第三节 社会组织的主要功能

社会组织有哪些社会功能？一般而言，所有的社会组织都是一定社会需要的产物，它们通过一定的组织、结构、活动等产生特定的价值和效能，满足一定的社会需要，因而所有的社会组织都有其特定的社会功能。但就社会组织的整体而言，与政府、企业相比，社会组织有哪些基本的社会功能？这些功能不见得为所有的社会组织所共有，但大多数社会组织会不同程度地拥有这些功能的主要部分且据以形成其存在和发展的基础，并且各种形式的社会组织尽管在规模、领域、活动、范围、性质等各个方面存在极大差异，但在满足社会需要方面都有某些共同的基本倾向。这种社会组织在满足社会需要方面的基本倾向，我们称之为社会组织的基本功能。

萨拉蒙及其团队在2004年出版的《全球公民社会——非营利部门国际指数》一书中，使用“服务”和“表达”两个简化的功能性标准，对全球范围内社会组织的发展进行了分类比较。借助于他们的分析，结合我们在中国社会组织研究中的体会和认识，我们将社会组织的基本社会功能，概括为如下五个方面：一是动员和整合各种社会资源的功能；二是提供各种社会服务及一定的公共服务的功能；三是建构和增值社会资本的功能；四是推进公民参与和社会治理的功能；五是表达公民诉求、维护公民权益并进行政策倡导的功能。

一 动员社会资源

社会组织具有动员和整合社会资源的功能。这或许是所有社会组织都在不同程度上具有的社会功能。这里的社会资源，主要包括社会捐赠等公益慈善资源，义工服务等志愿资源，以及基于互助合作、协同共赢的共益资源。

随着人类社会的发展进步，社会捐赠日益成为财富的重要存在方式。在美国等发达国家，每年以社会捐赠等形式汇集的公益慈善资源高达数千亿美元，占到GDP的5%左右。在我国汶川特大地震发生后，社会捐赠一度高达1200亿元人民币。这些巨大且不断增长的社会捐赠，都是通过各种形式的社会组织汇集起来并用于各种公益慈善事业的。同时，随着社会进步，义工服务等志愿活动成为人们社会生活中越来越重要的一个内容。在美国，70%以上的家庭参与志愿服务，成年人口的一半以上每周都参与各种志愿活动。据统计，全美的志愿者总人数大约为6300万，他们每年提供的服务总量相当于850万全职员工，占非营利部门从业人数的40%以上。志愿精神被美国人骄傲地称为“美国精神”。在我国，目前全国注册志愿者人数已逾3000万，而自1993年以来共有4亿以上的中国人参与了志愿服务。仅2008年汶川地震期间和北京奥运会期间的志愿者人数，就达到661.4万人。这些巨大且不断增长的志愿者资源，通过各种形式的社会组织动员和组织起来，用于各种社会事业。在社会组织中，数量最多、影响最大和最具普遍性的是各种形式的会员制组织。在会员制组织中，通常以会费等各种形式动员和汇聚社会资源，这些形式的社会资源主要用于与会员或成员利益相关的各种活动，形成具有共同体性质的共益社会资源。就其总体而言，共益资源也是一个不可忽视的巨大社会资源。

在社会组织中，有些是专门从事筹款活动或者专门从事志愿服务活动的，例如美国著名的筹款机构“联合劝募协会”（United Way International，略称UWI），英国著名的志愿者服务机构“英国海外志愿者服务社”（Voluntary Service Overseas，略称VSO）等。基金会就其总体而言也是主要从事公益慈善资源的动员或运作管理的专门组织，各种形式的志愿者协会则是主要从事志愿者动员、派遣、管理、服务的专门机构。但是，绝大多数社会组织并不以筹款或志愿服务为其主要活动，但可以说资源动员是几乎每一个社会组织都在不同程度上具备的基本功能之一。通过资源动员，社会组织向社会表达它们致力于社会公共利益（公益）或一定范围内共同利益（共益）的宗旨和理念，得到社会的回应和信赖并因此得以聚集来自社会的财产资源（捐赠）、人力资源（志愿者）及其他各种社会资源，从而用于各种社会公益活动或共益活动中。

