城乡一体化发展与精准扶贫

新常态下中国城乡一体化格局及推进战略

魏后凯

摘要：在中国经济进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态阶段后，未来城乡一体化格局将呈现新的趋势，即城镇化增速和市民化意愿下降、城乡差距将进入持续缩小时期、要素从单向流动转向双向互动、政策从城市偏向转向农村偏向。新常态是一把双刃剑，既给城乡一体化发展提供了良好机遇，也将使推进城乡一体化面临严峻挑战。这种挑战包括：农民增收和市民化难度加大，“农村病”综合治理刻不容缓，资源配置亟待实现城乡均衡，城乡二元体制亟须加快并轨。在新常态下，推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案，而不能采取零敲碎打的办法。当前重点是全面深化城乡综合配套改革，构建城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡居民生活质量的等值化，使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。

关键词：新常态 城乡一体化 格局 战略

 

当前，中国经济发展已经进入了新常态。在新常态下，中国城乡一体化格局将出现新的特点和趋势，并面临新的机遇与挑战。可以说，目前中国城乡一体化已经进入适应新常态的新阶段。在这一新的发展阶段，推进城乡一体化需要有新的思路、新的机制和新的举措。特别是，如何促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，构建一个适应新常态的新型城乡关系和可持续的城乡一体化长效机制，推动形成以城带乡、城乡一体、良性互动、共同繁荣的发展新格局，使农村与城市居民共享现代化成果，实现权利同等、生活同质、利益同享、生态同建、环境同治、城乡同荣的一体化目标，将是新时期推进城乡一体化的关键和重点所在。

一 新常态下中国城乡一体化格局与趋势

自改革开放以来，中国经济获得了30多年的持续高速增长，创造了“中国的奇迹”（林毅夫等，1999）。1979～2011年，中国GDP年均增长9.9%，其中，1991～2011年年均增长10.4%，呈现出高速增长的态势。伴随着中国经济的持续高速增长，中国经济综合实力明显增强，发展水平显著提高，人民生活条件大幅改善。从发展水平看，2010年中国人均GDP达到4434美元，越过了世界银行划分的上中等收入经济体的门槛；2014年则达到7595美元，表明中国已经稳步迈入上中等收入经济体行列。从工业化阶段看，按照钱纳里等（1989）将工业化划分为初期、中期和后期三个阶段的划分方法，目前中国已经整体进入工业化后期阶段（黄群慧，2014），今后的重点是推进产业转型升级，全面提升工业化质量。从城镇化阶段看，2011年中国城镇化率超过50%, 2014年达到54.8%，已经稳定进入城镇化中期快速推进的减速阶段，未来中国城镇化的重点是全面提升城镇化质量（魏后凯，2011）。

伴随着经济总量的不断扩大和发展阶段的转变，从2012年起，中国经济开始进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态。这种新常态是中国经济发展进入新阶段后的必然结果，它符合世界经济发展的一般规律。中国经济新常态的主要特征是“从高速增长转为中高速增长”“经济结构不断优化升级”“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”（习近平，2014）。作为新常态的首要特征，增速减缓主要是一种结构性减速（李扬，2015）。在新常态下，2012～2014年，中国经济平均增速已从过去的10%以上下降到7.6%。城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物，也是解决“三农”问题的根本途径。在中国经济进入新常态后，推进城乡一体化将成为“稳增长、调结构、转方式、提质量”的重要战略途径。同时，新常态下中国城乡一体化格局将呈现新的趋势和特点。具体说来，这种新格局主要体现在以下几个方面。

（一）城镇化增速和市民化意愿下降

自2011年中国城镇化率越过50%的拐点之后，城镇化推进的速度已经逐步减缓，呈现出减速的趋势。2001～2005年，中国城镇化率年均提高1.35个百分点，2006～2010年年均提高1.39个百分点，而2011～2014年已下降到1.21个百分点。尤其是在经济较发达的东部地区，城镇化速度由2006～2010年的1.58个百分点下降到2011～2014年的0.98个百分点。预计在2030年之前，中国城镇化速度将进一步下降到0.8～1.0个百分点。据预测，2011～2020年中国城镇化速度为1.04个百分点，2021～2030年为0.81个百分点（魏后凯，2014a）；而据联合国的预测，中国城镇化速度2011～2020年为1.18个百分点，2021～2030年为0.77个百分点（United Nations, 2014）。很明显，推进速度下降、全面提升质量将是未来中国城镇化的新常态。值得注意的是，近年来，随着城乡一体化的快速推进，农业转移人口市民化意愿也开始呈现下降趋势。据有关统计部门调查，自2014年以来，除常州、郑州等地区外，许多地区农业转移人口市民化意愿较低，通常只有30% ～50%。譬如，在所调查的农民工中，广东中山只有41.5%希望落户城镇，哈尔滨为40.8%，烟台为41.1%，涪陵为34.5%，鄂尔多斯为51.6%，广安为45.6%，陕西为46.2%（见表1）。在城乡福利悬殊的吸引下，过去农民强烈希望进城，却因城乡二元户籍、社会保障等体制和政策障碍而进不来；现在全国各地除少数特大城市外大都取消了农业户口和非农业户口的区分，实行城乡统一的户籍登记制度，尤其是中小城市大都放开了户籍，积极倡导农民进城落户，但农民却不太愿意进城，市民化意愿不高。之所以会出现这种转变，主要是由于中央明确赋予农民更多的财产权以及农村公共服务水平提高，农民的选择机会多了，观念也在发生变化。

