第3章 问题的提出

一 东扩安全问题的缘起

把欧盟东扩与安全问题联系起来，首先要解决的问题是，欧盟作为一个地区组织本身是否具有安全属性。如果欧盟没有安全属性和功能，那么欧盟东扩就没有安全意义。欧盟首先是一个超国家的地区政治经济组织，所以人们常常不习惯把它与安全问题联系起来，更不习惯把它的东扩与安全问题联系起来。但实际上，欧盟确实具有安全属性与功能。

（一）欧盟的安全属性与功能

欧盟自成立之日起就具有很强的安全功能，而且是一个逐渐形成的准军事组织。第一，从传统安全意义上讲，欧盟已经是一个准安全组织。欧盟自《马约》提出建设“共同外交与安全政策”的第二根支柱以来，特别是《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）设立了“外交与安全政策高级代表”和科隆、赫尔辛基会议之后欧盟的安全防务特性飞速发展，甚至欧洲“快速反应部队”也在积极建设之中。欧盟在东扩之前已经是一个具有军事属性的准安全组织了。尽管其一体化程度没有经济一体化高，还停留在政府间性质上，但也已经介入了波黑、马其顿、科索沃等地区的维和行动。所以，欧盟实施东扩战略自然含有安全方面的考量和影响。第二，从非传统安全角度看，欧盟作为一个区域化的政治经济组织具有强大的非传统安全功能。这是冷战后国际安全格局演化，以及全球化发展而导致的“非传统安全”问题凸显及安全含义泛化的结果。

随着冷战的结束和全球化的发展，欧洲安全形势发生了根本性的变化。两极对立的结构性制约突然消失，地区大国活动的自由和使用武力的可能性增大，地区冲突加剧；全球化所导致的安全问题的跨国性和渗透性，非传统安全威胁凸显。冷战后欧洲面临的安全威胁不再是大规模的军事入侵，而主要是来自一些地区性的武装冲突、恐怖主义活动以及欧盟周边地区一些危机外溢造成的难民问题。欧洲安全防务的任务也不再是冷战时期的“领土防御”，而是危机的预防、控制与处理等。与此同时，冷战后全球化的迅速发展，安全概念的扩展及安全内涵的复杂化，“软安全”越来越与“硬安全”具有同等的重要性。经济安全、环境安全等问题都被认为是真正的安全问题。[61]面对新的综合安全威胁，与纯军事安全组织的北约相比，具有超国家性质的政治经济组织的欧盟的非传统安全功能却逐渐凸显起来。“欧盟比北约更适应迎接新的综合安全的挑战。”[62]无论对东欧还是对西欧来说，“由欧盟来解决冷战后欧洲存在的安全问题被各国视为最佳的选择”。[63]中东欧要加入欧盟，欧盟要接纳中东欧，一个共同的目标就是建立欧洲安全共同体。

因此，从广义安全观讲，欧盟是一个地地道道的安全组织，把它与安全问题联系起来是合理的。正如朱立群所说，“从安全与稳定角度出发的欧盟东扩战略，体现了一种前所未有的‘软安全’力量”。[64]事实上，欧盟不仅具有政治安全、经济安全、社会安全、环境安全等“软安全”功能，也具有维和、危机处理等“硬安全”功能。欧盟东扩实际上是欧盟安全功能的空间扩展，自然含有安全的意义与影响。

（二）欧盟东扩的主要动机是安全

冷战结束和苏联解体，意味着西欧不再面临外来大规模的军事威胁。但欧盟周边的中东欧转型国家，经济落后，民主政治初建，冷战期间被压制的边界、宗教和种族矛盾释放。这些国家，无论是内部安全还是外部安全，都面临诸多挑战。1992年的波黑战争、1999年的科索沃战争，都显示欧洲大陆的和平与安全并没有像人们所预计的那样美好。1951年欧共体（欧盟前身）成立之初，它的宗旨就是实现欧洲的统一与和平。而且，中东欧国家的政治民主化和经济私有化市场化改革也是以西方为榜样的。所以，从道义上讲，欧盟有义务帮助中东欧国家实现和平与安全。从地缘政治的角度讲，中东欧与西欧同属于一个相对狭小的欧洲大陆，它们是近邻。没有中东欧的和平与安全，就没有欧洲大陆的和平与安全，也就没有西欧的和平与安全。为了西欧自身的安全，以西欧为核心的欧盟也有必要帮助中东欧国家实现稳定与安全。通过经济发展实现国家与社会的稳定是欧盟安全观的一个重要思想。欧盟通过“法尔计划”和“欧洲协定”对中东欧国家进行了大量的经济援助和投资，基本实现了中东欧国家的稳定，巩固了这些国家经济和政治改革的成果，也稳定了这些国家民主派的执政地位和普通百姓对改革的支持。欧盟为什么还要从组织上吸纳这些国家入盟？它的主要动机是什么？