社会组织动员社会资源的功能所体现的是人们基于利他主义的慈善精神和志愿精神所采取的一种公益奉献行为，以及基于合作主义的共益精神所采取的一种共益互助行为。这种资源动员既不同于政府和纳税人之间的强制关系，也不同于生产者和消费者之间的交换关系，而是建立在社会成员对社会组织所倡导的公益理念或共益理念的社会认同基础上的一种“信托”关系，是一种基于信任、志愿和公益（或共益）的资源支持与委托代理关系，在一定意义上可理解为区别于国家税收和市场交换的另一类资源配置机制。关于社会组织在此基础上形成的不同于政府和企业的财产基础及其独特的产权制度，将在本书的后续部分多次展开讨论。这里我们所要强调的是：无论是表现为财产或物资形式的捐赠及会费，还是表现为人力资源形式的志愿服务和互助服务，都构成社会组织得以存在和发展的重要的社会基础。正是因为拥有大量的来自社会的志愿性、无偿性的公益或共益资源，决定了社会组织必须向社会提供各种形式的社会服务和公共服务。

二 提供社会服务

社会组织具有提供社会服务的功能。这里的社会服务，既包括各种形式的社会组织通过市场机制提供的各类社会服务，包括社会组织为特定群体提供的互益或共益性的社会服务，包括社会组织向整个社会不特定多数成员或弱势群体提供的大量公益服务，也包括社会组织承接来自各级政府等公共部门的一部分公共服务。

社会组织提供社会服务的功能主要表现在如下四个方面：

第一，所有的社会组织，归根到底都是社会系统中为满足一定的社会需要而产生的，其存在和发展的基础就在于提供社会服务。会员制社会组织通常是以一定的组织形式结成的社会共同体，无论是否接受社会捐赠或志愿者等公益资源，都须向其成员或特定对象提供社会服务；非会员制社会组织则直接表现为一定领域中的社会服务供给者，如幼儿园、学校、医院、养老院、博物馆等等。尽管有的基金会并不直接提供社会服务，但它们通过向各类社会组织提供资助等间接支持社会服务的提供。

第二，社会组织将其动员的社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所做出的承诺，用于开展各种形式的公益服务。如前所述，社会组织在一定意义上可理解为社会对于社会事务的一种资源配置，即人们应对社会所需要的某种公益性质的服务需求，以捐赠或志愿服务的方式进行“购买”或供给安排，通过社会组织这样一种制度形式来满足社会对这些公益服务的需求。如果将社会组织动员资源的过程理解为“投入”的话，则其开展各种活动的过程就是一种“产出”，是其履行在动员社会资源的过程中对社会所做出的承诺，向社会提供各种公益服务的过程。

第三，社会组织应对各种社会问题，通过提供服务拓展公共领域，维护并增进社会公共利益。任何社会在其发展和演进的过程中，都会因内在或外在的冲突发生各种社会问题，如战争导致杀戮，地震带来混乱，灾荒引发迁徙，等等。当社会问题发生时，公共利益首当其冲地会受到损害。社会组织因其自发性、志愿性、草根性和非营利性等特点，能够较好因应各种社会问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足，在社会问题发生的各个领域拓展空间，构建基于社会公益的服务体系并不断增强其专业化能力，从而维护并增进社会的公共利益。

第四，社会组织通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，同时形成与政府助力互补、合作互动、共同发展的关系。在现代社会，一方面政府的职能及其行使职能的方式越来越受到限制而成为“有限政府”“小政府”，另一方面社会对于公共服务的需求越来越多样化、大量化和精质化，这使得政府在将其大量资源和主要职能转向公共服务而日益成为“服务型政府”的同时，公共服务领域的政府委托和政府采购也日益发达起来。社会组织因其公益性、志愿性等特征，成为政府在公共服务领域里理想的合作伙伴。通过接受政府委托、参与政府采购，社会组织一方面吸纳一定的公共资金用于公共服务，另一方面接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。

社会组织提供社会服务的功能，体现了社会组织具有社会性和一定程度公共性的本质，是其立足于社会、置身于公共领域并取得社会公信力的基石，社会组织因此常常被称为“公益组织”“非政府公共部门”等。各种类型的社会组织都在不同程度上具备社会服务和公共服务的供给功能，并通过有效发挥这种功能谋求组织的存在和发展。就公共服务的供给而言，社会组织和政府具有一定的同质性，它们在一定意义上是相互竞争并存在替代关系的。比如在一些领域里，社会组织和政府都在提供养老服务、医疗服务、教育服务等，双方之间不仅相互竞争，而且由于政策选择的不同存在一定的替代关系。但是社会组织提供的公共服务不同于政府公共服务，一方面政府提供公共服务的有些领域是社会组织难于介入的，如军队、警察、外交等领域，必须由政府来提供相应的服务；另一方面在公共服务的供给方式上，社会组织往往具有很强的志愿性、竞争性、参与性和公益性，这些特征通常是政府公共服务所难以具备的。