（二）城乡差距将进入持续缩小时期

随着经济发展和城镇化的推进，国内城乡收入差距通常会经历从扩大到缩小的“倒U形”转变（董敏、郭飞，2011；余秀艳，2013）。譬如，美国城乡居民收入比从19世纪初的1.7倍扩大到1930年的3.0倍，1970年又下降到1.4倍；日本从1950年的1.19倍扩大到1960年的1.44倍，1975年又下降到0.91倍；韩国则从1960年的0.997倍扩大到1970年的1.49倍，1980年又下降到0.96倍（余秀艳，2013）。自改革开放以来，中国城乡居民收入差距出现了1984～1994年和1998～2003年两次大的提升，在经历一段时期的基本稳定后从2009年开始出现稳定下降的趋势（见图1）。从2009年到2014年，中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从3.33倍下降到2.92倍，这一比值平均每年下降0.08。与1979～1983年和1995～1997年两次下降相比，这次城乡收入差距下降的幅度有所减少。之所以会出现这种情况，主要是由于农业生产成本不断提高以及农产品价格日益接近“天花板”，农民增收主要依靠工资性收入和转移性收入的增加，随着城镇化和市民化的加快，农民增入的难度将越来越大。目前，中国城乡收入差距水平仍然处于高位，远高于改革开放以来1983年的最低水平，更远高于各发达国家的水平。即使按人均可支配收入计算，2014年城乡居民收入比也高达2.75倍。然而，可以肯定的是，随着中国经济进入新常态，近年来这种城乡收入差距的缩小将是一种长期的稳定趋势，而非像前两次那样只是一种短期波动。也就是说，目前中国已经进入城乡差距持续缩小的时期，越过了城乡差距“倒U形”变化的拐点。

（三）要素从单向流动转向双向互动

城乡关系从二元分割转向一体化是经济社会发展的必然结果。在城乡一体化格局下，城乡发展需要遵循平等、开放、融合、共享的理念，实现城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置。长期以来，受传统二元体制和城市偏向政策的影响，中国城乡要素流动是单向的，即农村人口、资源和资金等要素不断向城市集聚，而城市人口被禁止向农村迁移，城市公共资源向农村延伸、城市人才和资本向农村流动也处于较低水平。近年来，在各地推进城乡一体化的实践中，城市公共资源和公共服务向农村延伸的步伐明显加快，人才、资本和技术下乡也取得了较大进展。特别是在北京等发达城市地区，目前资本下乡、技术下乡和人才下乡均已达到一定水平，正处于双向城乡一体化初期阶段（罗来军等，2014）。北京等地的经验预示了中国未来城乡一体化的方向。2014年，中国人均GDP已超过7500美元，城镇化率超过50%，其中，天津、北京、上海人均GRP超过1.5万美元，城镇化率超过80%；江苏、浙江、辽宁、福建、广东人均GRP超过1万美元，城镇化率超过60%。这表明，当前中国尤其是沿海发达地区已经具备推动双向城乡一体化的条件，城乡要素双向流动将成为中国城乡一体化发展的新常态。在新常态下，城乡人口迁移速度将趋于减缓，城市资本、技术、人才下乡的进程将加快，最大的难点将是在深化农村产权制度改革的前提下允许城市居民按照自己的意愿选择到农村居住和生活。

（四）政策从城市偏向转向农村偏向

从工业化战略看，随着工业化水平的提高，各国政策大都经历了从“农业支持工业、农村服务城市”的城市偏向到“工业反哺农业、城市支持农村”的农村偏向转变。从代表性国家或地区的经验看，如果采用名义支持率（NRA）和相对支持率（RRA）两个指标，实现这种政策转变的时点分别约在人均GDP为1850美元和1958美元时（李明等，2014）。各国把社会养老保险制度从城市向农村延伸，大都是在工业化中期阶段向成熟阶段过渡的时期（杨翠迎、庹国柱，1997）。早在2004年，中央就提出中国已经进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段，并逐年加大了对农业、农村的投入。但是，从机会均等和均衡配置的角度看，目前中国的公共政策仍然是一种城市偏向的政策，农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。这种城市偏向既是一种大城市偏向，也是一种行政中心偏向（魏后凯，2014b）。其结果是，那些远离大城市和高等级行政中心的小城镇和农村地区的发展机会和公共设施投入少，公共服务严重落后，处于被剥夺、被挤压的状况。如果以2013年村庄人均市政公用设施建设投资为1，则乡为其2.0倍，建制镇为其3.8倍，县城为其10.7倍，而城市为其16.1倍（见表2）。正是由于这种投入的差异，城乡居民点市政公用设施水平悬殊，甚至是天壤之别。目前，中国建制镇、乡、村庄燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率都极低，公共设施和公共服务十分落后。在新常态下，城乡居民能否享受均等化的基本公共服务和等值化的生活质量，将成为结构优化和质量提升的关键所在。要实现这种公共资源的均衡配置，需要政府在投入和政策支持上改变过去长期实行的城市偏向做法，转向农村偏向，将更多的公共资源投向广大镇村和农村地区。