经济利益是一个因素，但不是主要因素。因为中东欧国家的“西化”改革，已经为西欧在这些国家谋求经济利益提供了一个制度基础，也可以在WTO的世界贸易组织的框架下发展经贸关系。欧盟不东扩或不将中东欧国家纳入欧盟也可以就近实现其经济利益。更何况，与其他新兴市场相比，中东欧并不是最佳的投资场所。东亚——尤其是中国和印度——的投资政策更优惠，劳动力更便宜，而且有广阔的消费市场可以就地销售产品。再说，在全球化的条件下，交通通信的高度发达，经济要素在全球自由流动，地理上的距离对经济的制约不大。而与此同时，中东欧10国，人口1.03亿，面积110多万平方公里，但经济总量才相当于荷兰一国。东扩给中东欧候选国带来的收益要远远大于给欧盟带来的收益。[65]显然，经济利益不是欧盟东扩的主要目的。所以有人讲，“与经济相比，综合安全是欧洲一体化及其扩大中更主要的考虑因素，经济是实现欧洲团结、和谐与统一的手段，经济收益是欧洲综合安全建设的副产品”。[66]

地缘因素是一个因素，但主要是在全球化条件下才更具有安全意义。没有邻居的和平与安全就没有自己的和平与安全。冷战时期，东西欧对峙，“铁幕”一拉，东西两个部分就隔绝了，东部的安全问题就很难冲击西部的安全。冷战时期，中东欧发生了很多事情，如1956年的匈牙利事件、1968年苏联出兵捷克等，对西欧的安全都没有造成直接的冲击。换句话说，只要实施“硬”边界管理，地缘因素也就不是主要安全原因了。但在全球化的条件下，安全具有跨国性，可以穿透国家的“硬壳”——领土边界。有组织的跨国犯罪、恐怖主义、移民、传染病、环境污染等，新的非传统安全具有“扩散性”，“硬边界”不硬了。

本杰明·莫斯特（Benjamin Most）和哈维·斯达尔（Harvey Starr）在他们过去开创性的研究中阐述了安全的“扩散机制”理论。他们坚持现实主义的假设，认为在全球化条件下国家仍然是国际政治的主要行为体，但新的安全威胁很容易在“互动频率较高的国家间扩散”，而“地理上的接近和网络却使一个国家内部安全问题蔓延到周边的国家”。[67]全球化导致了国家之间的高度相互依存。所以，欧盟为适应新的安全环境，改变冷战时期的“铁幕”政策，采取包容性的东扩政策。欧盟东扩就是欧盟改变冷战时期对抗性的“排外逻辑”，采取把“外人”变成“自己人”的“包容性逻辑”的对外政策。[68]把中东欧国家纳入欧盟的组织框架，既可以显示欧盟的自信和建立泛欧洲的决心，又可以运用欧盟积60年一体化之经验，用欧盟的多边主义超国家框架化解民族国家之间的冲突和仇恨，从而实现欧洲大陆的安全与稳定。把欧盟的“安全与繁荣区”延伸到中东欧国家，就是把欧盟的安全机制和模式运用到中东欧国家，抑制和解决中东欧国家间业已存在的边界冲突和种族矛盾，实现其稳定与安全。一句话，“从安全角度来看，欧盟东扩也将有助于遏制、化解冷战后东欧地区频频发生的民族冲突和战争危机”，[69]也有助于解决全球化大环境下的贩毒和有组织的跨国犯罪等非传统安全问题。所以，欧盟东扩的真正动因或最主要的动机是安全因素。

1993年北约新概念出炉，北约东扩议题逐渐浮出水面。1999年北约50年庆典之际吸纳了维谢格莱德三国，而且表示要继续接纳中东欧国家。而与此同时，俄罗斯因为西方口惠而实不至，对西方失望和怨恨，民族主义抬头，加强了对独联体国家的控制，放弃了向西方一边倒的外交政策，实行独立的东西方兼顾的“双头鹰”政策。[70]一方面，欧盟担心美国借北约东扩继续主导欧洲安全事务。这是欧盟，特别是德、法所不能接受的。欧盟东扩明显有与北约东扩竞争欧洲安全主导权的动机。另一方面，俄罗斯的民族主义抬头，特别是某些欧盟成员国默许俄罗斯对车臣的入侵，引起了中东欧国家对自身安全的忧虑。而长期将中东欧排除在欧盟之外也使西欧国家感到种种担心：环境恶化失去控制、非法核交易泛滥，甚至这些国家滑出欧洲边缘，等等。所以“安全是向东扩大中最令人关心的问题”。[71]

尤其是俄罗斯有传统的帝国扩张历史，欧盟也担心中东欧再次落入俄罗斯之手，不仅十几年的安全投资化为乌有，而且俄罗斯强大的军事实力也会对西欧再次构成威胁。1994年4月14日，欧盟负责同中东欧经贸关系的高级专员布里坦接受法国《世界报》记者采访时说，接纳中东欧国家在政治上很重要，“因为如果我们拒绝，就会把它们推向俄罗斯，这是与我们的愿望相反的”。[72]欧盟东扩不仅可将中东欧纳入自己的控制范围，救其于水火之中，而且可以在西欧或核心欧洲与俄罗斯之间，以及西欧与动荡的伊斯兰中东阿拉伯世界之间建立一个广阔的缓冲地带。所以欧盟东扩，对欧盟来说最主要的动机是安全，强化对俄优势，扭转对美劣势。欧盟东扩刺激了俄美安全政策的调整，促使欧洲安全结构的“欧盟、北约和欧安组织”的三极泛安全体系的形成。[73]这对意在建立“欧洲人的欧洲”的欧盟来说，无疑争取了安全事务上的主动。