三 建构社会资本

社会组织具有建构社会资本的功能。这里的社会资本指的是人们在社会生活中彼此之间的信任、诚信关系及其网络体系。社会组织作为人与人之间一定社会关系的集合及其组织形式，是一定社会资本的组织载体及其实现形式。社会组织所具有的建构社会资本的功能主要表现在如下四个方面：第一，各种社会组织通过自身的制度建构、组织合法性及其权威和影响力，在利益相关者特别是组织成员之间，建立起种种基于结社和共同体而达成的认同、共识和普遍的信任关系；第二，社会组织所追求、倡导和坚守的公益理念或共益理念，在其成员和利益相关者之间达成具有普遍伦理和价值意义的公益规范或共益规范，在一定程度上成为其行为准则，对个人、家庭乃至集体的理性和行动发生约束作用；第三，在上述基础上，以社会组织为载体或平台，各种公益性或共益性的活动得以展开，使得上述认同、共识和普遍的信任关系在更大范围和更深程度上得到复制、再生，以致不断累积、传递和扩大；第四，社会组织作为一个整体或整个部门，相互之间的连接、网络、互动、联动等种种集体行动，都会在其成员及利益相关者之间扩大或增值既有的理念、价值、伦理、信任等种种可称之为社会资本的因素。

社会资本是关于社会发展的一个重要范畴。著名学者帕特南运用这一概念考察了南北意大利民主制度的绩效的差异，惊奇地发现在社会资本引致民主制度绩效差异的背后，是南北意大利发达程度迥异的社会组织。

帕特南的成名之作是1992年出版的《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》一书，该书被誉为“20世纪社会科学研究最伟大的成就之一”，他因此被称为堪与托克维尔、帕累托、韦伯齐名的著名学者。这本书是帕特南花了20年时间在意大利从事实证研究的结果。在这本书中，他运用最新的政治学、社会学和经济学研究方法，考察了意大利20世纪70年代至90年代以分权和创立地区政府为核心的民主制度创新，对不同地区的制度绩效进行了全面的比较研究，进而运用历史研究方法追溯了南北意大利一千年来社会共同体发育和公民传统的巨大差异，揭示了南北意大利制度绩效的根本差异在于基于普遍互惠和公民参与网络的社会资本。他的研究不仅发现了民主政治在不同的社会文化基础上有不同的制度绩效，而且揭示了制度绩效差异的根源不在于经济发展水平，而在于公民社会的发育程度及其基于长期历史积淀形成的“公民共同体”的结构和特质，在于基于普遍结社、互惠规范和公民参与网络的社会资本的历史差异，以及由此形成的集体行动的逻辑和路径依赖。他一方面欣喜地发现，“社会信任、互惠规范、公民参与网络和成功的合作，所有这些都在互相支持，互相强化。有效的合作性制度，需要人际沟通技巧与信任，但这些技巧和信任本身也是由组织性合作灌输和强化。公民参与的规范和网络有助于经济繁荣，反过来，经济繁荣又加强了这些规范和网络”，一种良性循环出现在政治发展、经济繁荣和公民社会之间。但是另一方面，帕特南也不无遗憾地承认，“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。一个地区的历史土壤肥沃，那里的人们从传统中汲取的营养就越多；而如果历史的养分贫瘠，新制度就会受挫。……在那些缺乏公民参与规范和网络的地方，集体合作的前景十分暗淡…… ‘永远欺骗’式社会均衡，可能就是世界大部分缺乏或没有社会资本的地区之未来命运。对于政治稳定、政府效率甚至是经济进步，社会资本或许甚至比物质和人力资本更为重要”。