二 新常态下推进城乡一体化面临的挑战

新常态意味着发展阶段的转变，是中国经济发展的必然阶段。新常态发展阶段将是全面推进城乡一体化的阶段。在新常态下，无论是结构优化还是质量提升，都要求各级政府统筹城乡发展，把更多的机会和公共资源投向农业、农民和农村，构建从根本上解决“三农”问题的长效机制，推动形成“以城带乡、城乡一体”的新型城乡关系和一体化格局；而对创新驱动的追求将推动人才、资本、技术下乡的进程，由此提升农村公共服务水平，增强农业竞争力和农村可持续发展能力，最终形成农业增效、农民增收、农村繁荣的新型发展格局。但是，应该看到，新常态是一把双刃剑，既给城乡一体化发展提供了良好机遇，也将使推进城乡一体化面临严峻挑战。这种挑战与长期积累的各种问题和矛盾相互交织在一起，呈现出综合、复杂、多维的特点。

（一）农民增收和市民化难度加大

农民增收是缩小城乡收入差距的关键。2010～2013年，中国农村居民人均纯收入年均增长10.6%, 2014年，农村居民人均可支配收入比上年增长9.2%，均比城镇居民的高2.4个百分点（见图2）。但从农民增收的构成看，2014年农村居民人均可支配收入中有39.6%来自工资性收入，17.9%来自转移净收入，来自经营净收入的占40.4%。这表明近年来农民增收主要依靠非农产业，农业对农民增收的贡献在不断下降。在新常态下，进入城镇务工的农民工较大部分将逐步转变为市民，成为城镇居民的一部分，这样一来工资性收入和转移净收入对农民增收的贡献将会大幅下降，农民增收将更多地依靠经营性收入和财产性收入。从农民家庭经营性收入看，随着工资、租金、农资等要素成本的不断上涨，以及近年来农产品价格“天花板”效应凸显，农产品涨价和盈利的空间都日益受到限制。在这种情况下，农民增收的难度将日益加大，其潜力主要集中在两个方面：一是依靠发展现代农业来提高农业生产率和竞争力；二是通过加快农村产权制度改革，赋予农民更多的财产权利，不断增加农民的财产性收入。

同时，新常态下农民工市民化和融入城市的难度也将逐步加大。一方面，当前需要市民化的农民工规模大，市民化程度低、成本高、难度大。按常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差额计算，目前中国常住城镇的农业转移人口约有2.34亿人，其市民化程度只有40%左右（魏后凯、苏红键，2013）。据估算，这些农业转移人口实现市民化的人均公共成本平均约为13万元，其中需要在短期内集中投入的约为2.6万元（单菁菁，2013）。另一方面，在新常态发展阶段，经济增速减缓将使就业压力加大，并对农民工就业产生重要影响。很明显，农民工就业难题破解和全面融入城市将是一个长期的艰巨过程。

注：2014年农村居民为人均可支配收入增长速度。

资料来源：根据《中国统计摘要（2015）》和2013～2014年《国民经济和社会发展统计公报》整理。

（二）“农村病”综合治理刻不容缓

近年来，随着城镇化的快速推进，农村人口老龄化、村庄“空心化”、劳动力质量退化、农村“三留守”和环境污染等问题日渐突出，形成了“农村病”。①农村人口老龄化。由于大量青壮年劳动力到城市打工和安家落户，一些老人留守在农村，农村人口老龄化现象严重。2013年，中国乡村60岁以上老龄人口比重为17.1%, 65岁以上老龄人口比重为11.2%，分别比城市高4.3个和2.8个百分点（见表3）。②村庄“空心化”。随着城镇化的快速推进，农村人口大批向城镇迁移，使许多村庄人去房空，形成“空心村”。在四川，许多地方农村房屋闲置率已接近40%（杨遂全等，2015）。③劳动力质量退化。大量青壮年劳动力外出务工经商，留在农村的大多是老人、妇女和儿童，农村劳动力质量退化严重，中国的农业正在成为“老人农业”。④农村“三留守”问题。目前中国农村有近5000万留守老人、近5000万留守妇女，有留守儿童6102.55万人，占农村全部儿童的37.7%。“三留守”问题已经成为当前农村突出的社会问题。例如，留守老人缺乏关爱、缺乏生活照料和精神慰藉、失能无靠等问题突出；留守儿童更容易遭到歧视和意外伤害，经常感到烦躁、孤独、闷闷不乐等，他们比非留守儿童存在更多的心理问题。⑤环境污染问题。由于环卫设施严重落后，生活垃圾和污水处理率极低，加上过量使用化肥、农药和大量使用农用地膜，造成农村环境污染日趋严重。如何加强对“农村病”的综合治理，促进城市与农村共同繁荣，已经成为新常态下推进城乡一体化面临的严峻挑战。