而中东欧国家不仅没有像西欧老成员国那样处于有利的地理位置，而且国力弱小无力保全自己的安全，夹在大国之间，只有两权相害取其轻——宁愿放弃一部分主权投入欧盟的怀抱，也不肯再落入俄罗斯之手。更何况加入欧盟，中东欧能得到经济实惠。所以，对中东欧国家来说，传统安全的最佳选择是加入北约，但综合安全的最佳选择是加入欧盟。考虑到冷战的结束，安全环境的变化，以及北约与欧盟的联系，[74]加入欧盟是它们最大的对外战略目标。由于北约重地缘，欧盟重经济，且加入欧盟的标准细化具体，所以加入欧盟比加入北约的难度大。[75]这就是中东欧国家加入北约的速度比加入欧盟的速度快的原因。但“事实上，加入一个组织亦即隐含也是另一个组织成员的意思。由于欧盟绝大部分成员也是北约组织会员国，也由于我们无法想象在欧洲统合达到某一地步之后，它们会不理会一个会员国受到攻击之事实，所谓欧盟借必将导致北约组织保障的事实延伸”。[76]因此，加入北约并不自动加入欧盟，但加入欧盟就近乎加入了北约。正如布热津斯基所说，“欧洲的政治联合与安全不可分割，这一点是不言自明的。有资格开始并被邀请同欧盟进行入盟谈判的那些国家，从此时起也应自然而然地被视为事实上已被置于北约的假定保护之下”。[77]因此，从综合安全或相比较而言，加入欧盟才是中东欧国家的最佳选择，加入欧盟不仅意味着能获得欧盟的政治经济援助，也意味着间接自动获得了北约的保护。

对于欧盟东扩具体的安全动机，东扩带来的安全问题及其对策，笔者将在下文加以阐述。在回答这些问题之前，我们必须解决一个理论问题：东扩作为欧盟实施的一项重要的安全政策或战略，是建立在欧盟的安全观基础之上的，即欧盟是如何看待和解决安全问题的？

二 欧盟新安全观

无论是国内还是国外的学者，都把“欧洲安全观”等同于“欧盟安全观”。但笔者认为，“欧洲安全观”是一个有歧义的概念。西欧学者和官方用“欧洲安全观”，是一种优越感的表现，认为西欧就代表了整个欧洲，他们的“欧洲安全观”其实是西欧的安全观。欧洲安全观应该是整个欧洲对安全的基本看法。但西欧、中欧以及东欧，特别是俄罗斯，它们对安全的看法存在很大的差异，很难说有一个统一的欧洲安全观。用“欧洲安全观”指代欧盟安全观，是对中东欧国家安全话语权的一种剥夺。“欧盟安全观”其实是以法德为核心的西欧对安全问题的基本看法的概括和总结。而且，欧盟安全观还在演变之中，我们只是就当前欧盟安全实践与政策提炼出其基本要义。

（一）不同学派的安全认知

什么是安全问题？为什么会有安全问题？如何解决安全问题？这是安全观要回答的三个基本问题。什么是安全问题？即界定安全因素的问题，留待下节分析。我们先来回答其他两个问题。理性主义国际关系理论，包括现实主义和自由主义，对安全产生的原因的看法是基于以下两个假设之上：第一，国际的无政府状态，没有国际权威提供安全保护和帮助，国际行为体（主要指国家）只有依靠自助；第二，国家是理性的行为体，按照国家利益的原则行事。“由于所有国家都处于一个自助体系之中，国家间的相互信任程度很低，所以一国无法确定其他国家以防御为目的的军备建设会不会转化成进攻能力。因此，国家会加强军备以寻求安全优势。这种国家之间的相互猜疑导致军备竞赛，这就是国际体系的特征——安全困境。”[78]“安全困境”是无政府国际体系中普遍存在的安全问题。只要国际体系的性质没变，安全困境就不可能彻底解决，只有改善，实现没有战争的“可控安全”。