社会组织所具有的建构社会资本的功能，体现的是社会组织归根到底不过是结社这一人类基本需要的实现形式。人类除具有衣食住行等物质需要外，还具有结社这一社会需要。自从19世纪30年代托克维尔在考察美国民主制度时提出结社乃人类天性和基本需要、结社权乃人类基本权利以后，结社自由逐渐得到了各个国家的普遍认同。我国在宪法中也明确提出保障公民结社自由的权利。社会组织作为公民结社权的法律形式，一方面表现为人与人之间基于一定社会关系的直接结社，如各种形式的社会团体；另一方面表现为人与人之间基于一定的财产关系等达成的间接结社，如各种形式的基金会、民办非企业单位等社会服务机构。无论是直接结社还是间接结社，社会组织归根到底都建立在人们一定的价值认同、集体共识、社会信任的基础上，因而能够达成一定的社会共同体，增进在既有社会资本基础上的公益规范或共益规范，从而在更大范围内、更大程度上建构和增大社会资本。

四 推进社会治理

社会组织具有推进社会治理的功能。这里的社会治理指的是公民对于社会事务的表达和参与，以及在公民表达和参与基础上形成的社会组织之间及其与政府、企业之间的协调互动和合作共治。社会组织所具有的推进社会治理的功能主要表现在如下三个方面：第一，社会组织是公民自发的组织形式，是公民在社会生活中用以表达民意、传达民情、实现民权、维护民生的最为直接的一种制度安排。如前所述，在现代社会，和衣食住行等物质需要一样，自由结社也是公民的基本需要之一。公民通过自主地行使结社权，将彼此之间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成为一定的集体意志，并通过集体行动的方式参与到各种社会公共事务中，通过表达和参与形成在社会公共领域中的话语权，从而积极地影响社会过程。社会组织作为公民行使结社权的组织形式，成为它们表达利益诉求、参与社会事务、拓展公共领域的制度保障。第二，社会组织以志愿参与、利他互助、合作共益、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人之间、人与社会之间乃至人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛盾和冲突。社会组织无论在哪里，都能够汇聚人气，感动社会，成为实现人际交往、社会和谐的最为普遍的形式之一。在城市社区里，各种各样的社区群团往往能转换人们惯常的社会角色，通过丰富多彩的活动创造亲如一家的和谐氛围。第三，社会组织通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现社会价值、共同利益或更广泛的公益价值。社会组织所关注的公益事业往往带有社会或人类普适的价值观意义。比如，环境保护在当今世界上不仅超越个人利益、团体利益，在一定意义上也超越国家利益，越来越成为一种人类普适的、具有世界观性质的公益意识形态。这一点正是环保社会组织赖以存在和发展的精神基础。通过有组织的社会动员和社会参与，环保社会组织为许多社会成员实现这种社会公益价值提供了平台，成为他们施展才华、献身公益、为社会和环境做贡献的广阔空间。正是因为如此，环保社会组织在世界上任何地方都能够凝聚一批批社会精英，成为他们事业的舞台和精神的家园。

社会治理功能体现了社会组织所具有的社会性或公民主体性，这是社会组织区别于政府和企业的本质特征之一，它们既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体，它们源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使，是公民以组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并因此而形成公民自主的公共领域。社会组织在世界各地常常被称为“公民社会”“草根组织”“自治组织”“志愿者组织”“人民组织”等等，就是因为它们具有植根于民间、作用于社会的治理功能。

五 倡导公共政策

社会组织具有影响立法和各级政府相关政策的倡导公共政策功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，社会组织作为推动社会公益事业的主体，积极参与相关立法和公共政策的制定过程。在美国、英国、德国、日本、菲律宾、印度等世界上许多国家和地区，各级立法和行政当局在其立法和公共政策制定的过程中，都不同程度规定有社会组织参与和表达的机制。在联合国体系中，从20世纪70年代开始非政府组织就逐渐成为参与和影响各种全球决策的重要力量，联合国经社理事会专门设立了非政府组织的咨商地位，用以赋权非政府组织参与联合国的决策过程，并通过各种会议机制、机构机制等不断加强非政府组织对全球决策体系的参与，构建了联合国和非政府组织之间的合作伙伴关系。第二，社会组织作为特定群体特别是弱势群体的代言人，代表他们表达其利益诉求和政策主张。社会组织往往代表一定的利益群体或集团，通过其影响力表达它们所代表的利益群体的政策诉求。有些社会组织如商会、行业协会、工会、农会、退伍军人协会等，在如美国、英国、日本、德国等国家，不仅在其立法和政策过程中有着重要的影响，而且彼此之间形成制衡或博弈关系，推动立法或政策朝着有利于相关利益群体的方向发展。公益性的社会组织则更多关注社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三，社会组织通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果，倡导和影响政策结果的公益性和普惠性。一些社会组织往往通过媒体和社会舆论施加压力，甚而形成压力集团来影响相关立法和公共政策，监督或者干预其实施过程及效果，使之更加具有公益性和普惠性，或者更加有利于相关利益群体的利益最大化。一些社会组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策效果。