（三）资源配置亟待实现城乡均衡

实现城乡公共资源的均衡配置，是推进城乡一体化的核心内容。近年来，随着新农村建设和城乡一体化的快速推进，各级财政加大了农村公用设施和公共服务投入，农村公共投资增速明显高于城市。然而，从人均占有资源看，由于原有基数较低，目前农村地区人均公共投资仍然低于城市，有的甚至相差很大。譬如，在医疗卫生方面，目前中国医疗卫生资源的80%左右集中在城市，尤其是先进医疗卫生技术、设备和优秀人才高度集中在城市大医院，而农村医疗卫生设施落后，医疗技术和人才缺乏，且普遍存在医疗人员年龄老化、专业水平低的情况。自2007年以来，农村人均卫生费用获得了快速增长，其相当于城市人均卫生费用的比例显著提高，2013年该比例也只有39.4%（见图3）。在社会保障方面，虽然目前农村常住人口比重仍接近一半，但国家对农村社会保障的投入只有城市的1/8，农民人均占有国家社会保障投资仅为城镇居民的1/30（刘畅，2011）。2010年，农村社会救助人均转移支付只有452.92元，仅相当于城市的8.9%，二者相差11倍多（朱常柏，2012）。因此，要实现城乡公共资源的均衡配置，今后仍有很长的路要走。在新常态下，公共资源配置需要继续坚持向农村倾斜，依靠增量调整，促进存量相对均衡。这里所讲的城乡公共资源均衡配置只是一种相对均衡而不是绝对均衡。一方面，随着城镇化的快速推进，农村常住人口将逐渐减少，农村基础设施和公共服务建设需要考虑到人口迁移因素，公共服务设施布局要与未来城乡人口分布格局相适应；另一方面，有相当部分农村人口虽然居住在农村，但却在城市进行公共服务消费，尤其是教育文化、医疗卫生等方面的公共服务。

（四）城乡二元体制亟须加快并轨

城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。虽然近年来各级政府在破解城乡二元结构方面做出了很大努力，但迄今为止，在城乡土地、公共服务、社会保障、社会治理等诸多领域，城乡分割的二元体制依然根深蒂固。在土地管理方面，城市土地所有权归国家所有，由国家或城市进行集中统一管理，农村土地所有权归集体所有，使用权和经营权归农民所有，由集体经济组织或村民委员会经营、管理。这种城乡二元的土地管理制度，导致了城乡土地市场的分割和地政管理的分治，严重影响了城乡一体化进程。特别是，由于农村集体建设用地还不能直接入市交易，需要通过政府征地才能变为城镇建设用地，因而容易引发社会矛盾。在社会保障方面，城乡居民社会保障双轨运行、差距较大，城乡接轨和跨区域转移接续的任务仍十分艰巨。以最低生活保障为例，在城乡有别的社会救助制度和政策下，农村社会救助标准、水平和资金投入普遍低于城市，而且缺乏制度化。2013年，城市低保平均标准仍然是农村的1.41倍，平均支出水平是农村的1.75倍（见表4）。在新常态下，推进城乡一体化不仅需要实现城乡各项体制的全面并轨，变城乡二元分治为城乡并轨同治；而且要解决区域间转移接续问题，加快全国统筹的力度，推进全国基本公共服务均等化和社会保障一体化进程。显然，由于地区间发展差异较大，要实现城乡和全国并轨，需要中央加大对农村和落后地区的转移支付力度。而随着中国经济由高速增长转变为中高速增长，财政收入增长速度也将逐步放慢，在这种情况下中央和落后地区将面临较大的财政压力。

三 新常态下推进城乡一体化的总体战略

城乡一体化是一个综合性问题，涉及内容十分广泛。在新常态下，推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案，而不能采取零敲碎打的办法。当前重点是全面深化城乡综合配套改革，建立和完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡居民生活质量的等值化，使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。可以说，建立城乡统一的四项制度和两大体系，是推进城乡一体化的根本保障。

（一）建立城乡统一的户籍登记制度

城乡二元户籍制度是造成城乡二元结构的重要制度基础。近年来，按照中央、国务院的统一部署，全国各地加快了户籍制度改革的步伐，相继取消了农业户口和非农业户口划分，并不同程度地放宽了农村人口落户城镇政策，绝大部分省份都建立了居住证制度和城乡统一的户口登记制度。但总的看来，当前户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，并未触及深层次的社会福利制度改革，各项配套制度改革严重滞后。在新常态下，必须进一步深化户籍制度改革，建立和完善城乡统一的户籍登记制度，为消除城乡二元结构、促进城乡一体化提供制度保障。

1．明确户籍制度改革的终极目标

推进户籍制度改革，就是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户籍登记制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记制度，实现公民身份和权利的平等。

当前，国家已经明确提出，“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”，这就为“十三五”期间推进户籍制度改革指明了方向。然而，现有的户籍制度改革方案仍把着力点放在户口迁移政策的调整方面，并按照建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市的次序，实行从宽到严的差别化落户政策。这种新型户籍制度虽然以经常居住地登记户口为基本形式，但仍然把合法稳定住所和合法稳定职业作为户口迁移的基本条件。显然，这种做法沿袭了现有的“放宽落户条件”的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标只能是按照常住居住地登记户口这一唯一标准，实行城乡统一的户籍登记制度。

2．分阶段稳步推进户籍制度改革

从目前的情况看，中国的户籍制度改革应采取双轨制的办法。所谓双轨制，就是一方面按照现有的“放宽落户条件”的思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件（如有合法稳定住所和合法稳定职业）的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍中内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务制度以及城乡统一的社会保障、就业管理、土地管理制度和社会治理体系，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。因此，从根本上来讲，户籍制度改革最终能否成功，关键在于能否建立均等化的基本公共服务制度和城乡一体的体制机制。一旦这种城乡一体的体制机制形成，“放宽落户条件”的改革思路也就失去了意义。在这种情况下，两条改革路径将最终接轨。

推进户籍制度改革是一项长期的艰巨任务，必须长短结合，明确各阶段的目标、任务和具体措施，制订切实可行的实施方案，分阶段稳步推进。从全国来看，力争在2025年前，以常住人口登记为依据，逐步建立城乡统一的户籍登记制度、城乡一体的体制机制和均等化的基本公共服务制度，实现城乡发展一体化。

