调查篇

失地妇女土地权益问题及对策建议

全国妇联权益部

农村城镇化和农村经济体制改革极大地解放了生产力，促进了城乡经济的共同发展。在经济发展、城镇化进程加快的同时，部分农民在土地承包、征用和流转中失去了土地，由此出现了农民的土地权益受到侵害和丧失的现象。切实解决失地农民的土地权益问题，不但是关系农民生存发展的经济问题，而且是关系农村社会和谐稳定的政治问题。

农村妇女是农民中的弱势群体，她们缺少资源、缺少社会保障、缺少社会支持；同时，当前农村妇女又是我国农业的主要劳动力，占农业劳动力的七成以上。土地承担着农村妇女的基本生存和社会保障的双重职能。土地权益及其衍生权益是农村妇女的基本生存权益。

然而，改革开放以来，农村妇女土地权益问题一直是妇女权益保障领域中的重点和难点问题。自1983年第一轮土地承包分配起，轻视、歧视妇女，侵犯出嫁女、离婚妇女及其子女土地承包权的问题，在全国许多地区均有不同程度的反映。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农村妇女土地权益问题进一步凸显，尤其是在征地补偿和安置措施中，妇女土地权益受损严重，矛盾突出。党的十七届三中全会提出“新土地政策”后，如何在土地流转中保障农村妇女的土地权益又成为新的问题。各级党组织和政府高度重视失地农民问题，出台政策，采取措施，严格监控，着力解决失地农民的生活保障、社会保障和培训就业等实际困难，切实维护、保障失地农民的生存权、发展权，收到了明显成效。

但是，在一些地区，失地妇女土地权益问题仍然存在。全国妇联系统2000～2007年的信访数据表明，农村妇女土地权益投诉案件逐年上升，到2007年共10927件，8年间增长了82.8%。而且近年来，群体性上访的事件频繁出现。由于土地权益是农村妇女的基本生存权益，上访妇女态度坚决，有些表示会“上访到老，上访到死”。

失地妇女的权益问题引起了党中央、国务院的特别关注。2007年，胡锦涛总书记在参加全国政协工青妇联组讨论时特别指出，妇联要密切关注流动妇女、留守妇女儿童、农村失地妇女的权益保护，为她们提供有效的维权服务。全国妇联书记处十分重视失地妇女生产生活与权益保障问题，指出农村妇女土地权益问题是农村妇女最关心、最切实的生存发展问题，全国妇联要持续不断地呼吁，努力保障农村失地妇女的权益。

为了掌握失地妇女的权益状况及其维权需求，全国妇联权益部于2008年3月至2009年2月开展了“失地妇女权益状况调查”，重点关注因土地征收而失地的妇女，了解失地妇女权益的状况，特别是权益受侵害的状况，分析权益受侵害的原因，发掘地方好的经验做法，并提出保障失地妇女权益的对策建议。

本次调查的对象是已经因征地而失去土地的妇女，即个人承包地、宅基地被部分或全部征用，或者其现居村的土地被全部或部分征用的妇女。调查在湖南、陕西、广东、江苏、浙江五省选择了10个县10个村的3000个农户家庭，总计回收问卷2943份，有效问卷2727份，涉及家庭成员9985人；同时还通过与失地妇女进行深度访谈，与国家有关部委、省市县有关部门进行座谈，搜集、查阅文献，取得了大量资料，在此基础上形成调查报告。

一 失地妇女的权益保障状况

这次调查的失地妇女权益，是指她们的土地权益及其衍生权益，具体有“五权”，即土地承包经营权，征地补偿款的分配、使用权，集体经济组织收益分配权，宅基地使用权，以及由上述权益所带来的利益获取权，如参加农村养老、医疗保险、就业培训和安置等权利。调查结果显示，被调查对象的上述五种权益基本上得到了保障，但也存在着权益受到侵害的情况。

（一）失地妇女的“五权”基本上得到了保障

本项调查显示，被调查地区基本上贯彻了有关法律法规和相关政策，失地妇女权益保障的总体状况较好，主要体现在四个方面。

一是76.1%的被征地妇女拿到了征地补偿款。

二是四成的被征地妇女得到了安置。安置方式主要有“转为城镇居民”（16%）、“购买社会保险”（14%）、“提供住房”（10.8%）、“投资入股”（7.9%）等。

三是58.3%的被征地妇女对安置补偿措施基本满意。其中“满意”的占21%，“基本满意”的占37.3%。

四是69.3%的被征地妇女认为自己的生活比征地前好了。其中32.1%的人认为“变好了”, 37.2%的人认为“稍微好点儿”。

（二）失地妇女的“五权”受到侵害的主要表现

本次调查显示，失地妇女土地权益存在的问题，表现在前述“五权”受到了侵害。

1．土地承包经营和宅基地数量，女性低于男性

有13.8%的被访女性“从未拥有承包地”。目前仍然拥有承包地的村民中，女性平均为0.73亩，低于男性（0.87亩），其中，有些被调查村庄男性平均的承包地面积差不多是女性的两倍；男性平均拥有宅基地面积（0.075亩）高于女性平均拥有宅基地面积（0.063亩）。