但现实主义和自由主义解决安全问题的思路和态度不同。第一，现实主义认为人性或国际体系结构性质决定国家的行为，而自由主义认为国家的性质决定国家的行为。第二，由于人性是客观存在且难以改变的，国际体系也是客观存在的、不以人的意志为转移的，所以国际冲突和国家间的威胁是客观存在的，现实主义对安全持悲观的态度。而自由主义认为国家的属性影响国家的行为，而国家的属性是可塑的，所以安全问题是可以通过改造一个国家的性质得以解决的。民主和平论就是自由主义的代表性的观点，认为民主国家间很少或不会发生战争。自由主义对安全持乐观的态度。第三，体现在“安全困境”的解决方式上。现实主义的解决办法是追求安全优势。古典现实主义追求权力，权力越大越安全；新现实主义追求霸权，霸权国家最安全。如果称不了霸，就采取均势或结盟的办法维持自身安全。小国的安全听命于大国。历史证明，小国或依附于大国，或自取灭亡，没有真正的中立可言。比如，历史上波兰三次被周边大国瓜分；冷战时期的“芬兰现象”——芬兰表面中立，实则依从苏联。而自由主义认为，国际体系的无政府性质无法改变，但国家性质是可以塑造的。民主国家间沟通和互信比较好，而且受到国民的制约，它们之间能和平相处，即所谓的民主和平论。加强国家间的经济交往和依存程度，你中有我，我中有你，也有助于实现国家间的安全，即相互依存和平论。另外，通过建立国际机制可以建少国家间的猜疑，增强互信，也可以解决安全困境，减少战争，即国际机制和平论。第四，与非理性主义相比，理性主义主要着眼于传统的国家领土安全或军事安全，对“非传统安全”关注不够。而建构主义对安全的认识，是基于安全产生的主观因素，即非理性主义原因。它认为，安全产生的主要原因是由于缺乏信任，互相猜疑。所以文化在安全关系上扮演了重要的角色。霍布斯文化是“所有人反对所有人”，国家间是“敌对关系”，只存在“零和博弈”，一方之所得为另一方之所失，安全问题很难解决；洛克文化是“你存在，也允许我存在”，是一种友善的竞争关系，博弈为非零和性质；而康德文化是一种“朋友关系”，大家和平相处，双方互利互惠，博弈为双赢，安全共享。所以，安全是一种“主体间性”的关系，在于社会沟通和建构。安全是可以通过主观努力而建构的。我们不能否定建构主义安全观的积极意义，但没有实力，国家建构安全是不现实的。

人们常常遗忘马克思主义国际政治安全观的科学价值。在笔者看来，现实主义是一种政治哲学思维，只讲存在的决定作用，实力（权力）决定安全，忽视意识的反作用；自由主义认识到意识观念对存在具有反作用，如国际机制和平论；而建构主义则进一步强调意识的能动作用，安全可以通过主观努力建构。所以，在辩证唯物主义的框架下看安全问题也许更全面、更科学：既看到实力或存在的决定作用，又看到意识的能动作用，把存在与意识辩证地统一起来，把现实主义、自由主义，以及建构主义有机地综合起来；不能脱离实力求和平，也不能脱离制度或机制维持和平，二者不可偏废。

而矛盾的对立统一规律或许对安全问题具有更大的解释力。矛盾是客观存在的，是事物发展的原动力，矛盾的对立性表现为矛盾双方的互相排斥和互相斗争。这是安全问题产生的哲学根源。矛盾的统一性表现为矛盾双方的互相依存和互相融通，在安全问题上则是我们常说的“共同安全”、“集体安全”等。矛盾的斗争性是客观的、绝对的；矛盾的统一性是相对的、有条件的。所以，安全问题是客观存在的，只能面对，无法回避；只能缓解，不能消灭。任何安全问题，对于矛盾双方来说，和则两利，斗则两伤，关键是要找到利益共同点或相互依赖性。正如罗伯特·基欧汉所说，“合作涉及相互的调整，而且，合作也只有在冲突或者潜在的冲突状态中才能得以出现”。[79]没有矛盾冲突，就是和谐，就没有安全问题，也就不用合作了。只要存在共同的消极利益或互补利益，就有合作的可能和空间。因此这种辩证法体现了矛盾的斗争性与统一性的统一。

我们无需像现实主义者那样悲观，也不能像自由主义者那样乐观。我们面对安全问题所需的是理性分析和沉着应对。根据辩证唯物主义的分析，矛盾是客观存在和变化发展的。所以，安全问题在不同的历史时期内容不同，处于不断变化之中，冷战时期主要是军事领土的传统安全，冷战后主要是非传统安全。但矛盾的解决方式不变，有三种：矛盾的一方战胜另一方，比如，美国打阿富汗和伊拉克；双方融合为一体，比如，东西德统一，欧盟东扩，把中东欧国家纳入欧盟框架组织；双方同归于尽，比如，自杀性爆炸。安全问题实质上是安全主体与安全客体的对立统一关系，包括人与人、国家与国家、地区与地区，以及人与自然之间的关系。在国际政治中，国家既是安全主体，又是安全客体。战争通常以一方胜利、另一方失败而告终；法国与德国在二战后的和解并最终建立欧洲联盟是安全双方的融合，南斯拉夫也是东南欧巴尔干各国融合的结果；而核安全和环境安全恶化的最终结局则是安全双方的共同毁灭。安全问题本质上是一种安全关系，可以有不同的解决办法。不同的历史经历和利益考量决定不同的安全关系和解决方式。辩证唯物主义为我们解决安全问题提供了诸多启发。