近期，分类剥离现有户籍制度中内含的各种福利，在全国推行居住证制度，对城镇常住外来人口统一发放居住证，持证人可享受本地基本公共服务和部分公共福利，如政治权利、劳动权益、就业培训、义务教育、基本社会保障等，切实保障农业转移人口的基本权益，基本实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖。同时，对于符合一定条件的农业转移人口，如有固定住所和稳定收入来源、就业或居住达到一定年限等的人口，应优先予以落户。

中期，通过强化综合配套改革，完全剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记制度、社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，到2020年基本实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。实现城乡居民在常住居住地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。

远期，进一步深化综合配套改革，力争经过10～15年的努力，推动形成全国统一的社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，在全国范围内实现社会保障一体化和基本公共服务常住人口全覆盖，确保农业转移人口在政治、经济、社会和文化等领域全面融入城市，公平地分享改革发展成果，平等参与民主政治。

（二）建立城乡统一的土地管理制度

长期以来，中国实行的是城乡二元的土地管理制度。加快推进城乡一体化，必须打破这种二元管理体制，从根本上消除土地制度障碍，建立城乡统一的土地管理制度，严格规范土地管理秩序。

1．健全土地统一登记制度

实行统一的土地权属登记，以法定形式明确土地使用权的归属和土地使用的用途，是建立城乡统一的土地管理制度的基础。当前，要针对土地分级多头管理的状况，尽快修订《土地管理法》及相关法律，建立健全城乡土地统一登记制度。首先，要明确土地行政主管部门为唯一的土地权属登记机构，对城乡土地进行统一确权、登记和颁证。其次，要统一土地登记标准。无论是城镇国有土地还是农村集体土地，无论是耕地、林地、草地还是非农建设用地，都要纳入统一的土地登记体系，发放统一的土地登记簿和权利证书，建立城乡统一的土地登记信息系统。最后，以土地为核心，把目前分散在各部门的土地、房屋、草原、林地和海域等不动产统筹起来，建立不动产统一登记制度。

2．实行城乡地政统一管理

在地政管理方面，目前中国对城镇和农村土地采用不同的管理方式和手段，实行城乡分治。因此，打破城乡分治的局面，实行城乡地政统一管理势在必行。一是加强地籍调查。结合土地调查，以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，以农村地籍调查尤其是农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查为重点，全面摸清城乡每一宗土地的利用类型、面积、权属、界址等状况。二是建立统一的地籍信息中心。在地籍调查的基础上，整合各部门相关资源以及城乡土地图形数据和属性数据，建立城乡统一、全国联网的地籍信息中心，并向全社会开放，实现资源共享。三是建立统一的土地统计制度。由土地行政主管部门和统计部门负责，建立城乡统一的土地分类标准、统计口径和指标体系，统一发布土地数据，改变目前统计数字不实、不准的状况。四是对城乡地政实行统一管理。土地的地政管理权限不能分散，更不能以城乡差别、权属性质和土地上附着物的不同为“分治”的依据。城乡地政业务应依法由土地行政主管部门实行统一管理，国有的森林、草地和农业用地也只能由土地行政主管部门代表国务院颁发土地使用证，区别只是土地使用的类型不同而已。

3．建立城乡统一的土地市场

第一，要统一城乡建设用地制度。尽快抓紧修订《土地管理法》《物权法》《担保法》《城市房地产管理法》等相关法律，对阻碍农村集体经营性建设用地同等入市的条文进行修改，加快建立统一、规范的建设用地制度。对于《宪法》第十条关于“城市的土地属于国家所有”的规定，也应根据新形势进行修订。第二，坚持同等入市、同权同价。允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等（姜大明，2013）。“小产权房”因不符合规划和用途管制，目前其建设、销售和购买均不受法律保护，应尽快研究制定分类政策措施，提出“小产权房”的具体处置办法。第三，规范农村集体经营性建设用地流转。在吸收广东、浙江等地经验的基础上，尽快制定出台《农村集体经营性建设用地流转条例》，对农村集体经营性建设用地流转的前置条件、交易方式和程序、土地收益、法律责任等进行统一规范。要将农村集体经营性建设用地交易纳入统一的交易平台，并采取招标、拍卖、挂牌方式进行交易。第四，切实保障农民宅基地用益物权。宅基地属于非经营性建设用地，目前暂未被纳入“同等入市”的范围。但从长远看，应通过试点积累经验，将农民宅基地逐步纳入城乡统一的建设用地市场。第五，建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体建设用地、宅基地、林地使用权等纳入统一的土地交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。

（三）建立城乡统一的就业管理制度

建立城乡统一的劳动力市场和就业管理制度，是促进城乡一体化的重要保障。近年来，在中央的统一部署下，各地城乡就业一体化取得了显著成效，农民工就业歧视问题已得到初步解决。但是，劳动力市场的城乡分割状况至今仍未根本消除，城乡就业不平等问题依然突出。为此，必须深化劳动就业制度改革，促进城乡区域间劳动力自由流动，彻底消除对农民工的各种就业限制和歧视，以促进城乡平等、充分就业为目标，建立城乡统一的就业失业登记制度和均等的公共就业创业服务体系，推动形成平等竞争、规范有序、城乡一体的劳动力市场。

