第五章 “美式宪政框架”下的多党制

1986年的“人民力量运动”，结束了马科斯的威权体制，推翻了在菲律宾最具统治力的政治家族。随着马科斯总统下台和一家独大的统治性家族的衰落，菲律宾进入多党制的政治时期，各种新旧政治力量重新洗牌，既有隐蔽的合纵连横、交换妥协，也有赤裸裸的威慑、要挟甚至残杀。随着选举政治季的到来和结束，菲律宾的政治进入了“稳定—动荡—再稳定—再动荡”的周而复始的循环。

一 1986年宪法：奠定多党制和两线制基础

阿基诺夫人执政后，宣布废除马科斯时代的“1972年宪法”，解散国民议会，筹建制宪委员会，拟定新宪法。半年后的1986年10月16日，新宪法拟定完毕，呈送总统。

1986年宪法使菲律宾的政体又回到1973年以前的框架，接近于美国式的总统制。为了强调政权的民主性，菲律宾的总统制度采用美国18世纪的宪政体制，总统和副总统单独竞选，总统只任一届，不得连任，一届6年；副总统单独选举并可以连任一次；总统无权实施戒严法，无权解散国会，不得任意拘捕反对派；总统的直系亲属不得担任政府内阁的重要职务；实行美式的两院制，参议院24名议员，由全国选民投票选出，众议员250名，其中200名由各地区选民投票选出，50名由总统直接任命；军队不得干政，不得支持任何政党；美国军事基地到1991年期满后由公民投票决定是否再延长；实行经济开放政策，鼓励外资进入，鼓励和负责任地实行公正的土地分配；将穆斯林居住的棉兰老岛和北吕宋科迪勒拉划分为特别自治区。

1987年2月2日，新宪法举行全民投票，以76%的支持率通过。1987年5月11日，菲律宾举行了国会参众两院的选举，结果执政党——阿基诺夫人领导的自由党，获得了压倒性胜利。1988年1月18日，菲律宾顺利地举行了地方选举。

在这部宪法的框架下，菲律宾没有回到两党制，而进入了多党制。菲律宾的多党制不是多党联盟的多党制，而是两线制的多党制。1986年宪法，最为突出的特点是总统只能任一届和总统副总统单独选举，在大多数情况下，当选总统和副总统分属不同党派，实际上形成了以总统和副总统为分野的执政联盟与反对党联盟，这样就形成了政治上的两线制。

1986年宪法的制度安排是菲律宾政治生态的产物。菲律宾的政治精英比较分散而缺乏整合，政党政治发展不够成熟，政党一般是某个或某几个政治家族参与政治的“外壳”。在这种条件下，1986年宪法的制度安排，给更多的菲律宾政治精英提供了政治机会，符合他们的愿望，得到了他们的支持。

菲律宾的经济社会发展面临重重困难，需要适当的政治制度安排，提高国家治理的能力和水平，1986年宪法很难说符合这一要求。依据1986年宪法，菲律宾实施总统制，总统集中掌握国家大权，但是，总统只能任期一届、总统副总统可能分属不同政党，加之三权分立，这些制度安排又是对总统权力的制约，这种制约的实际作用是达成各政治派别之间的政治分肥，限制总统作为核心国家机构发挥治理国家的应有作用，使其没有足够的时间和能力去解决国家的重大问题。

二 军事政变：政治家族间的对话形式

议会政治、政党政治等公开、正式、合法的政治制度和机构，在家族势力占据经济政治绝对优势地位的菲律宾，只不过是上层精英“你方唱罢我登场”的游戏规则和政治舞台而已。军事政变则是菲律宾家族势力之间博弈的实际规则，新家族的崛起、家族之间的矛盾冲突，往往会导致军事政变，军事政变是菲律宾政治权力结构变化的表达方式，因而也成为当代菲律宾政治的一大特色。

菲律宾军事政变成为当代菲律宾政治的重要因素，是1986年第一次“人民力量运动”的遗产。当年的“人民力量运动”是多个派别和力量的联合，在推翻马科斯政府这个共同敌人之后，这些派别和力量的联合也就不复存在了。取而代之的是，政治派别之间的权力斗争和利益争夺。第一次“人民力量运动”的胜利，从另一个角度看，是菲律宾传统大家族的胜利。为菲律宾的自由、民主而死的贝·阿基诺参议员本人就是来自菲律宾十分有名的西班牙裔的阿基诺家族，而他的夫人科拉松·阿基诺则来自菲律宾最有影响的科胡昂科家族。“人民力量运动”推翻了马科斯家族的统治，主要政治权力落入了一直与之为敌的阿基诺等家族手中，阿基诺夫人当上了总统。在“人民力量运动”中反戈一击，起到关键作用的军方实力派，在马科斯政府倒台后却没能获得更多的权力和利益，很快遭到排挤和边缘化。所以，“人民力量运动”取得成功，进入了所谓民主政治时期后，菲律宾的家族政治却出现了新的不平衡。