当然，对安全做一种自由主义经济学分析也是有意义的，这也与欧盟安全观密切相关。安全是作为一种与私有品相对的公共品而存在的。国内政治中，由国家垄断暴力并向社会大众提供安全，人们纳税付费。欧盟及其政治精英试图把这种安全模式引入欧盟超国家层面。第一，安全是一种公共品，而不是私有品。把安全当私有品，单个国家谋求自己的安全优势只会导致所谓的“安全陷阱”，反而变得越来越不安全，所以必须改变过去的错误思想，把安全当公共品，你的安全就是我的安全，而不是“你的安全就是我的不安全”，努力构筑安全共同体，建设集体安全大厦。虽然安全主导权在成员国，但安全协调和政策一体化的动力在欧盟，欧盟可以在提供安全公共品方面发挥越来越大的作用。欧盟发展司法与内务一体化，实现共同的安全与防务政策，建设快速反应部队等都是朝这个方向迈进的重要步骤。第二，公共品的特点容易导致“搭便车”的机会主义行为，所以欧盟推动超国家一体化发展的同时，努力完善其制度和机制约束，比如《马约》《阿约》，以及《欧盟宪法草案》的出台，使欧盟的超国家性质越来越强，为提供安全公共品奠定制度基础。而关税和按比例摊派费用又保证了欧盟正常运行所需的经费。

（二）欧盟新安全观的内涵

欧盟新安全观的形成来之不易。回顾欧洲历史，自威斯特伐利亚民族国家体系在欧洲诞生到二战结束，欧洲历史就是一部列强争霸的战争史。争霸与均势是欧洲国家安全的核心内容。但二战使欧洲失去了世界政治中心的领导地位，也使欧洲大国有机会反思过去所信奉的现实主义政治哲学。显然，现实主义的争霸和均势战略没能给欧洲带来和平与安全，反而使欧洲受到战争的重创而受制于人，让美苏操持了欧洲安全的生杀大权。而一战后的国际联盟生不逢时，昙花一现。当时欧洲各大国并没有改变争霸和均势的现实主义思维，而集体安全由于成员国的安全利得不同，担心相对利益不公会使本国处于竞争的劣势和不安全的境地，所以各国并没有赋予国联太多的实权，国联只是橡皮图章，没有给欧洲带来安全。反而由于集体安全的存在，大国互相推卸责任，搭便车，对德国法西斯没有及时采取集体措施，以致酿成第二次世界大战的恶果，给欧洲带来史无前例的浩劫。[80]

有了这两次教训，二战后的欧洲先贤们，以法国的舒曼为代表，试图解决民族国家无政府体系的安全问题。他们通过建立煤钢共同体，通过对战争物资煤钢的超国家控制，使国家间的战争变得不可能。实践证明，这种超国家的一体化模式化解了法德世仇，实现了西欧国家间60余年的和平与安全。除了冷战特殊的两极格局和美国提供的大量经济援助和安全保障外，法、德两国之间的和解与超国家一体化的煤钢共同调节是欧盟成功的关键。罗伯特·吉尔平说，“日益扩大的区域一体化运动可以概括为对政治学家所谓‘安全困境’的一种反应”。[81]而从经济一体化到实现政治一体化，最终实现西欧的和平与繁荣，则不是预先设计的道路，而是在实践中逐步演进和自我强化的过程。后人概括为功能主义和平道路。显然，欧盟安全观的形成之初，主要还是以国家安全为出发点的理性主义假设为前提的。但欧盟从创立到今天，已经形成了自己独特的新综合安全观。

如前所述，是冷战结束和全球化的发展改变了欧盟的安全环境和安全内容，跨国犯罪、贩毒、非法移民、恐怖主义等“非传统安全”逐渐取代领土安全成为安全的主要内容。欧盟面临的是一种包括军事安全在内的综合安全。[82]存在决定意识，有什么样的安全环境就有什么样的安全观。德国联邦国防军大学国际政治、安全政策、国防及国际法研究所所长施塔克教授（Prof.Michael Staack）认为，“欧盟的安全观是广义的、广泛的，并不局限于军事领域，而且包括法制国家和市民社会建设，这是更全面、现代的新安全政策”。[83]德国路德维希—马克西米利安慕尼黑大学（Ludwig Maximilian Muenchen Unitversitaet）应用政治研究中心欧洲外交、安全与防务政策及欧洲与亚洲关系的项目负责人弗兰科·阿尔吉利也认为，欧盟对“安全”的定义是根据一种全面的理解做出的，“其战略首先是扩大欧洲周边地区的安全带；其次是加强建立在规范基础之上的世界秩序；最后是对付威胁特别是恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散”。[84]2003年底索拉纳提交的欧洲安全报告也反映出欧盟安全观是一种立足于多边主义的综合安全观。[85]

2004年9月15日，由各国高官和学者组成的“欧洲安全能力研究小组”将一份题为《欧洲人类安全理念》的报告正式呈交给索拉纳。它主要包含三方面内容。其一是提出“人类安全”理念。报告指出，在恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和跨国犯罪等诸多新的安全威胁面前，欧盟应以保护人类安全取代传统的国土安全。其二是提出解决冲突的手段。欧盟新安全理念反对美国的先发制人和迷信武力手段，认为只有用人道主义干预和多边主义才能真正应对国际社会面临的新安全威胁与挑战。其三是建议组建“人类安全干预部队”。报告建议组建一支由军人、警察和司法人员参加的“人类安全志愿者服务队”，负责地区冲突的预防、干预和事后处理，并为各成员国和欧盟共同外交政策协调提供依据。该部队必须信守7个原则，其中包括尊重基本人权、确保政治权力透明、奉行多边主义、合理使用武力等。索拉纳称，报告提出的新安全理念是对2003年出台的《欧洲安全战略》的补充。[86]

