专员对人大负责，听取群众心声，督促信访局的工作；制定《信访法》，追究徇私枉法、打击报复、冷漠敷衍者的责任；官员应直接听案，不得拒接上访材料；完善司法救济，尽量避免问题集中到中央，但各级政府不得干涉越级上访；保证媒体独立、自由地反映民意、民情、民怨；对于不听中央号令、阻碍国家信访局工作的地方官员依法查处；改变行政复议缺乏独立性、程序不公开的问题，修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为、内部行政行为、国家行为纳入受理范围。

4．推动“多中心主体”社会治理，提高社会自治与自我服务能力

在竞争与选择的市场经济时代，有效的社会管理必须依赖于有效的社会自我管理机制的完善。行政管理、政治动员以及法律约束，均应以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础。事实上，在当代，社会管理涉及社会生活（市民社会或公民社会）的各个方面，关系到社会各个不同层次、不同阶层、不同团体的利益；而社会管理的主体构成也从传统的国家或政府（立法、司法和行政机关）扩展到了所有的公共部门（国家或政府、第三部门、非营利组织或中介组织等）以及公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的开放式的管理。推动“多中心主体”社会治理，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。

（1）大力培育和发展社会中介组织。社会中介组织是社会管理中不可或缺的重要角色，作为政府与社会之间的联系桥梁，其在政府与社会之间发挥组织、沟通、协调、参与决策等作用。在西方发达国家，数量众多、形式多样、功能发达且覆盖面广、渗透性强的社会中介组织，已经成为成熟的社会管理机制的重要组成部分。因此，要积极调动各种非政府、非营利性的民间组织、社区组织、公共组织以及利益团体等介于政府和营利性私人企业之间的所谓“第三部门”参与社会管理的积极性和主动性，从而增强整个社会的自组织性，重新理解、定位政府的社会管理职能。

——从法律上肯定社会中介组织的地位，确保其权益不受侵犯。同时，也要用法律来约束社会中介组织，保证其行为的合法性和防止其“过度赢利”。

——通过制度建设，改变现实中存在的政府与社会中介组织之间的从属关系，政府不依靠权力施加控制，保证社会中介组织的独立性。同时，也通过相应的评估和监督机制来规范社会中介组织。

——加强中介组织专业人才的培养，全面提高中介组织从业人员的能力和素质。

——给予中介组织充分的支持，帮助其获得民众的认同，并通过相应的政策引导其发展，促进其壮大。

（2）拓展公民参与社会治理的渠道。政府社会管理应该面向社会、面向公众，着力加强社区建设和服务。社区是政府社会管理的最基层组织，也是政府社会管理的落脚点。公民是积极主动的参与者，是目前具有参与公共事务管理的最大动力和能力的人群。不能大幅度地提高公民的社会参与程度，政府的社会管理就无从谈起。

——在精神层面上，大力开展公民教育，尽快提高公民素质。公民不是被动接受管理和服务的消极参与者，是具有前所未有的参与公共事务管理的动力和能力的人群。

——在组织层面上，放手发展民间组织，创造公民社会载体。没有巨大的民间组织网络，公民社会就无所依托。只有使广大公民在受制于庞大的行政系统的同时，建构起自我管理、自我服务、自我教育的社会参与机制和民间组织网络，才能为每个公民提供参与社会的必要机会。

——在政策层面上，切实保障舆论自由，确保公民意愿的自由表达。舆论自由是公民积极参与公共生活的基本动力，是提高公民社会参与程度的根本所在。

（3）推进社区建设。社区是政府与市场、社会与民众之间沟通与联系的桥梁，是公民参与社会管理的组织载体。推进社区建设，还权于社区，社区能办的事情由自己办，提高社区自治与自我服务能力，这是完善政府社会管理职能的一项重要工作。

——将社区服务中的商业服务、福利服务与公益服务区分清楚，将商业服务从社区服务中分离出去，抓好福利服务与公益服务。

——分清社区服务的投入主体与操作主体，要研究如何从政府直接提供服务过渡到购买服务（这种“购买”一是给予相应的政策，二是给予适当的经费补贴，三是建立相应的信息渠道）。在社区组织发展成熟后，可以考虑由政府外的社团机构营运这一新的方式。尤其是在社团营运中创建一套度量社区服务中心设施利用率的指标体系，提高社区公共设施的利用率。