2．3.5%的女性拿不到集体经济收益分红

在有集体分红的村庄，3.5%的被访女性没有拿到集体分红。而调查表明，征地后失地妇女对集体经济组织、集体经济收益的依赖性增大。

3．女性因为婚嫁流动更容易失去土地

在承包地全部被征用的村民中，女性的比例（58.9%）高于男性的比例（50.9%）。“从夫居”的传统婚姻习俗凸显了土地承包关系稳定和妇女婚嫁流动之间的矛盾。因婚嫁流动，女性更容易失去土地。其中包括以下情况：①婚后来到现居村，原居村将承包地收回，现居村不给土地；②配偶为非农户口或军人，户口无法迁出，村里不再分给承包地；③丧偶后村里不再分给承包地；④从外村外地来到现居村，签有只落户不分地的协议等。

4．23.9%的失地妇女未能得到货币补偿

被访女性中有23.9%没有拿到征地补偿款，比例远高于男性（16.6%）。被访女性拿不到征地补偿款的原因是：①出嫁前有承包地，出嫁后承包地被征用了，娘家村委不给补偿；②村里给了补偿款，但家里不给个人；③户口在现居村，因无承包地，所以没得到补偿款；④个人承包地未征用，征用的是村里的地；⑤没有举行婚礼仪式，村里人不认可婚姻关系。另外，失地农民得到征地补偿款的金额，女性低于男性。男性平均拿到的征地补偿款为2.198万元，而女性为2.071万元。

5．63.1%的失地妇女没有得到安置

在被访的失地农民中，没有得到安置的失地妇女占到63.1%，而没有得到安置的失地男性比例为55.0%。失地妇女转为城镇居民的占16.0%；到村办企业上班的占1.5%；获得社会保险安置的占14.0%；获得住房安置的占10.8%；获得投资入股安置的占7.9%。

6．失地妇女参加社会养老、医疗保险的情况不尽如人意

有68.2%的失地妇女没有参加过养老保险，参加的仅为31.8%；虽然有93.0%的被访失地妇女参加了农村合作医疗，但报销标准低，难以满足她们的医药需求。她们之中以参加商业医疗保险来弥补农村合作医疗的不足的，只占被访者的1.2%；参加劳保医疗的占5.9%，比例较低。

7．失地妇女中出嫁、丧偶、离异者的土地权益易受侵害，离异妇女最为突出

土地权益是农村妇女生存发展的基本权益，土地承包经营权是土地权益的起点。失去土地承包权，就失去了全部后续的土地权益。在这次调查中发现，离异妇女、丧偶妇女、嫁城姑娘、外嫁女、上门女婿等，在农村已经进行的两轮土地承包过程中，最容易失去土地承包权，其土地权益最先受到侵害，成为征地后续权益的丧失者。由于离异妇女的居住地和户口发生了两次变动，她们不仅极易失去土地承包经营权和征地补偿等衍生权益，而且她们离异后所带子女，包括未成年子女的土地权益也难以得到保护。她们通常的做法是将子女留给娘家，自己外出打工。一旦承包地、宅基地都被征用，这些离异妇女将会流离失所。

（三）失地妇女的两大需求：给年轻人找工作，让老年人进保障

生产方式决定生活方式。失地或部分失地，都会引起失地家庭及其成员的生活状况变化。本次调查显示，有53.1%的被访农户“全部失地”，其中被调查家庭中没有承包地的，陕西为91.1%、广东为84.8%、江苏为40.4%、浙江为33.2%、湖南为6.2%。

失地后家庭生活状况发生了变化。一是收入来源变化。征地前有67.6%的被访家庭靠“务农收入”，征地后这一比例下降到36.1%；征地前被调查家庭收入来源中的“集体分红”和“从事个体经营”的比例分别为8.8%和8.6%，而征地后这一比例分别上升为27.2%和11.7%，表明失地农户对集体经济组织的依赖性增大；另外，失地农户还靠自谋出路取得收入，包括打零工（51.4%）、固定工收入（30%）、房屋出租（19.8%）。二是家庭生活负担加重。85.2%的被访者用征地补偿款来支付“日常家用”, 47.8%的被访者用来“供子女读书”, 31.1%的被访者用来“看病”，因此后顾之忧较多，对参加社会养老保险、新型农村合作医疗和政府组织的转移就业培训表现出强烈的渴求。三是失地妇女生活面临的最大困难是收入降低，有10.3%的被访者认为自己的生活比征地前“差了”。本人就业不足，子女教育费用高，子女毕业后就业困难。鉴于上述生活现状，对于上有老、下有小的中老年失地妇女和青年失地妇女而言，她们有两个共同的需求：“给年轻人找工作，让老年人进保障。”她们希望政府和妇联多组织、提供就业培训，增加就业机会，提高她们的家庭收入；另外，希望参加社会保障，政府增加保障项目，提高保障标准。

二 失地妇女权益受到侵害及难以得到救济的原因分析

保护失地妇女权益的国家相关法律法规，包括《妇女权益保障法》《婚姻法》《农村土地承包法》《土地管理法》等，明确规定了男女平等、同事同权，并从维护公民财产权角度，规定了公民土地权益的内容、标准和程序，以及参与集体经济收益分配的相关权益。