因此，欧盟安全观的基本内容可以概括如下。第一，民族国家体系的安全问题可以通过超国家机构的一体化多边主义办法和平解决。通过经济一体化可以实现政治一体化，实现经济发展和国家安全。民族主义是国际安全的大敌。正如法国思想家莫兰所说，“我们开始明白，和最坏的民族主义斗争的最好办法是通过超国家的各种联合方式来维护和捍卫每个民族的权利”。[87]第二，非传统安全因素和传统安全因素一样都是安全威胁，安全不再是单一的领土安全，而是包括恐怖主义、跨国犯罪和武器扩散等在内的综合安全。第三，在全球化时代，国家安全与地区安全和人类安全是联系在一起的，个人和国家安全只有通过地区和人类安全来实现。第四，强调用和平谈判和多边主义方法，而不是武力解决国家安全问题。第五，强调欧洲价值观是安全的基础。吸纳南部欧洲的葡萄牙、西班牙和希腊的成功经验证明，发展市场经济是国家安全的基础，政治民主是国家安全的保障。《东南欧稳定公约》就称，只有当民主原则和民主的价值观在东南欧国家真正实行了的时候，持久的和平和稳定才能在那里扎根。显然，欧盟安全观基本上是一种综合安全观，包含现实主义安全观的假设，但以自由主义安全观为主，并有建构主义的成分。以非传统安全观为主，但并没有完全放弃传统安全的考量。

同时，笔者还想指出的是，在全球化的时代，传统安全与非传统安全的界限在逐渐模糊。传统安全是指以国家为中心的军事安全，非传统安全是指以人为中心的安全。但在全球化条件下，恐怖主义在全球范围迅速蔓延，及其获取大规模杀伤性武器的可能性增大，恐怖主义不仅对社会和个人造成了极大伤害，也对国家构成了极大威胁。“9·11”事件对美国造成的经济损失和人员伤亡远远超过了美国在一般的战争中付出的代价。所以，“国际恐怖主义对于美国已经从过去的非传统安全变成了传统安全”。[88]俄罗斯车臣极端恐怖主义不仅对当地人民的生产生活造成极大的破坏，而且对俄罗斯国家的统一和稳定构成了严重的威胁。因此，传统安全与非传统安全的界限模糊，安全问题的传统与非传统的二分法思维已经不适应全球化条件下的国际安全实践和现实。我们必须以新的综合安全观代替传统的安全思维。新安全观应是包括军事安全在内的政治、经济、社会和环境安全等，一种反映安全现实的安全观。但有两点必须明白。一，非传统安全对不同的国家威胁程度是不同的。有的国家，特别是发展中国家，传统安全还是主要的安全威胁。而发达国家可能利用非传统安全问题，比如反恐问题，干涉他国内政。二，从非传统安全产生的根源来看，发达国家，特别是殖民主义和霸权国家应承担更多的国际义务和责任。

（三）欧盟新安全观的成因

美国新现实主义代表人物罗伯特·卡根认为，欧盟产生这种安全观的主要原因是欧盟的军事实力太弱，没有能力像美国那样打赢战争。所以欧盟提出的安全问题都是可以用非军事手段解决的软安全问题。正如一位欧洲舆论研究者埃弗茨指出的：“美国人谈论外国‘威胁’时，是指诸如‘大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义和无赖国家’。但是，欧洲人所看到的‘挑战’是‘种族冲突、移民、有组织犯罪、贫穷和环境恶化’。”“强国和弱国，它们对危险和威胁的估计和判断不同，对安全的定义不同，对不安全的承受力也不同。军事强国比弱国更趋向于认为实力是解决国际关系的有效手段。”[89]

2003年索拉纳的安全战略报告也谈到了“大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义和无赖国家等”。有人说，这表明欧美安全观接近。但实际上，这是伊拉克战争之后，欧盟想修补欧美关系的一个策略性举动，为2003年底的欧美峰会准备的一份献礼。欧盟明白，以美国为首的北约仍然是欧盟安全的支柱。欧盟安全与防务政策还不足以代替北约。但欧盟经过几十年形成的安全观也不可能一夜之间就发生巨变。欧盟对安全的基本观念没有改变。欧盟安全观产生的原因不是军事实力弱的问题，比起伊拉克、伊朗、以色列等，欧盟的军事实力不知要强多少倍。它产生的原因，主要有以下四点。