在阿基诺夫人执政初期，其政府是一个多党联合政府，可以称为反马科斯家族阵营的大联合，其中主要有4种政治势力，即菲律宾民主党—战斗党联盟、统一民族民主组织、军队势力和财经精英，这几个政党和政治势力背后均有一个个家族势力做后台。由于当时各政治势力都没有绝对优势完全掌控政权，因此联合政府得以勉强维持，政局相对稳定。

到了阿基诺夫人执政后期，联合政府出现裂痕。国防部部长恩里莱被解职，以副总统劳雷尔为首的统一民族民主组织发生分裂，劳雷尔脱离执政联盟，与恩里莱组成全国行动联盟，成为政府的反对党，而留在政府联盟的政党，也出现了新的分化组合。自此，以总统为首的执政联盟和以副总统为首的反对党联盟，这种两线制的政治格局就出现在菲律宾政坛上。在这种背景下，频繁的军事政变出现了，成为政治势力之间乃至家族之间博弈的形式和手段。

在阿基诺夫人执政的6年时间里，为了从执政家族那里争取到更多的政治权力和利益，掌握着军事力量的反对派发动了7次军事政变。其中，最为严峻的一次是1989年11月，约6000人的政变部队占领了3个政府军事基地和2个马尼拉电视台，封锁了机场并且轰炸总统府。最后，在美国的帮助下，阿基诺夫人才勉强保住了性命和政权，当时美国总统下令美军出动“幻影”战斗机支持阿基诺夫人，美国大使馆直接干预，才解除了政变军队对阿基诺夫人官邸长达一周的围困。此次政变，据悉是由“人民力量运动”的功臣、恩里莱的卫队长霍纳桑领导的。7次军事政变的主角是多样的，但是他们的目标都指向了执政的少数家族。

阿罗约总统执政时期，军事政变再次进入频发状态。2001年初，“第二次人民力量运动”推翻了埃斯特拉达政府，出身大家族的阿罗约从副总统位置接任菲律宾总统。2001年5月1日马尼拉爆发了大规模骚乱，上万名埃斯特拉达的支持者冲击总统府，要求刚刚执政的阿罗约总统下台。从2001年初到2003年，阿罗约接任总统之后的两年时间里，推翻阿罗约总统的军人政变“谣言”就出现了6次之多。2003年7月27日发生了一次小规模政变。在阿罗约执政的第二任期，2005年年初和年底，菲律宾反对派、部分青年军官、警察和一些退休将领两次企图发动政变；最为离奇的是，2007年11月，参加2003年7月政变的军人居然在法庭审判过程中走出法庭再次发起军事政变，菲律宾前副总统特奥菲斯特·金戈纳、参议员安东尼奥·特里利亚内斯等人也加入了政变。

与阿基诺夫人和阿罗约执政时期形成鲜明对比的是，拉莫斯总统和埃斯特拉达总统执政期间，军队相对平静，这源于两届政府对军队的恩惠政策。拉莫斯担任总统后，加强了对军队的控制，通过谈判特赦了一些参与政变的首领，让他们走出地下，公开参与政治活动，基本上消除了政变阴谋和谣传。至此，政变“英雄们”可以正式进入菲律宾政坛，有军方背景的政治家们逐渐成长为菲律宾新的政治家族。恩里莱担任众议员、参议员并曾于1998年竞选总统，2008年到2013年担任参议院议长；多次参与政变的霍纳桑于1995年、2001年、2007年、2013年四次当选参议员。埃斯特拉达总统执政时期，也是极力笼络军队高级将领，通过提高军人福利待遇和兴建廉价住房等措施尽量满足军方要求。他与军队出身的政治家们建立了政治联盟关系。在“第二次人民力量运动”之后，军队和新兴家族受到了一定程度的冷落，于是频繁的军事政变又回到了菲律宾的政治生活中。

有“政变英雄”之誉的霍纳桑参议员道出了菲律宾军事政变频发的缘由，他直白地说：在菲律宾“政治就是生意，生意也是政治”。他解释说：“政府是一笔巨大的生意，金钱、权力可以左右一切。而农民很贫穷，没有机会参与政治。在此背景下，我们军人应负起责任，推动社会变革，让政府进行改革。”