虽然保护失地妇女权益的相关法律法规以不同的法律条款确认了男女平等基本国策及其在土地权益中的具体实现，但失地妇女权益仍然受到侵害，原因是综合性的，既有法规政策制定及其衔接层面的原因，也有法规政策执行层面的问题，还有传统观念和习惯的影响，因而是经济转轨、社会转型时期涉及面较广的基层社会问题。

（一）失地妇女权益保护相关的法律、法规，确认了男女平等基本国策及其在土地权益中的具体实现

与失地妇女土地权益相关的法律法规内容大致可以分为三部分，如表1所示，A部分的《宪法》《妇女权益保障法》《婚姻法》等法律法规强调了妇女享有与男子一样的土地权益；B部分的《农村土地承包法》《土地管理法》《农业法》《民法通则》《物权法》等法律法规则从财产权的具体角度，规定了公民土地权益的内容、标准、取得程序等；C部分的《村民委员会组织法》和《人口与计划生育法》等法律法规，则规定了集体经济组织内部分配决策机制和奖励加分标准等。其中，B部分是土地权益的实体内容，引入征地变量后，为了确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，主要是看征地补偿及其安置措施。土地被征用后，在货币补偿、安置措施、社会保障等方面，男女应享有平等的资源和机会。

可见，有关失地妇女权益的法律法规都贯彻了男女平等的基本国策。《农村土地承包法》还有明确的对于妇女的保护性条款：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

（二）失地妇女权益受到侵害及难以得到救济的原因分析

1．法律、政策制定及其衔接层面的原因

（1）现行土地法律、法规、政策中关于土地承包经营权长期稳定的规定，同妇女因婚嫁而流动、社会角色变化之间发生矛盾，导致妇女土地权益受到侵害。1998年颁布的《土地管理法》规定土地承包经营期为30年；2003年颁布的《农村土地承包法》规定以户为单位承包是农村土地承包形式。“30年”和“户承包”的刚性规定，意在稳定土地承包关系，调动农民种田的积极性，却忽视了家庭中个人的权益及成员的流动、增减变化，势必使承包期内嫁入女（或女婿）、离婚、丧偶妇女、农嫁非妇女以及新增儿童，都会在这种“稳定”“不变”的规定下，失去土地承包经营权以及征地后的相关经济权益。即使是一些地方出台了“生不增、死不减”等政策规定，仍不能改变这种状况。本次调查的10个村庄均不同程度地存在这样的情况，即第二轮土地承包后结婚的妇女及此后出生的儿童，很难从现居地（嫁入村）享受平等的土地权益，而其在娘家的土地权益通常仅具有法律意义，实际上出嫁妇女必须放弃原有的土地权益，以满足其娘家新增人口带来的土地需求。

（2）相关立法中对“农村集体经济组织成员”缺乏科学界定，导致失地妇女不能分享集体经济收益。从集体经济收益中得到分红，是失地妇女的一项重要权益。但是，“嫁城女”“出嫁不出村”等失地妇女往往被排除在集体经济组织成员之外。由于相关法规对“集体经济组织成员”资格认定缺乏立法解释和统一标准，使得妇女土地权益受到损害后，寻求司法救济的渠道和过程存在困难。

（3）法规和政策滞后，使解决历史遗留问题无法可依。20世纪90年代以前征地，主要采取先征地后安置的办法，被征地农民被安置到集体企业就业；1999～2004年，对被征地农民实行货币补偿安置方式鼓励其自谋生计。随着这些被安置农民的下岗，或者征地款用完，被征地农民（包括不少妇女）的生活重陷困境。解决这批人的问题缺乏法律、政策依据，成为影响社会安定的因素。

2．法律、政策执行层面的原因

（1）有的地方制定政策缺乏性别意识，未能贯彻男女平等国策，致使“库区女移民”和“女户”等脆弱群体的土地权益受到侵害。这次调查的某个村，2006年当地政策规定给60年代库区移民每人每年发600元生活补助，库区男性移民及其后代都能享受，而库区女性移民只能本人享受该补贴，其配偶和直系亲属都不能享受。按此补助规定，同为第一代库区移民，彭大爷祖孙三代8人，每年全家都能领到3000元（其中，女儿、女婿和孙女不能享受补助）；而周阿姨祖孙三代13人却只领到周阿姨本人的600元补助。在实地调查中，还存在着“男户”和“女户”的土地权益不平等现象。“女户”是因女方的配偶是非农户，或因其他原因其户口未迁出原居地，并落户分有承包地的女性村民家庭。当村里土地被征用后，“女户”只有女性户主和一个子女能够得到征地补偿并享受相应的村民待遇，包括集体经济分红和住房分配等。可见，“女户”所享受的政策待遇与同村的“男户”有明显差别。这种土地权益及分配的不平等，造成“男户”“女户”两个群体之间的矛盾，并频发“女户”的群访事件。