——科学指导社区依法自治。可以通过法律支持社区工作，也可以通过相应的财政政策，引导社区重点发展某些层面和方向。建立健全社区建设的财力支撑体系。

——鼓励社区居民参与。通过建立社区论坛等措施，组织公民参与社区公共事务的讨论，使公民在社区公共政策和公共服务供给方面发挥相应的作用。

——重新配置管理权力。将原本属于政府的部分权力下放给社区，赋予社区内部事务决策权、社区财务自主权等，改变权力配置单级化的状态。

——政府转移工作重心。从通过控制和分配所有资源的方式管理社区转变为通过提供有效的公共产品服务社区。在此过程中，可以开展公共服务质量监督评价，鼓励公民对政府所提供的公共物品和公共服务进行监督和评价，提升政府对公众需求的回应性和公众的满意度。

（4）重视政府公共关系建设，改善政民关系和政府形象。政府公共关系，是政府为了塑造公共组织形象，通过传播、沟通手段来影响社会公众的一种管理思想和实践活动。政府公共关系的主要内容包括：政府公务员形象建设，政务信息公开制度、重大事项的社会公示制度和社会听证制度，便民政务超市建设，政府与新闻舆论的对话制度，政府与民众的沟通协商制度。有效的政府公共关系发挥以下功能：监测社会环境，掌握社情民意；帮助政府社会管理决策；宣传引导社会公众舆论；沟通协调社会集体行动；增强政府的公共服务意识，塑造政府的公众形象。

5．引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式

可以借鉴西方发达国家的社会管理尤其是“新公共管理”改革的经验，引入现代化的管理方法和技术，改进我国政府的社会管理方式。这些经验包括：重视社会管理对外部环境变化的适应性；把社会管理的政治取向和管理取向合二为一，即在关心行政的民主性、合法性和公正性等问题的同时，重视管理的效率、效能和效益等问题；把市场竞争机制引入政府的社会管理及公共服务领域，倡导政府机构“为质量而竞争”；采用更多的商业管理手段来改造执行机构，提高管理的效率；打造一个少花钱多办事的政府；坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则；增强政府公务员的管理和服务意识，要求政府官员由官僚转为管理者，确立服务意识、公共责任感；提倡公民至上原则，满足公众（顾客）的要求和愿望，政府提供回应性服务等。

（1）重视“社会政策”管理。“社会政策”是政府公共政策的重要内容，也是政府社会管理的基本工具。必须完善社会政策的规则和程序，做到决策的科学化、民主化和法治化；社会政策应该体现社会性、公平性、同一性与协调性，兼顾效率与公平。

（2）政府社会管理方法应该从“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并重转变，从以行政干预手段为主向以法律手段为主转变。政府社会管理应该法制化、规范化和程序化，加强政府社会管理的制度建设；重视行政执法，提高政府执法队伍的法律素质、法治观念和执法能力，用法律方法管理社会公共事务，用制度约束政府管理行为，实现政府社会管理的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。

要为“社会管制”立法。政府进行社会管制是为每一个公民提供综合性的保护，在存在重大的外部性的条件下，不能依靠个人的选择来恰当地评估资源的价值和决定它的配置。因而管制的基本内容是制定政府条例和设计市场激励机制，以控制厂商的价格、销售或生产等决策。

——加强职业健康与社会公共安全管制。借鉴美国经验，通过立法，创建职业安全与健康委员会，对工作场所的健康和产品安全标准实施指令性标准。

——环境保护立法管制。首先，对污染源进行区分。在污染区里，生产者有权排放某些污染物质；在其他的任何地方，居民的快乐权得到政府的保护。其次，对污染源发放许可证。推行许可制度，使污染者遵守那些控制其行为的法规，这样确保整个社会环境的质量不损害人类的健康和福利，而不仅仅是把“干净”的地方和“肮脏”的地方区分开来。