三 第二次人民力量运动：新旧家族间的一次博弈

1986年后的菲律宾政治权力总体上是由传统大家族掌控的，其他政治势力的崛起是非常困难的。拉莫斯总统能够当选，有自身的家族背景和军方背景的原因，最关键的是争取到了阿基诺家族的支持；军方背景的新政治家族能够崛起，靠的是用武力说话。出身平民的埃斯特拉达虽然当选总统，但他遭到传统大家族的合力打压，而不得不黯然下台。

第12任菲律宾总统埃斯特拉达，出身于马尼拉大区圣胡安市的一个普通工程师家庭，曾是菲律宾家喻户晓的电影明星。1970年他步入政界，在圣胡安市担任市长达16年之久，在振兴家乡经济、改善市政基础设施方面颇有建树。1971年他被评为“杰出市长”；次年，他又被评为“大马尼拉最杰出市长”和菲律宾“公共管理十大杰出青年”之一。1986年，他竞选参议员一举成功。埃斯特拉达在担任参议员时，接近民众，从谏如流，曾提出多项体现民情的议案，被菲律宾新闻协会选为三名最杰出的参议员之一。1992年，他成功当选副总统，所获票数甚至超过当时竞选总统的拉莫斯。担任副总统时，他同时兼任“总统反犯罪委员会”主席，在保护贫苦民众利益和打击犯罪方面，尤其是在打击针对华人富商的绑架案件方面政绩卓著，深受普通百姓喜爱。他主张菲律宾摆脱美国的政治经济影响，承认菲律宾华人对菲律宾经济建设做出的重要贡献。自1995年埃斯特拉达访华后，其对华态度进一步友好，受到菲律宾华人社团的支持。

在1998年总统选举的竞选活动中，时任副总统的埃斯特拉达作为菲律宾民众战斗党总统候选人，提出“消除贫困、打击贪污犯罪”的竞选纲领，组成阵容强大的经济顾问班子。前总统马科斯夫人伊梅尔达在被迫退出选举后，转而支持埃斯特拉达，使其实力大增，在历次民意测验中都保持遥遥领先的位置。

1998年5月11日，菲律宾举行了有史以来参加人数最多的一次大选。5月29日，国会联席会议提前宣布大选结果，在2690万有效选票中，埃斯特拉达获得1070万选票，以48%的得票率当选总统；拉卡斯党推出的副总统候选人阿罗约以50%的支持率当选副总统。

埃斯特拉达担任总统后，实施了多方面的改革措施。依据他设计的“专家治国”道路，总统自己把握大的国家发展战略，具体政策的制定交给政府内阁中的专家们，政策的制定过程将广泛听取意见，绝不受任何政治势力摆布，使各项政策出台都以符合民众利益为前提。为此，埃斯特拉达总统组成了实力强大的内阁班子，很快推出了一系列措施：大力发展农业，保证粮食安全，提高农民的生活水平；优先解决失业问题，在全社会范围内推行倾向贫民的新就业计划；改革税收体制以增加国家收入，降低部分税收以减轻企业的负担；建立廉洁政府，精减、撤销贪污腐败严重的政府机构；降低银行利率以缓解国内制造部门的债务压力，扶植出口型企业；整顿金融市场秩序、放松对外商投资的限制；改善社会治安状况，亲自抓警察队伍纪律的整顿，加强对违法犯罪行为的打击力度；推行以发展经济和维护国家安全为宗旨的外交战略，强调与东盟国家合作，重新审议菲美军事协议，减少美国对菲律宾事务的干涉，加强菲日政治经济对话，吸引日本对菲投资。此外，埃斯特拉达总统还主张修改1986年宪法。