（2）一些村规民约违背法律、法规、政策规定，导致失地妇女权益受到侵害。村委会是农村基层自治组织，也是有关法律、政策的执行层和落脚点。当法规、政策的规定没有细化到村委会可以原封不动地操作执行时，当法规政策的原则规定与村里实际不符或存在差距时，村委会都可以通过《村民委员会组织法》的自治规定，以制订村规民约的形式，把政策规定本地化。当村规民约与国家法律、法规及政策相符时，就会显现法规、政策的良好效果和贯彻落实效率。当村规民约不符合甚至违背国家法律、法规和政策时，就会造成通常所说的“小法”与“大法”的矛盾，出现法规、政策执行偏差。失地妇女土地权益在村级执行层受到侵害，就属于这种情况。另外，一些村规民约侵害失地妇女土地权益还与村规民约的决策机制有关。根据《村民委员会组织法》规定，村民会议2/3以上成员或者2/3以上代表表决，即可通过“村规民约”。由于村民代表会议的妇女代表少或缺席，往往使民主决策的结果不利于妇女的群体利益。

（3）现行失地安置保障的计算办法难免造成对妇女权益的侵害。《土地管理法》规定，征地需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。这种计算方法使得仅涉及少数几户“线状征地”的村，只有极少安置指标；也使得那些土地没有被完全征收的村，所得的安置指标少于村民人数。因此，安置谁成了难题。

是采用“人地对应”的办法，安置目前被征地村民，还是要综合考虑过去已被征地的村民？由于过去征地补偿较低，而且往往没有安置措施，历史遗留的被征地农民，失地后无收入来源，更需要纳入安置保障范畴。采用“人地对应”的安置办法往往难以执行。

在这种“僧多粥少”的情况下，失地妇女的安置权极易受到侵害。

（4）对现行法律法规和政策执行监督不力，行政救济渠道不畅。《农村土地承包法》《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律法规与相关政策在执行过程中缺乏有力、有效的监督，出了问题不能及时发现并予以纠正；由于信息不对称、渠道不通畅，失地妇女的生活状况及其诉求难以上达；即使反映到有关部门，要么因处理难度大相互推诿，要么批复转圈，落不到实处，存在着行政不作为和行政救济渠道不畅并存的情况，影响了失地妇女问题的妥善解决。

（5）失地妇女诉讼和法院执行难度很大。随着失地妇女法律意识增强，她们维护自己应得的土地权益的行为更加主动积极，或频繁上访，或拿起法律武器向法院起诉。但许多地方法院不受理此类诉讼案件，致使失地妇女求诉无门。即使此类案件中有的失地妇女胜诉了，但由于农村集体经济组织已经无地可分、无钱可补，法院判决执行困难，导致失地妇女赢了官司却拿不到钱的结果。

3．农村传统观念习俗是影响失地妇女土地权益的深层文化根源

一是“从夫居”的传统习俗的影响。“农嫁女”结婚不“出家”和夫婿到女方落户都被视为反传统的行为，致使他们的集体经济组织成员资格遭到否定，经济利益受到侵害，加剧了这部分人与其他村民的矛盾。越是地少人多，或者是集体经济收益好的村庄，这种矛盾越是突出。同时“从夫居”习俗使妇女一生中至少要变动一次长期居住地，这意味着她们为婚姻要承担失去承包地的风险。

二是“男尊女卑”的陈旧观念的影响。一些地方对已出嫁、户口仍留娘家的失地妇女，不分或少分土地补偿费；对离婚、丧偶的妇女强行收回承包地；对“女户”更是百般歧视，处处为难。即使在同一个家庭中，集体分红也是男多女少。在经济利益面前，男女不平等分配的现象总是凸显出来。

三 解决失地妇女土地权益问题的经验做法

在本次调研中，一些地方针对现实中存在的问题，结合当地的实际情况，努力创新，创造性地解决问题，产生了一些好的经验做法，简要介绍如下。

（一）陕西省细化法律、法规，建立健全司法救助体系的经验

在上位法缺乏详细规定的情况下，需要基层组织创造性地解决现实中的实际问题。

为了正确、及时解决集体经济收益分配纠纷，陕西省司法机关在省妇联的推动下，较早开始了有益的尝试和探索。2003年，西安市中级人民法院在调查研究的基础上，形成了《关于审理农村集体经济收益分配纠纷案件的意见》，界定了“嫁农” “嫁城”妇女及其子女的收益分配权问题，“协议书”与“分配方案”之间的冲突问题，以及村民参与分配的时间问题等与农村妇女土地权益相关的关键问题。2006年，陕西省高级人民法院向全省法院印发了《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》，明确界定了关于“案件受理”、“集体经济组织成员资格的取得”、“对分配方案、收益分配协议及保证书的效力认定”、“分配时间的界定”、“几种主体的收益分配”（保障农村妇女土地权益的特别条款）、“安置补助费、土地补偿费的分配”、“诉讼时效”等21条规定，在全省法院明确了办案思路，统一了执法尺度，及时化解了矛盾，取得了明显的社会效果。此外，在《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》中，第七条、第十条和第十四条对维护农村妇女土地权益的关键环节作出了明确界定。他们办理了大量案件，并结合典型案例，向全社会广泛宣传男女平等、维护妇女合法权益。