1．消除影响城乡平等就业的一切障碍

长期以来，城乡分割的二元户籍制度和劳动力市场造成了严重的城乡就业歧视。最为突出的是对农民工的就业歧视问题。这种歧视主要表现在两个方面：一是就业机会不平等。直至今日，一些地方对农民工就业的行业和工种仍设有准入限制，一些岗位往往以户籍为准入条件；二是就业待遇不平等。主要表现为农民工劳动报酬权、休息休假权、劳动保护权、社团待遇不平等，非法强迫劳动时有发生，就业补贴存在差别，社会保障程度较低。与城镇国有单位职工相比，劳动时间长，工资待遇低，各项福利保障缺失，相关权利无法保证，这是农民工面临的普遍问题。为此，要进一步深化体制改革，彻底消除影响城乡平等就业的一切障碍，尤其是对农民工的各种就业限制。各单位要面向城乡劳动者统一招聘，禁止各种形式的对农民工的就业歧视，赋予和保障农民工同等的就业权益，依法保障农民工同工同酬和同等福利待遇，建立和完善城乡平等的一体化就业政策体系，包括就业机会、创业支持、职业培训、劳动保护和就业管理等方面的政策。

2．建立城乡统一的就业失业登记制度

自20世纪80年代初以来，中国实行的一直是城镇就业失业登记制度，而没有把农村劳动力纳入就业失业登记范畴。各级政府的就业援助和就业服务政策也主要针对城镇劳动者制定和实施。这种城乡二元的就业管理制度将农村有就业能力和就业要求但没能将就业的劳动者排除在外，既是对农村劳动者的歧视，也难以真实反映全社会的就业失业状况，不利于宏观调控和社会稳定。迄今为止，有关部门仍只发布城镇新增就业人数和城镇登记失业率数据。由于未包括进城务工的农村劳动力，加上并非所有城镇失业人员都愿意去登记，所以城镇登记失业率数据往往偏低，不能较好地反映社会总体失业状况（杨宜勇、顾严，2011）。为此，应借鉴江苏、山东青岛、四川成都等地的经验，尽快在全国范围内推广建立城乡统一的就业失业登记制度，将农村劳动力统一纳入就业失业登记范围，统一发放《就业失业登记证》，定期发布城乡统一的社会登记失业率。在条件成熟时，要采用调查失业率指标取代登记失业率指标。

3．完善城乡均等的公共就业创业服务体系

当前，应坚持城乡一体、公平公正的原则，以农村地区为重点，以公共服务平台建设为突破口，统筹城乡就业创业，建立城乡均等的公共就业创业服务体系。首先，要对劳务市场、人才市场等各类劳动力市场进行整合，将城乡分割、行业分割、部门分割的劳动力市场统一起来，构建城乡统一、公平开放、规范有序的公共就业服务体系。其次，打破城乡界限，在求职登记、职业介绍、就业指导、就业训练、创业支持等公共就业创业服务方面，对城乡劳动者同等对待，实行统一的标准。要加大资金投入力度，加强对农业转移人口的职业培训，并将其纳入国民教育培训体系。最后，要将失地农民、农村失业和就业困难人员等统一纳入就业扶持和就业援助范围，在各种社会保险补贴、失业保险金、创业补贴等就业援助政策和就业困难人员认定方面，要实现城乡全覆盖和无缝对接。

（四）建立城乡统一的社会保障制度

近年来，虽然中国城乡居民基本养老保险和基本医疗保险总体实现了全覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架基本建成（胡晓义，2012），但还存在着统筹层次不高、城乡发展不平衡、转接机制不完善、农村保障水平低等诸多问题，长期形成的社会保障城乡分割状况尚未根本改变。当前，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性和适应流动性为重点，着力完善机制，扩大覆盖面，提高保障水平和统筹层次，分阶段逐步建立“全民覆盖、普惠共享、城乡一体、均等服务”的基本社会保障体系，最终实现人人享有基本社会保障的目标。

1．建立城乡统一的基本医疗保险制度

目前，中国已经实现了社会医疗保险制度的全覆盖。但是，制度全覆盖并不代表城乡居民都参加了医疗保险，而且现行制度城乡二元、群体分割，呈现出“碎片化”的特征。三项基本医疗保险制度参保人群不同，管理机构有别，筹资方式、保障水平、运作模式、报销比例等也各异，城乡互不衔接。城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门主管，而新型农村合作医疗保险由卫生计生部门管理。这种“碎片化”状况，既带来了城乡居民之间和不同群体之间的不公平，还造成了居民重复参保、财政重复投入、管理上互相掣肘等问题。为此，必须加大力度整合资源，统筹城乡医疗保障，建立城乡统一的基本医疗保险制度，使城乡居民享受均等化的基本医疗保障服务。总体上看，大体可以分三步走：第一步，逐步取消各级机关、事业单位职工公费医疗，将机关、事业单位职工和农民工全部纳入职工基本医疗保险，建立统一的城镇职工基本医疗保险制度；第二步，整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；第三步，整合城乡居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，建立城乡统一的基本医疗保险制度，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。

2．建立城乡统一的基本养老保险制度

目前中国基本养老保险制度城乡分割，不同群体保险待遇悬殊，各种保险统筹层次差别大，政府财政负担沉重，不可持续的风险加大。特别是，在参保方式、筹资和缴费模式、资金来源、统筹层次、待遇水平、享受资格条件等方面，城乡养老保险制度存在巨大差距（邵文娟、刘晓梅，2013）。从公平、公正的角度看，整合各类养老保险项目，建立城乡统一的基本养老保险制度将是今后改革的大方向。自2013年以来，国家已将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，并明确在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度。新合并的城乡居民基本养老保险基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。从长远发展看，还必须打破职业界限，突破“养老双轨制”，加快机关事业单位基本养老保险制度改革，构建由机关事业单位、城镇职工和城乡居民三项保险构成的基本养老保险体系，并在此基础上适时整合三项保险制度，最终建立全国统筹、城乡统一的基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。