——消费者权益保护管制。立法制定和实施指令性的产品安全标准，包括对危险品的管制。加强对食品药品质量的监察。实行产品召回制度和申诉制度。

（3）从政府生产向政府提供转变。按照传统的方式，凡是由政府提供给社会的公共产品和公共服务，都必须由政府生产。但实际上，凡是由政府直接经营的事务或工作，都存在一个效率问题，由此，改革提出的一个公认原则就是——“凡是能让社会干的事情，就不要政府来干”。这就要求我们改变思路，即公共物品和公共服务，只要政府能提供给社会就行，而不一定要政府直接生产。公共物品及服务的生产完全可以实行社会化，政府通过合同出租、承包、委托经营等形式，把生产的任务转移给社会，而自己只承担组织工作，负“提供者”的责任。

（4）采用现代化管理技术。通过在政府社会管理部门引入市场化、企业化、社会化的手段及信息技术，提高政府管理及公共服务的供给效率与质量。

——引入竞争机制。取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，提高政府公共服务的供给效率与质量。

——适当的授权。政府可以将部分社会管理职能如就业指导、消防服务等授权给私营部门和第三部门行使。

——引入类市场机制。政府可以将一些社会事务的管理交由企业负责。政府与企业事先订立协议，要求其达到政府所确定的量化指标，并视管理情况进行相应的奖惩。

——采用协商式管理。即将政府与企业放在平等的位置上讨论相关的管理问题，进行经常性的沟通。

——使用绩效合同。政府出让部分公共产品或服务的提供权，改变传统管理链条中行政命令的单向运行，实现绩效管理中绩效合同的双向约束，提高公共管理等服务的绩效水平。

——充分运用激励机制。通过使用肯定性的奖励来诱致企业达到政府所期望的效果，具体措施包括宣传已有的遵守状况、奖励最佳者和为受规制者提供更大的灵活性。

——推广现代信息技术。现代信息技术尤其是网络技术的发展为政府社会管理的现代化奠定了坚实的技术基础。要适应政府信息化的要求，建设合理的网络布局，建立起诸如公务网、公众网、信息网和各类专业网等。通过网络的支撑，改造和优化工作流程，建立网上信访、民政救助等工作模块，加快工作信息的流转和处理速度，以电子化为办公手段，以共享的基本数据库为办事依据，提高事务处理的效率和管理的智能化水平，实现社会管理主体（政府）与客体（公众）之间更为广泛全面的信息交流。

6．建立社会运行状况的监测体系，打造一个“有预见性”的政府

在我国，政府的社会管理要有预见性，可以借鉴西方发达国家的有效做法，建立健全社会运行状况的监测体系及危机预警系统，对可能出现的问题及危机作出预测，将问题及危机消灭在萌芽状态，或及早制定出应对措施。

西方国家社会发展的经验表明，依据完备的社会监测体系和预警装置，捕捉社会现代化进程中由于政治变迁、经济调整、观念革新以及环境影响等因素引起的社会运行偏轨或病变信号，科学、定量地测定或预报社会各领域的发展程度和协同性程度，是有效地评估、调整、修正和强化社会公共政策的重要依据，也是降低社会风险成本和震荡成本的重要途径。对于我国而言，应当借鉴西方行之有效的管理经验，形成完备的社会发展和社会问题监控体系，切实提高政府社会管理的科学性、有效性和针对性。

（1）在组织保障方面，构建正式的体制内的社会监测机构，辅之以社会第三方的独立评估机构，逐渐形成纵横交叉式、立体网状型的监测体系。一方面，整合政府架构内的咨询机构、调研机构和统计机构，组建正式的社会发展和社会问题监测机构，将测量社会发展协调程度的指标体系活动纳入制度化、常规化的轨道；另一方面，应该重视社会第三方独立评估机构的弥补作用，发展营利性和非营利性的社会监测机构，充分发挥民间机构的灵活性和快捷性。

（2）重构社会信息的采集、整理和披露渠道，开拓广泛的社会信息收集源。拓宽社会信息采集渠道应成为提高政府反应能力，及时化解社会危机的基本保障。目前，政府首先应加强对上访活动的监测，在尝试把信访逐步纳入国家正常法治轨道的同时，及时整理、统计上访活动背后的社会信息。此外，应注重社会监测信息的披露，利用现代化信息传播手段，及时公开重大社会问题的统计数据，以疏导民意，引导舆论，防止谣言引起的社会恐慌或动荡。