一方面，司法机关的积极介入，体现了“底线维权”的效应，使权益受损的妇女有了通畅的司法救济渠道，纠正了错误做法，体现了社会公正；另一方面，由于法律在社会中的示范意义，司法机关的行动也使得一些执法主体、侵权人意识到维护农村妇女土地权益的重要性。在访谈中，司法机关也多次谈到“底线维权”的局限性，即对一些历史遗留问题，司法判决很难执行。维护妇女合法权益是一个综合性的问题，不能单靠司法。

（二）广东省建立健全以政府为中心的失地农民权益保障机制的经验

建立以政府为中心的维护农村妇女土地权益保护机制是解决执行问题的关键。在问题解决较好的地区，如广东省妇联就明确提出“让政府出面，妇联在后台”的工作思路。事实上，各级妇联组织和基层工作者都不同程度地意识到，政府的态度是关键。农村妇女土地权益问题，赋权和维权的关键都在政府职能部门。各级妇联组织起到影响政府态度的作用，而基层妇联组织影响政府态度，通常是体现在协助政府做好维稳工作。

广东的经验是建立在省委、省政府明确态度上的，并且有相应的措施使基层工作者能够在自己的职权范围内找到合法性；同时，也有相应的措施，鼓励、催促基层工作者积极采取行动。此外，由于对政策的广泛宣传，使农民知道自己的合法权益，在行政系统外保持某种舆论的压力也是有效执行的条件之一。

针对所谓的“三分之二村民代表讨论通过”的分配方案，广东的经验是，明确规定性别问题不须经村民代表讨论。在与村委会干部、村民小组组长的访谈中，我们发现，当政府对于这一条态度明确而坚决的时候，无论村民代表还是普通村民都不会对此提出质疑。

从广东的经验可以看到，在政策文本的规定中首先要规定执行的机制和步骤，明确部门的责任，建立相应的检查监督机制。例如，让很多地方头痛的“村规民约”公然违反男女平等基本国策，应向谁投诉？谁有权力来纠正？该机构是否有能力来纠正？这是问题的关键。当然，广东借助于土地股份制改革的契机，赋予股份制改革领导小组（通常设立在农委办）检查和纠正的权限，而妇联组织则通过争取参与到股份制改革领导小组的机会对此发言。而事实上，当上级部门要求对“出嫁女”的土地权益进行保护的时候，政府部门也会主动征求妇联的意见。

以广东为例，以省为单位，其制度设计是统一、多角度、指向一致的。从维护“出嫁女”土地权益出发，具有相应的配套措施、责任机构、考核指标和考核监督机制。

广东省在土地股份制改革过程中，保障“出嫁女”权益问题的若干做法如下。

1．省委、省政府召开专项会议，要求重点解决

2005年12月在中山市召开广东省解决农村“出嫁女”权益问题座谈会。

2．政策措施配套，保障男女同股同权

如东莞市依据男女平等基本国策和《妇女权益保障法》，落实中央、省委、省政府解决“三农”问题的方针政策和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》精神，依法制定了《关于推行农村股份合作制改革的意见》、《农村股份合作经济组织股东资格界定若干规定》、《农村股份合作制改革实施方案》和《农村股份合作制改革清产核资工作方案》等文件，把坚持男女平等原则、保障“出嫁女”权益等内容纳入股份合作制改革文件，规范农村股份合作制改革工作。严格审核各种自治章程、村规民约、农村集体经济组织分配规定等，凡与法律、政策相抵触的，违反男女平等原则、侵害“出嫁女”合法权益的，不予核准，保障包括“出嫁女”及其子女在内农民的合法权益，确保“出嫁女”与其他村民同股同权。

3．出台文件，清理村规民约

2006年《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》规定，对村规民约、股份合作制组织章程、村集体收益分配制度等进行检查、清理，凡与法规、政策相抵触，违反男女平等国策，侵害“出嫁女”合法权益的，要坚决予以纠正或废止，保证土地承包和集体收益分配的公平公正。

4．提出量化考核指标

2007年3月在东莞市召开广东省农村“出嫁女”权益保障工作会议，省委副书记欧广源提出，“农村出嫁女问题不能久拖不决，今年年底要基本解决农村出嫁女问题，起码要解决90%。为此，各级党委、政府要切实加强对解决农村出嫁女问题的检查督促工作，一级一级抓下去。这次会议之后，由省委农办牵头，省妇联、省信访局等有关部门组成检查组，于6月份和年底对珠江三角洲地区贯彻落实这次会议的情况进行检查，年底进行总结评奖，做得好的市给予表扬，做得不好的市委、市政府要写出检查报告，说明情况”。

5．考核情况

2008年，东莞市96.8%的“出嫁女”、92.9%的“出嫁女”子女获得配股。需要说明的是，这里能够依法获得配股的“出嫁女”是指“人户均在原村及其符合计划生育政策所生子女”，通常而言，在广东全省实行的是“两地一义务原则”，即户口所在地和居住地为原村，并履行村民义务。