3．完善城乡统一的社会救助制度

加快推进基本社会保障服务均等化，必须按照均等化的要求，打破城乡界限和制度壁垒，尽快建立和完善城乡统一的社会救助制度。首先，统一城乡社会救助政策。除了少数具有城乡特色的救助项目，如农村五保供养、城市流浪乞讨人员救助等，城市与农村应按照统一的制度框架，实行统一的标准和政策，建立涵盖基本生活、医疗、教育、住房、就业、法律等救助在内的社会救助体系，为城乡困难群众提供均等化的社会救助服务。尤其要加快建立城乡统一的最低生活保障制度和医疗救助制度。其次，统一城乡社会救助对象。要按照统一的标准，并考虑到城乡的特殊性，统一确定城乡社会救助的对象。要进一步完善临时救助制度，将常住非户籍人口和外来务工人员等流动人口统一纳入社会救助范围。最后，加大对农村的支持力度。中央和各级地方财政要加大对农村社会救助的投入力度，进一步落实和完善农村医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、法律救助等，不断提高农村社会救助标准和水平，促进城乡社会救助资源配置均衡化。

（五）建立城乡统一的公共服务体系

城乡公共服务一体化是统筹城乡发展的内在要求，也是促进城乡协调发展的重要保障。现阶段，推进城乡公共服务一体化，重点是加快农村公共服务体系建设，推动城市公共服务向农村延伸，实现城乡基本公共服务均等化，逐步缩小城乡公共服务水平差距。当前必须以城乡公共服务资源均衡配置为方向，加快推进城乡基本公共服务均等化，逐步形成城乡一体、可持续、公平的公共服务体系。

1．加快城镇基础设施向农村延伸

加快推进城乡基础设施一体化，重点和难点都在农村地区。促进城镇基础设施向农村延伸，建立和完善农村基础设施建设投入长效机制，是推进城乡基础设施一体化的关键环节。在统筹城乡发展的过程中，一定要把新型城镇化与新农村建设有机结合起来，按照城乡基础设施联网对接、共建共享的思路，加快推进城镇交通、信息、供电、供排水、供气、供热、环卫、消防等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，加强市、镇、村之间道路和市政公用基础设施无缝对接，逐步形成城乡一体的基础设施网络。

在交通方面，要按照“路、站、运一体化”的思路，大力加强农村公路和客运站点建设，分期分批逐步完善中心城区至县、县至乡镇、乡镇至建制村三级客运网，实行统一站点、统一排班、统一票价、统一车辆标识、统一结算，构建通乡达村、干线相通的公路网络和完善便捷、城乡一体的客运网络；同时，不断提高城市公交的覆盖面，优化线路和站点布局，逐步将公交延伸到郊区和周边乡镇、村庄，促进城乡公交一体化。

在信息方面，重点是推进城乡邮政、通信和信息服务设施一体化。要调整优化农村邮政网点布局，促进乡镇邮政普服网点全覆盖，按照统一标准、统一标识、统一设施稳步推进“村邮站”建设，加快城乡邮政一体化步伐，构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务公共体系；要将电信基础设施纳入城乡建设规划，加快电信管网、基站等设施建设，推动光纤通信、无线通信网络向农村延伸，实现城乡无缝全覆盖，提高通信质量和水平；加快农村信息服务设施建设，完善乡镇、村网站和信息服务中心设施，推动城市各种信息资源和信息服务向农村延伸，构建城乡一体的信息服务体系。

在市政公用设施方面，要重点推进城乡供电、供水、供气、供热、环卫等一体化。在供电方面，要统筹城乡电网规划，加快农村电网改造升级，积极推进农网标准化建设，不断提高农网供电能力和供电质量，实现城乡供电一体化和服务无差别。在供水方面，按照“统一调配、统一供给、统一核算、统一核价、统筹营亏”的思路，以中心城市和县城为依托，加快乡镇供水管网建设，实现城乡“联网、联供、联营、联管”，推动形成城乡供水“同源、同网、同质、同价”的一体化格局。在有条件的地区，还应积极推进城乡供气、供热等一体化。此外，还应按照一体化的理念，推动城市环卫、消防等基础设施和公共服务向农村延伸。

2．构建城乡一体的公共服务体系

推进城乡基本公共服务均等化，是构建城乡一体化公共服务体系的核心。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等。这里所指的均等化，主要包括城乡之间、地区之间和居民之间均等化三个方面。其中，城乡基本公共服务均等化是最为核心的内容。目前，国家已经提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。国际经验表明，实现城乡基本公共服务均等化是一个长期的过程（樊丽明、郭健，2012）。从中国的实际出发，要实现高水平、可持续的基本公共服务均等化目标，大体可以分三步走：第一步是到2015年基本实现城镇基本公共服务均等化，把城镇常住的农业转移人口覆盖在内；第二步是到2020年基本实现城乡基本公共服务均等化，把农村人口全部覆盖在内；第三步是到2030年在全国范围内实现高水平、可持续的基本公共服务均等化目标。