倡导公共政策的功能反映了社会组织对于社会政治过程的影响力。社会组织生成于社会的各个层面的公共领域，通过动员社会资源、提供社会服务、建构社会资本和推进社会治理，形成一定程度的社会权力，乃至一定的公权力，从而能够对人们的行为方式、社会习惯乃至制度发生一定的影响，并能够积极影响立法和公共政策过程。各种类型的社会组织程度不同地都具有倡导公共政策的功能，有的影响所及只限于一个社区、一个领域或者一项政策，有的如大赦国际、绿色和平等国际非政府组织，其倡导公共政策的功能影响的则是全球范围内的公共政策。社会组织所具有的倡导公共政策的功能对现代公共管理提出了挑战，要求政府必须和社会组织之间建立合作伙伴关系，以实现社会的共同目标。

社会组织的上述基本功能，体现了它们开展各种活动并影响和作用于社会的基本方面，通过这些功能它们得以在社会中存在和发展，得以在社会生活中发挥各种积极的作用。需要说明的是：并不是所有的社会组织都具备上述功能，也不是除此之外社会组织没有其他的功能。我们所要强调的是：动员社会资源、提供社会服务、建构社会资本、推进社会治理和倡导公共政策，这些基本的社会功能赋予了非政府社会组织区别于其他各种组织制度形式的最为本质的特征，现代社会的发展和进步为社会组织上述功能的充分发挥提供了越来越有利的条件，使得它们的地位和作用越来越突出。正是在这种意义上我们说，非政府社会组织是继家庭、企业和政府之后人类社会组织制度形式的一大创新。

在我国，尽管在总体上社会组织的发展还不够充分，现行体制对社会组织的发展及其作用的发挥形成了一定的障碍。但是，随着改革开放的不断深入，随着进一步的社会转型、政府改革和社会主义市场经济的发展完善，社会组织的上述功能已经程度不同地显现出来。尤其是近年来，在“汶川大地震”等巨大自然灾害发生之后，在北京奥运会、上海世博会等重大公共活动举行之际，我国社会组织动员社会资源的功能骤然放大，释放出巨大的公益慈善和志愿服务资源。许多公益组织通过开展大型公益项目成为专业募款机构，在聚集公益资源方面发挥着中心和枢纽的作用，如中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国残疾人福利基金会、深圳壹基金公益基金会等。也有许多草根组织尝试通过各种形式动员社会资源，如“太阳村”“农家女”及各种“微公益”等，通过种种灵活创新的方式动员社会资源。来自企业家的捐赠也在不断增长，近年来尤其以非公募基金会的形式取得了突飞猛进的发展。同时，包括青年志愿者、社区志愿者在内的志愿活动蓬勃发展，越来越多的志愿者投身到各种社会组织所开展的社会公益活动之中，发挥着积极的作用。在提供社会服务方面，扶贫开发、环境保护、公共卫生、艾滋病救助、养老助残等许多公共服务领域都聚集了一大批各种形式的社会组织，近年来包括中央政府和地方政府都在积极推广公共服务的政府委托或政府购买，政府和社会组织在公共服务方面的合作伙伴关系正在形成。在建构社会资本和推进社会治理方面，社区群团组织的蓬勃发展在城市社区开始重构人际关系，农村基层组织的兴起特别是农民合作组织的发展提高了农民的社会参与度并构建了新型市场关系，商会和行业协会的发展壮大为相关利益集团提供了社会参与和利益表达的制度形式。在倡导公共政策方面，不仅有许多民间思想库致力于提出积极的立法和政策建议，一些重大的公共工程如怒江水坝建设、圆明园搬迁等，往往成为社会组织关注的焦点，通过发动媒体和社会舆论形成广泛的社会压力并表达明确的政策主张，在政策博弈中使弱势群体的利益诉求和权利得以表达和彰显。