（三）将解决失地妇女土地问题融入当前政府工作大局的有益尝试

在制度设计过程中需要考虑多种因素的共同作用。在基层工作者访谈时发现，仅仅从性别角度出发的，过于简单的特别保护条款在基层工作中很难推行，并有可能引起更大的反弹。从制度设计的角度看，一项政治承诺（例如，妇女必须有一块地）要想得到执行，必须配合相应的政策、资源和执行负责机构/人。因此，如果能够在当前政府工作大局中融入维权的内容是相对有效的解决办法。例如，在广东省推动股改的过程中融入妇女土地权益问题；江苏省在推动社会保障城乡一体化的过程中解决失地妇女问题等。

如何将维护妇女权益问题融入当前工作大局，南京市做了很好的探索。具体做法是，建立农民社会保障制度，特别是将城郊的农民纳入城乡一体化的社会保障制度。不管有没有土地以及有没有被征地，都纳入农民社会保障制度。同时出台了《南京市被征地农民老年生活困难补助办法》。实施范围包括1983～2004年（被征地农民基本生活保障制度实施前）江南八区的被征地农民。补助对象为：①男年满60周岁、女年满55周岁及其以上的；②一次性领取养老保险金、自谋职业费、劳动力安置补助费，以及被征地安置就业后未与安置单位中断过劳动关系、至法定退休年龄时因缴费不满规定年限而一次性领取养老保险金的；③未按月领取机关事业单位养老金、企业职工养老保险金、供养直系亲属定期救济款的。在资金筹集方面，由市、区两级人民政府分担，其中市承担60%、补助对象现户籍所在区承担40%。此外，还详细规定了补助标准。通过细致的政策规定，南京市城八区一揽子解决了“即征即保”前被征地农民的社会保障问题。

如何在政府工作大局中融入妇女土地权益问题，这对基层妇联组织对政府的倡导能力、对相关土地政策的知识了解程度、对创造性地解决问题的能力，提出了更高的要求。

（四）充分发挥乡镇街道基层政权的积极性，有利于尽快、就地解决问题的经验

从层级的角度看，乡镇街道一级政府的态度和做法是最关键的。由于征地补偿安置办法的复杂和多元，在更高一级政府部门很难做出过于具体的规定。作为最贴近村民的一级政府，乡镇街道政府既熟悉村庄的具体情况，又具有基层工作经验。因此，他们的态度直接决定了当地农村妇女土地权益的保障状况。

乡镇一级政府掌握着地方资源的分配权力，对于新事物、新观念的推动，基层工作者总结为以“态度明确，以点带面，逐层挤压”的做法推动地区改变。一名镇干部这样总结道，在推行政策之初，他会先找到一些工作基础好的村干部谈话，并许诺或暗示在一些村庄建设的事务上给予支持，由村干部回去做村民工作；当在一个乡镇范围内，若干村庄都发生改变之后，就对那些没有改变的村庄形成了舆论挤压，因此其他的村庄就不得不改变了。

在村集体经济组织相对不发达的村庄，村两委对村民小组的控制力较弱。由于直选的压力，他们不愿意“得罪”村里的多数人，在执行层面，他们实际上在观望乡镇政府的态度，并希望有外部力量（乡镇政府或法院判决）出面来对抗多数人的力量。他们的心理是“乡镇干部得罪人了还能调走，可是我就算不当村干部了，我全家还要在这个村子住”。在集体经济组织相对发达的村庄，村两委事实上对村民小组具有较强的控制能力。村两委有能力推动地方观念的改变。一位镇干部说：“如果村干部说村民不同意，这完全是借口。如果他们能够当上村干部，他们一定能够影响村民小组长，这说明他事先没有做工作。”

在本次调查中，均显示出乡镇街道基层政府在维护农村妇女土地权益中的关键作用。因此，如何发挥乡镇街道基层干部的工作积极性是一个关键问题。从经验的层面看，由于此项工作难度大、头绪多，乡镇街道基层干部需要上级政府给予明确的授权，并进行有效考核和监督，即明确基层组织在解决此项工作中的责任和权限，上级机关就此进行年度考核。

（五）推动信息公开，对村规民约进行实质性审查，明确授权和审查程序

有效的监督，包括上级的检查和群众的监督，是切实解决问题的关键所在。农民个人与基层政府等执法主体之间存在着明显的信息不对称。失地妇女首先需要了解自己有哪些权益，如何取得，通过何种渠道维护等等。而政策的有效实施必须包括受益人的反馈，以形成一个闭合的线路。这对信息公开、监督、审查等方面提出了更高的要求。

在群众监督方面，南京市建立了被征地农民的信息化管理系统，南京市城八区被征地农民的基本信息、获得的安置补偿全部在电子系统中可以查到。南京国土局安置报批取得批文以后，通过内部网络还能看到安置到了哪个步骤、谁是经办人。信息公开透明，既有利于提高政府行政的效率，及时化解误会和纠纷，更有利于征地及其补偿的监督。