第一，历史因素。

二战前，欧洲的历史是一部列强争霸的历史，也是一部残酷的流血史，特别是两次世界大战给欧洲带来了无尽的灾难。欧洲人厌恶战争。1949年9月21日，阿登纳在就职演说中指出，“如果我们要在欧洲建立和平……只有采取全新的方法”，那就是“争取建立欧洲联邦”，为此，“我决心要以改善德法关系作为我的政策的核心。如果德法之间缺乏根本谅解，欧洲合作是无法实现的”。[90]对法国来说，唯一的办法是“寻求一个新体制，使德国在这个新体制中，沿着不但可以减轻法国对它的恐惧，而且有可能对两国都会有实际利益的途径去发展”。[91]以舒曼和让·莫纳为代表的新一代政治家开始探索一条成功的避免战争和化解冲突的道路，即一体化模式，通过经济一体化和超国家的调节，实现政治一体化和国家之间的和解。二战前后的历史教训和经验告诉欧洲，一体化及其衍生出来的国际制度和机制可以解决民族国家间的冲突，实现和平。欧盟扩大只是欧盟一体化在地理空间上的实现而已。“对欧洲公众而言，一体化不只是被看成是一次启蒙，也是对欧洲大陆血腥的过去、对其现在和未来所面临的挑战这两者的明确回应。”[92]这是一般持新现实主义观点的美国人无法理解的。他们认为，欧盟之所以有和平，是因为美国提供了军事安全保障，而不是一体化。在美国人眼里，实力就是和平，霸权就是和平。而在欧盟看来，一体化机制就是和平，去民族主义就是和平。欧盟在努力超越民族国家体系，而美国还在民族国家中挣扎。

第二，欧盟特殊的安全环境。

二战后，欧盟（欧共体）是生活在以美国首的北约的核保护伞下的。传统的领土安全问题交给了美国，中东欧在苏联控制下不可能成为争夺的对象，而德国一分为二，又处于被占领、被缴械的战败国地位，一时半会儿还不可能成为威胁。这些都为法国改变传统安全思维提供了结构性条件。传统的均势战略由于英国的亲美政策，联英抗德的想法不现实。法国在无奈的情况下，选择了放弃民族仇恨，寻求与德国和解。对于一个有着悠久民族主义传统的国家来说，迈出这一步是非常不容易的。而德国处于被占领的地位，没有正规的军队，对法国和周边国家构不成威胁，相反，寻求正常的国家地位成了阿登纳政府的首要目标。“舒曼计划”正好迎合了法、德两国的要求，从军事战略物资煤和钢的超国家一体化开始，通过经济一体化实现政治一体化，使战争变得不可能。60余年的经验证明，这是一个成功的安全模式。自诞生以来，欧盟已经扩大了四次，每一次都成功地壮大了自己，增强了欧洲的安全。欧盟安全模式的成功经验，及其在实践中的不断丰富完善，使欧盟对自己的扩大充满了信心。“一体化”使欧盟成员国都获益，这种惯性的作用使谁都不愿意放弃。如莫纳所说，“除了联盟，欧洲人民没有其他的选择”。

冷战后，欧洲安全环境发生了巨变。对欧盟安全有决定意义的是：东欧剧变，德国统一，苏联解体。俄罗斯是苏联的法定继承人，但由于经济衰落，一时构不成欧盟的安全威胁；更何况，北约也没有随之解体，仍然是欧盟安全的基石。东欧国家实行“私有化、市场化、民主化”，纷纷倒向西欧，申请加入欧盟，不可能再次成为争夺的对象。德国还是选择留在欧盟内，建设“欧盟的德国”。这样，欧盟安全观及其战略在冷战后不仅没有过时，反而可以大显身手，实施具有战略性的东扩，实现欧洲的统一与和平。

第三，全球化使得非传统安全问题凸显。

全球化对安全的重大影响有两点。①安全议题范围扩大。在全球化背景下，安全的内涵开始突破传统的军事和政治安全，“广义安全”出现。“广义安全”是在纵横两个方向上将安全的含义延伸和扩展，横向上的安全包括政治、经济、社会、环境和军事，纵向上包括人、国家和全球三个层次。因此，在政治和军事领域的传统安全之外，产生了非传统安全的新问题领域。[93]②安全的跨国性。全球化时代，发达的交通通信使得世界变小，国家间的边界变得模糊。单个国家无法解决诸如环境污染、跨国犯罪、恐怖主义、传染病、非法移民等安全威胁，加上核战争的毁灭性威慑，安全的相互依赖性，迫使国家间进行合作，以寻求合作安全和共同安全。欧盟安全观正好顺应了全球化时代综合安全的需要。