埃斯特拉达总统的主张，触动了地主阶级和传统家族利益，他上任伊始还未施展开拳脚，就遭遇一系列的“群众运动”。因埃斯特拉达政府提出修改1986年宪法的议案，反对派于1999年8月至9月组织两次大规模抗议示威游行，迫使埃斯特拉达于2000年年初明确表示放弃修宪计划。2000年10月，埃斯特拉达总统被指控接受博彩业贿赂，而且涉嫌从南科斯省的烟草税中收取1.3亿比索回扣，反对派和前总统阿基诺夫人、拉莫斯和辛·海绵等天主教会领袖，便公开要求埃斯特拉达总统辞职，并发起全国性的群众示威活动。2000年12月，在参议院审议反对党弹劾埃斯特拉达总统案件的过程中，反对派又组织了数万人参加的抗议活动。2001年1月，埃斯特拉达总统又陷入股票内部交易丑闻。但是，参议院中有11名支持埃斯特拉达的参议员，他们的阻挠导致1月16日的审议无果而终。当晚，反对派发动所谓“第二次人民力量运动”，阿基诺夫人、辛·海绵主教和已宣布辞职的副总统阿罗约一起来到埃德萨大街。1月17日，10万名左右的群众在马尼拉举行大游行，以“沉默抗议”的方式表达对埃斯特拉达政府腐败的不满；国防部部长梅尔卡多和武装部队总司令雷耶斯当天宣布撤销对总统的支持，要求埃斯特拉达下台，支持副总统阿罗约接任总统。1月20日，内政部部长、财政部部长等多名内阁成员也加入“倒埃”的行动中，最高法院宣布总统职位空缺，阿罗约在群众游行集会的埃德萨大街上宣誓就任总统。当天，埃斯特拉达离开总统府，但他表示不接受被街头运动推翻的结果。

为了夺回总统职位，埃斯特拉达联合其他政治力量与反对派大家族势力展开斗争，但以失败而告终。2001年2月，最高法院驳回埃斯特拉达对阿罗约总统合法性的起诉；4月，菲律宾警方以涉嫌掠夺国家财富的名义逮捕埃斯特拉达，立即引起埃斯特拉达支持者近10万人到街头抗议，第二天抗议群众达到20万～30万人，第三天人数已经超过百万，超过了“第二次人民力量运动”的人数；5月1日，数万名埃斯特拉达支持者围攻总统府，与军队和警方发生了长达9个小时的暴力冲突；阿罗约总统下令缉捕参与策划暴乱的反对派领袖恩里莱、马塞达、霍纳桑和拉克森等人。这一举措切中要害，这次政治运动很快平息，以失败而告终。

支持埃斯特拉达的抗议群众，绝大多数是下层群众，因此这次运动被称为“穷人力量”运动。此后，埃斯特拉达和其他政治势力，多次发起反对阿罗约总统的政治行动，但是均未成功。

“第二次人民力量运动”和“穷人力量”运动，与“第一次人民力量运动”有所不同，表面上看是菲律宾传统上层精英和下层群众两大力量间的冲突，但在下层群众背后是来自军队的新兴家族势力以及其他一些不满现政权的传统大家族，如阿基诺、阿罗约等政治世家势力等。“第一次人民力量运动”是传统大家族领导的，中下层群众是上层精英的追随者，中下层群众的不满集中于马科斯家族。为了感谢代表中下层群众的组织对“第一次人民力量运动”的支持，阿基诺夫人政府曾一度将这些组织的领导人吸收进来，但是随着阿基诺夫人政权地位稳固，传统大家族的利益保守性决定了他们不能容忍其他群体分享权力和利益。来自军队的和来自中下层的政治代表，纷纷被清除出阿基诺夫人政府。在“第二次人民力量运动”中，传统大家族则主要依靠拉拢上层和联合中产阶级民间团体。由于担心工会组织的参与可能导致人民力量运动失控，朝着激进和暴力方向发展，阿罗约总统就与雷耶斯等军警领导人达成了默契，一旦取得政权就尽快结束街头运动。

反对传统家族势力的“穷人力量”运动，把出身平民的埃斯特拉达作为政治代表。埃斯特拉达的政权在一定程度上吸收了中下层政治活动家，特别是争取到了部分在推翻马科斯政权中崭露头角的军队新兴势力支持。从这个层面上观察，出身平民的埃斯特拉达与传统大家族之间的矛盾和斗争，在一定程度上反映了自马科斯政权倒台以来，菲律宾社会结构的变化以及在这一进程中新兴家族和政治势力崛起并与传统家族势力的争斗、博弈。纵观1986年之后的菲律宾的社会政治运动，可以看出菲律宾的政治权力到目前为止还基本掌握在传统家族势力手中，但随着社会发展和社会利益结构新的变动，一些新兴政治势力和新兴家族也在成长，这将影响菲律宾未来政治格局变动的趋势和未来政治发展的走向。

四 1986年宪法：不可触动的政治安排

1986年宪法存在易于导致国家权力机构相互冲突和国家政策不连贯的缺陷。试图改变菲律宾权力结构的各派政治力量，为了各自利益多次提出修改这部宪法，修宪成为菲律宾政坛的一项持续的焦点议题。但是，在多数政治家族的抵制下，1986年确定的政治秩序，至今毫无改变。