在上级检查方面，再以广东为例。2006年《广东省省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》规定，对村规民约、股份合作制组织章程、村集体收益分配制度等进行检查、清理，凡与法规、政策相抵触、违反男女平等国策、侵害出嫁女合法权益的，要坚决予以纠正或废止，保证土地承包和集体收益分配的公平公正。对于村规民约和村委会决议、村民代表大会决议进行民主议定程序和内容合法性的审查。首先，看其是否符合民主议定程序，是否严格遵守《村民委员会组织法》的规定，比如说达到2/3以上成员或者代表的赞同。其次，是内容合法性审查，内容上不得违反法律或者是行政法规的禁止性规定，不能损害公民基本的人身权利。

上述两项措施都有效地解决了当地失地妇女权益方面的问题，及时化解了矛盾和纠纷，受到群众的欢迎和好评。

四 保障失地妇女土地权益的对策建议

前瞻性对策建议

（一）在法律法规政策制定层面，当务之急是加快健全完善相关法律法规和政策，做到有法可依、执法有据

1．根据农户家庭成员具有流动性、变动性特点，修订有关法律

我国农村普遍存在的婚嫁流动和就业流动的客观事实，同以户为土地承包经营单位而且30年不变的制度设计发生矛盾，成为农户家庭成员特别是妇女的土地权益受到侵害的重要根源。要从源头解决这个问题，必须对现行法律进行修改。建议全国人大在审议修订《土地管理法》时，对土地承包经营权沿两个方向进行修改。一是确立农户家庭内部各个成员是土地承包经营主体的法律地位，并允许农户对其所承包土地的数量在家庭成员中进行平分，落实到人，允许继承，把农户家庭成员的土地承包经营权由虚变实。二是加强《土地管理法》与《农村土地承包法》《妇女权益保障法》《物权法》等相关法律的衔接协同，避免法与法之间的不一致，共同构建维护农村妇女土地权益的法律体系。

2．完善土地流转的实施细则和政策，保护妇女土地权益

党的十七届三中全会提出要鼓励和支持农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营，加快农业现代化、产业化进程。这是我国农村土地制度的又一次重大变革。为在土地流转中切实保护妇女的土地权益，提出以下四条建议。

（1）有关部门制定土地流转实施细则和政策，应明确提出保护出嫁女、离异、丧偶等脆弱群体的土地权益。在承包地转包、出租、互换、转让、股份合作的流转过程中，做到“两个确保”，即确保农户家庭所有成员的土地权益不受损害，确保土地流转后家庭成员的生活状况不低于土地流转前的水平。

（2）在土地流转之前要做好双重确权工作。既要对承包户的土地承包经营权进行确认公证，也要对流转户家庭成员个人在承包经营中所占土地份额及享有的财产权进行确认公证，避免因家庭成员的社会流动而损害其土地权益及相关权益，依法保护农户及其家庭成员对承包地的经营权、流转权和收益权。

（3）建立科学的土地流转价格机制。要在区别土地级差、收益及其远期预测等要素的基础上，制定土地流转基准价，并建立科学的土地流转价格评估体系，避免流转中因地价低估而侵害农户及其成员的经济利益。

（4）规范土地流转程序。在实施中，严格按土地确权、流转申请登记、备案、签订合同等规范的程序办事，健全操作规程，谨防因非程序和程序疏漏而导致农民土地权益受损。

3．尽快对“农村集体经济组织成员”做出司法解释

农村妇女的婚嫁流动性，使她们的“农村集体经济组织成员”身份在现行政策执行中难以得到确认。建议全国人大、最高人民法院会同农业部、司法部尽快对“农村集体经济组织成员”做出司法解释，明确“成员”的资格、权利、义务，及其身份变动的法律依据和补救措施，以保障农村出嫁女等特殊流动群体的经济利益。

4．各地在落实农民土地权益的法律法规和制定相关政策时，要把男女平等基本国策作为重要的指导思想贯彻始终

建议国务院办公厅发文，要求各级政府清理已经出台的有关土地权益的政策文件。对那些背离男女平等基本国策、损害妇女土地权益、影响农村妇女儿童保护工作、不利于农村社会和谐稳定的条文予以废止，并且抓紧出台新的政策措施，及时给予补正。

（二）加强宣传教育，提高干部、群众的思想认识

失地妇女土地权益保护工作在基层执行中出现一些问题，很大程度上同干部、群众的思想观念有关。各级妇联要联合有关部门，通过多种形式、多条渠道，加大对男女平等基本国策的宣传，加大对《妇女权益保障法》等法律的宣传，加大对农村妇女在新农村建设中主力军作用的宣传，扩大社会影响，引起社会关注。在各地开展土地承包、失地补偿和土地流转等具体工作时，妇联要抓住机遇，抽调力量，深入田间地头、进村入户组织宣讲，开展“维权周（日）”活动，宣讲法规政策，教育引导基层干部认识“男尊女卑”“重男轻女”陈腐观念的危害性，认识保障农村妇女土地权益同贯彻男女平等国策的一致性，提高他们的思想认识；同时向失地妇女普及维权知识，开设维权通道，增强失地妇女的维权意识和能力。通过宣传教育，把落实和维护农村妇女土地权益的思想阻力降到最低，推动土地承包、失地补偿和土地流转工作顺利开展。