第四，安全范式或思维方式的转变。

欧盟60多年的一体化历史为欧盟赢得了和平，也逐渐改变了欧盟安全思维方式，即不仅要应对安全威胁，也要寻找和解决安全问题产生的根源。美国反恐怖主义战争得到了全世界人民的支持，但越反越恐，伊拉克战争后竟陷入了空前的孤立。美国的超强实力并没有给美国人带来安全。美国人困惑了，迷茫了。[94]美国只迷信自己的军事实力，而很少寻找问题产生的原因、反省自身的行为。正是因为美国在中东偏袒以色列才招致伊斯兰世界的仇恨，正是因为经济落后和南北差距扩大才引起发展中国家的动荡和非法移民，包括有组织的跨国犯罪。所以，在美国追求军事霸权和“暴力和平”的时候，欧盟的有识之士则在探索另一条和平之路。巴瑞·布赞的“安全共同体”理论，强调综合安全和共同安全，强调安全的“主体间建构”。英国著名学者罗杰斯则明确提出了“安全范式”的转换，认为“有必要提出一种增进和平、限制冲突的范式。该范式的核心应该以制止社会经济分化、提高经济的可持续发展力以及控制扩散和军事化进程为基础，目标是提高全球公共安全”。[95]欧洲学者的这些自由主义和建构主义观点既是对欧盟一体化实践与历史的总结，同时也会对欧盟的实践和政策选择产生影响。美国只是救火扑火，治标不治本，欧盟则追求标本兼治；美国只注重眼前的短期安全，欧盟则追求永久或长期的安全与和平。思路决定出路。美国越反越恐，无形中陷入了“安全困境”之中，欧盟却实现了60多年的和平与繁荣。与美国的现实主义安全观相比，以西欧为核心的欧盟的安全观越来越具有自由主义和建构主义色彩，代表了人类安全关系发展的新方向。

三 安全因素的界定

界定哪些问题是安全问题，哪些问题不是安全问题，是安全问题研究的首要问题。有什么样的安全观就有什么样的安全因素或安全问题界定。对此笔者在前文已有所阐述。在此，笔者要在欧盟安全观的指导下进一步解析安全问题的内容与结构。安全问题是由安全因素界定的。根据《牛津高阶英汉双解词典》的解释，“因素”（factor） 的含义是指产生某种结果的事实、环境等 （fact、circumstance, etc.that help to produce a result），[96]《朗文当代英语词典》的解释与此相似，“因素”（factor） 指导致某种结果的各种力量、条件、影响等 （any of the forces, conditions, influence, etc that act with others to bring a result）。[97]概括起来，“因素”指导致某种结果的各种原因的总和。

而《汉语大词典》（汉语大词典出版社，1991年版）对“因素”的解释是：决定事物发展的原因、条件；构成事物的要素、成分（第605页）；对“安全”的解释是：平安，无危险；保护，保全（第1316页）。[98]按照这种解释，“安全因素”就不仅指导致安全的各种原因、条件，也包括构成安全本身的各个要素。笔者认为，这种解释比较全面，贴近现实，所以采用这种解释。欧盟东扩的安全问题研究就是从安全的角度对欧盟东扩事件进行诠释，包括欧盟东扩的安全动因以及东扩带来的各种安全问题。尽管欧盟东扩是一个发展的过程，但为了行文的方便，本书主要把它作为一个整体的战略看待。而且，如果把欧盟东扩过程中的安全问题也包容进来，那就等于把许多琐碎的细节塞进来，将冲淡论题的主旨。过程是重要的，但结果出来之后，过程就显得微不足道了，因为结果包含了过程的痕迹。把欧盟东扩作为一个整体事件看待和分析，有助于集中精力从宏观上把握论题的主要问题和环节。在一个全球化的时代，由于非传统安全的泛化，任何一个问题都有可能被“安全化”为安全议题。

由于欧盟的安全观是一种较为独特的综合安全观，以这种安全观观察欧盟东扩，如前文所述，东扩的最主要的动机是安全。从传统安全的角度看，东扩内可制衡德国，外可抗衡美国和防范俄罗斯，可以在欧亚大陆棋盘上占据有利的地缘优势。从非传统安全角度看，可以通过经济、政治手段解决欧盟周边的安全问题。东扩意味着接纳新成员。而巴尔干是欧洲的“火药桶”，是地缘政治学上的“破碎地带”（shatter zone）（它指国际上位于两个或更多的强盛和稳定区域之间的不稳定地带）。在欧亚大陆的地缘政治地图上，可以清楚地看到三条“危机弧”的“破碎地带”，第一条就是沿原苏联的主要势力范围——波罗的海、中欧和巴尔干分布的“破碎地带”。[99]吸纳12个中东欧国家入盟，就意味着把这些国家现有的安全问题纳入欧盟，它们将成为欧盟的新安全问题。通过对中东欧国家的“欧洲化”，把外部人变成内部人，通过超国家的一体化模式，欧盟实现了整个欧洲大陆的安全与繁荣。

而由于东西欧存在经济差距，可能导致大量的经济移民冲击西欧劳动力市场，对西欧老成员国社会和经济稳定构成威胁。再者，欧盟东扩之后，统一市场扩大，人员自由流动，而中东欧是跨国犯罪和非法移民的主要发源地，这些非传统安全问题会波及西欧老成员国家。由于各国的刑法和法律又存在较大差异，欧洲的跨国犯罪、非法移民和恐怖主义可能因扩大而变得容易滋生并蔓延。整个欧盟的内部安全面临诸多新挑战。所以，美国著名欧洲问题专家戴维·卡莱欧说，“新的大欧洲安全问题越来越具有内政式的、错综复杂的特征，使得一个外部力量处理起来时显得更加困难和更不适当”。[100]新成员又意味着新邻居。面对新的周边安全环境，新的外部安全威胁，欧盟采取了一系列的对策，意在构筑一个广大的具有安全缓冲性质的“朋友圈”。以上这些议题都是本书将要探讨的安全问题。