1．拉莫斯总统修宪努力的失败

针对1986年宪法导致的政治弊端，有些政治家提出，改变总统制，提升国会权力，使国会议员有更多参与决策的权力。从表面上看，这似乎可以解决菲律宾政坛上经常出现的行政、立法、司法三权相互攻击、对立的僵局。但实际上这种主张更多地代表了一些新兴势力的权力诉求。这种主张当然不能得到那些支持1986年宪法的菲律宾权力精英中的主流，即传统大家族、天主教会力量势力的认同，而他们始终占据着国会参众两院的多数席位。他们坚决反对修宪，担心新崛起的政治家利用新宪法改变既得权力结构。

拉莫斯在阿基诺夫人卸任后当选菲律宾总统，曾被称为菲律宾“最合格”的总统。拉莫斯有深厚的军中基础，鼎力帮助阿基诺夫人平息了7次军人政变；他政治经验丰富、对外联系广泛，执政一年后菲律宾国内政局就逐步稳定，军队宣誓效忠和服从新政府；他领导的人民力量党在众议院的席位占一半以上，在参议院中的势力也占了上风，政府在较大程度上控制了国会；从1992年下半年起，反政府武装与政府军停止交火，多次与政府举行和平谈判，双方关系趋向缓和；菲律宾经济缓慢回升，外汇储备大幅度增加，扭转了粮食需要进口的状况；电力短缺问题基本得到解决。1994～1996年，菲律宾经济增长势头明显加快，国民生产总值实际增长率由5.1%提高至6.8%。面对1997年亚洲金融危机，拉莫斯政府应对得当，使菲律宾成为受金融危机打击较轻的国家。

根据1986年宪法，拉莫斯于1998年任期届满并且不得连任。拉莫斯试图利用当时在民众中的较高威望，修改宪法为其再任铺平道路。从1997年开始，拉莫斯授意他领导的人民力量党在全国各地发动声势浩大的修宪运动。此举立即遭到了其他大家族势力的坚决反对，反对修宪的力量联合起来，由天主教会辛·海绵主教和前总统阿基诺夫人出面，自1997年9月起在马尼拉频繁组织反对修宪的示威游行，该年9月21日是马科斯总统1972年宣布军管的纪念日，抗议活动达到高潮，游行人数达到30万人。在这种形势下，拉莫斯不得不公开宣布放弃修宪。

2．阿罗约总统修宪努力的失败

阿罗约总统自2001年推翻埃斯特拉达总统由副总统接任总统后，又在2004年总统选举中获胜，成为既遵守1986年宪法又担任了两任总统的特例。为了能够尽可能延长自己的执政生涯，阿罗约总统开始考虑修宪议题。关于修宪，阿罗约总统最初是反对的，她宣称政治家们应该把时间和精力集中在政经改革方案上。由于在第一任期内，阿罗约政府在经济和反恐方面表现不力，引起民众不满，支持率大幅度下降。在2004年总统选举前，为了给自己落选做好准备，阿罗约总统改变了主意，不再反对修宪。许多观察家认为，当时的众议院议长德维尼西亚自2003年6月极力推动修改菲律宾宪法，人民力量党也敦促国会在6个月内采纳议会制政府，正式实施议会制，实质是为阿罗约总统卸任之后继续担任总理做准备。阿罗约总统于2004年1月向选举署提交候选人证书，并誓言要进行空前改革，包括将政府体制由总统制改为议会制和联邦制，“以使我们拥有一个国会及联邦形式的政府”。但阿罗约并没有具体说明，菲律宾将如何改变现有的中央集权制、美国式的两院制政体。

2005年6月，阿罗约总统遭遇议会弹劾的政治危机以后，更加积极地推动修改宪法。7月25日她发表国情咨文时表示，应将目前菲律宾的总统制改为议会制，以免行政、立法、司法三大机构相互掣肘，使菲律宾政局时常陷入政治僵局之中，并表示可以缩短自己的总统任期，同时指示国防部部长克鲁斯和地方及内政部部长雷耶斯积极收集民意，成立宪法咨询委员会，研究如何修改宪法。

阿罗约总统修宪的提议引起了一部分议员的反对。7月28日，菲律宾32名众议员签署决议案，反对在对总统阿罗约提出的弹劾控案及要求她辞职的事件结束之前修宪改制，认为总统提议修宪只是为了“替自己争取时间”，并分散国会在弹劾案中的注意力，让阿罗约有从政治危机中体面下台的机会。阿罗约的修宪改制提议也受到参议院的反对。至此，阿罗约的修宪努力也以失败而告终。