（三）推广好经验、好做法，推动失地妇女维权工作创新

多年来，各地在维护失地妇女土地权益实践中，创造了许多管用的好经验、好做法，为做好这项工作提供了学习借鉴的模本。各级妇联要发挥职能优势，因地制宜，分析当地维权形势，探寻维权途径，采取有力措施，解放思想、锐意开拓，既不照抄照搬，也不畏首畏尾，创造性地开展维权工作。把外地经验消化吸收，在点上试用，取得成效后在面上推广，逐步形成本地失地妇女维权的新经验和新模式，推动本地区维护失地妇女权益的工作走上新台阶，做出新成绩。

制约性对策建议

在法律法规和政策执行层面，要加快建立以政府为主体、多方协力配合的失地妇女权益保障机制。

（四）发挥政府的主导作用

政府是有关土地法规政策的制定者和执行者，同时也是农民土地权益的维护者。建议各地要成立政府牵头、妇联及相关部门参加的失地农民问题协调小组，明确各成员单位的职责，设定量化指标，如期考核验收。各成员单位密切配合，研究政策落实难题，商量解决办法，处理失地妇女来信来访，倾听她们的诉求、呼声，使失地农民问题协调小组成为党和政府为失地农民特别是失地妇女办实事的得力助手。

（五）发挥人大的执法监督作用

发挥各级人大的执法监督作用，并集结纪检监察监督、社会团体监督、媒体及网络监督的力量，共同构成强势监督系统，加大对侵害农村妇女土地权益行为的检查力度，发现问题并予以曝光，调查落实后由有关部门依法处置。

（六）发挥乡镇政府的作用

乡镇政府贴近基层，了解乡村实情，熟悉村干部，因而对在村一级落实妇女土地权益的法律法规和政策具有特殊的影响力。省、市、县政府在处理农村土地权益问题时，要有当地乡镇干部参加，多听乡镇的声音，充分发挥乡镇政府的基层执行力优势，妥善解决村级发生的侵害农民尤其是妇女土地权益的事件，维护农民利益和农村基层社会稳定。

（七）清理村规民约，健全村级决策机制

农村妇女土地权益受到侵害，与村规民约有一定关系。建议民政部在全国村委会换届选举前，以县为单位，对村规民约进行清理检查。对有悖国家法律、法规和政策的村规民约，要经村民大会或村民代表大会重新审议予以撤销。今后对村规民约设定政府主管部门备案程序，由县级民政部门审核把关后公布执行。另外，还建议在修订《村民委员会组织法》时增加一条，“村民大会和村民代表会议，妇女参加人数占参会总人数的比例必须高于40%”。这既有利于推动农村妇女的社会参与，也有利于村级决策的科学化、民主化。

保障性对策建议

（八）加快城乡社会保障制度建设，把失地妇女纳入社会安全网

当前，党和国家高度重视民生，加快城乡社会保障制度建设，这为解决积压遗留的失地妇女土地权益问题带来了机遇，也是解决失地农民尤其是失地妇女长远生计，保证当前基本生活的重要举措。社会保障制度是保障农民基本生活权益，减少社会震动，维护社会稳定的“安全网”。把失地妇女纳入城乡社会保障体系，当前要抓好三件事：一是保障对象实行全覆盖。只要是失地妇女，不管现在干什么，是失业还是务工，都一视同仁、无一遗漏地做到应保尽保。二是参保重点是养老保险、失业保险和医疗保险，并规范缴费资金来源。社会保险缴费实现国家、集体和个人三结合：政府从土地出让收入和增值收入或从地方财政专项中列支；集体从土地补偿费和集体经济积累中开支；个人缴费按不同档次从征地安置补偿费中开支。三是对于家庭生活确实困难，人均收入低于当地最低生活标准的，由政府托底，按当地最低生活保障标准进行补助，保障其基本生活；对患大病和有特殊困难者，由国家和社会进行社会救助解决。

（九）加强对失地妇女的技能培训，鼓励多渠道就业安置

失地妇女原有的务农技能已不适于全新的就业环境要求，加强对她们的就业技能培训，提高她们的就业适应力、竞争力，是各地政府和妇联的共同职责。建议各地要将失地妇女的转岗就业培训纳入当地的城乡劳动力培训计划；失地妇女集中的地区，要从当地财政列支专项培训基金，或者与国家实施“阳光工程”计划的专项培训资金合并使用；妇联要配合政府有关部门，采取发放“培训券”的方式，鼓励失地妇女参加免费技能培训。在培训中不仅要培训她们的技能、技术，而且还要关注她们的思想素养，转变她们的择业观念，克服依赖思想，树立自强自立、靠技能本领竞争上岗的观念。在开展就业培训和教育的同时，要引导失地妇女到需求大、门槛低的服务行业就业，并鼓励她们从事个体经营、开店办厂，政府在工商办照、小额信贷等方面提供优惠和方便。各地政府要结合发展小城镇、调整产业结构和扩大内需的机遇，为失地妇女提供更多的就地就业机会，广开就业门路，使失地妇女在新的岗位上有干头、有奔头。