（3）研制并运行社会发展的监测（指标）体系，将社会发展综合评价指标体系纳入政府决策和绩效评估过程中。社会指标体系能够反映一个国家或地区在一定历史条件下的社会发展状况和进程，从而为协调经济发展和社会发展的关系、促进社会经济的可持续发展提供科学依据。通过社会发展或波动的评价指标体系，可以定量、实时地诊断社会运行的总体态势，预测社会发展的演化趋势，预警社会稳定的临界值。社会发展评价指标体系应涵盖生态环境、社会结构、个体状况、人文环境和社会风险等指标，以及主客观指标等，下表就是社会发展评价指标体系的一个参考框架。

（4）构建社会稳定的预警预控管理系统。根据有关学者的研究，社会预警预控管理系统是以现代社会预警的理论和方法进行开发，并且在计算机系统软件支持下实现的一种对社会运行的安全质量和后果进行监测、评估、预防、测警和对策选择的一整套人机智能化的高效能现代化管理系统。由于社会稳定（监测）的指标体系是一种人为构造的计量社会稳定性的“软尺”，它需要一个运行载体来进入管理决策流程并发挥其应有的功能，即“社会预警预防管理系统”。这套管理系统，可以通过预测和仿真技术对社会运行态势进行有效监测，作出前瞻性判断和预警，并给出参考性对策建议，为决策者提供正确决策的依据，是政府进行社会安全管理的重要手段，可以极大地提高社会安全管理的效率和科学性。

（5）加快建立健全各种突发事件应急管理机制（包括危机事件的“预防机制—筹备机制—应对机制—修复机制”），提高政府对公共危机的管理能力。

——建立健全危机应急预警机制。培养危机意识，建立具有分权性质的危机管理体系。随着公民对公共政策需求回应性的提高，迫切需要中心治理多元化，政府建立分权性质的危机管理体系成为可能。政府危机预防的目的除了对未发生的危机进行预警之外，还要预测危机解决后的未来可能情势，给政府危机管理提供类似雷达的平台，构建危机预警体系。政府危机管理的最理想状态是将危机消灭在潜伏时期或萌芽时期。这有赖于政府部门对危机发生的程度、趋势和结果的预测、预报能力。

——建立健全危机应急筹备机制。确立危机应急法律制度，及时处理好突发公共危机，是现代责任政府的应然选择。但是，要让政府责无旁贷的应然选择变成积极负责的必然行动，尚需以法律的形式将这一职责确定下来，建立危机应急专门机构。在危机应急机制建设的系统工程尚未基本建成之前，该机构可针对所需，负责某些优先事项和全局事项。在突发事件到来之际，就迅速转成危机应急指挥中心。做好危机应急物资保障工作。保障应急处理所需的各种物资和器材；保证平时应急演练所需的装备器材；确保应急物资的及时运送；对应急物资的购买、储备和更新作出财政安排；明确应急用品的定点生产企业，并对其产品质量进行监督，严防假冒伪劣产品用于应急处理工作。

——建立健全危机应急救治机制。从政府角度看，政府必须运用所有政府资源开展危机救治，尽力恢复社会稳定。这些措施包括：强制干预，探索危机产生的根源，进一步评估可能产生的后果，理性选择救治危机的目标，稳定社会，动员社会的参与等。

总之，从一个国家或地区实现现代化的全过程看，经济发展和社会发展的关系是随着生产力水平变化而变化的。大致可以分为三个阶段：一是以经济发展为主的阶段。这个阶段生产力水平低，劳动产品少，只能初步解决人们的温饱问题，满足人们的基本物质生活需求。二是经济发展和社会发展并重，即协调发展的阶段。这个阶段生产力水平已有了较大的提高，温饱问题已经满足，社会剩余产品增多，人们对物质生活以外的精神文化需求、全面发展的需求越来越迫切。经济发展既对科技、教育、社会环境提出了要求，又为社会发展提供了物质条件，经济社会协调发展成为这个阶段的主旋律。三是经济高速发展阶段。在这一阶段，社会发展的内容日益丰富，人们对全面发展提出了越来越高的需求，经济发展将服从、服务于社会发展，实现社会全面进步。因此，在整个现代化建设过程中，我们应该更加关注社会发展，更加重视政府社会管理，积极推动经济与社会的协调发展，促进经济社会与人的全面发展。

（课题组名单：陈振明、卢霞、吕志奎、张娜、胡薇薇、何经纬、李德国、蔡晶晶、田永贤）