以城乡基本公共服务均等化为核心构建城乡一体的公共服务体系，首先要加大政府投入力度。各级政府不仅要加大公共服务的财政投入，而且应将公共财政资源向农村倾斜。要充分发挥财政资金的导向和杠杆作用，积极引导民间资本参与城乡公共服务建设。其次，改变过去以GDP论英雄的做法，尽快将公共服务体系建设全面纳入政府考核指标体系。要建立综合评价指标体系，加强对各地基本公共服务水平和进程的监测评价，并根据评价结果提出改进措施。再次，推进城市公共服务向农村延伸，促进城乡公共服务接轨和一体化。尤其要加快推进城市文化、体育、教育、医疗卫生、环卫等公共服务向农村延伸和覆盖，推动城乡社会保障政策和制度全面接轨。最后，整合城乡公共服务资源。根据城乡人口的变动趋势，有效整合城乡资源，调整优化设施布局，将分散的单一服务整合为集中的综合服务，实现公共服务供给的规模化，提升城乡公共服务供给效率和水平。

（六）建立城乡统一的社会治理体系

长期以来，中国实行的是城乡分治的管理体制。所谓城乡分治，就是按照城乡人口或城乡地域标准，在人口登记管理、规划建设、公共服务、社会保障、财政体制、行政管理等方面实行二元治理。这种城乡分治既是当今中国“三农”问题的重要根源，也是阻碍中国经济社会持续健康发展和城乡一体化的关键因素。促进城乡发展一体化，必须打破这种城乡分治的二元体制，清除各种制度壁垒，建立城乡统一的行政管理制度，从城乡分治转变为城乡同治，推动形成公平公正、规范有序、高效便民、城乡一体的新型治理格局。

1．从城乡分治转变为城乡同治

近年来，为有效推进城乡统筹工作、协调各部门之间的关系，许多地方相继成立了城乡统筹发展办公室。但统筹城乡发展涉及方方面面，并非单个部门能够解决的。从长远发展看，应将城乡统筹的理念融入经济社会发展的各个领域和全过程，把城乡统筹的职能融入各级部门的常规职能中，形成既管城又管乡的长效机制，实现覆盖城乡的全域规划、全域服务、全域管理，促使行政管理从城乡分治向城乡同治转变。要改变过去“重城轻乡”的传统观念，打破“城乡分治”“镇村分治”的体制障碍，按照全域规划、全域管理、城乡同治的思路，把各级政府部门的管理职能由城镇向农村延伸和覆盖，尤其要把规划、土地、交通、通信、科教、文化、环卫、防疫、城管、水务、安全、消防等经济社会管理和公共服务职能由城镇向农村延伸，实行统一规划、建设、保护和管理，制定覆盖城乡的统一政策，推动形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的城乡一体的行政管理体制。在推进城乡发展一体化过程中，今后新出台的政策，除与土地承包、集体经济、农业生产、城镇建设等直接相关的外，均应取消城镇与农村的区分，实行统一标准、统一政策、统一管理、统一服务。

2．建立城乡一体的社区治理体系

城乡社区作为一个基层自治组织，在社会治理体系中发挥着基础作用。长期以来，受城市偏向政策的影响，中国城市社区建设成效较为显著，而农村社区建设严重滞后。当前，农村社区普遍存在经费投入不足、公共设施落后、专业人员缺乏、管理体制不顺等问题。在促进城乡发展一体化过程中，必须抛弃过去那种“重城轻乡”的思想，调整城市偏向的社区政策，着力统筹城乡社区发展，建立城乡一体的社区治理体系，加快城乡社区管理服务一体化进程。现阶段，重点是加强农村新型社区建设，促进农村社区化管理。在推进农村社区建设中，要尊重农民意愿，不能强迫农民上楼，搞大拆大建。有条件的地区，可按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，因地制宜、积极稳妥地推进“撤村建居”，分类分批建立农村新型社区，稳步推进镇村体制向社区体制转变。要借鉴城市社区的管理模式和服务理念，加强农村社区规划建设，加大公共服务设施投入力度，建立和完善社区服务中心和“一站式”服务大厅，不断增强社区服务功能，逐步把社区服务延伸到自然村落，切实提高农村社区综合服务能力和水平。全面推行城乡社区网格化服务管理，推动社会管理权力下放、资金下拨、人员下沉、服务下移，实现“定人、定位、定责、定时”的精细化管理。

 

参考文献

[1] 习近平：《谋求持久发展共筑亚太梦想》，《人民日报》2014年11月10日，第2版。

[2] 刘畅：《收入分配视角下的城乡一体化社会保障体系》，《宏观经济管理》2011年第2期。

[3] 朱常柏：《包容性增长与社会救助城乡二元特征的一体化——基于机会平等的视角》，《求索》2012年第12期。

[4] 余秀艳：《城市化与城乡收入差距关系——倒“U”型规律及其对中国的适用性分析》，《社会科学家》2013年第10期。

[5] 李扬：《中国经济新常态不同于全球经济新常态》，《人民日报》2015年3月12日，第7版。

[6] 李明、邵挺、刘守英：《城乡一体化的国际经验及其对中国的启示》，《中国农村经济》2014年第6期。

[7] 杨宜勇、顾严：《建议在“十二五”规划纲要中采用城镇调查失业率为约束性指标》，《中国发展观察》2011年第3期。

[8] 杨遂全、张锰霖、钱力：《城乡一体化背景下农村闲置房屋的出路》，《农村经济》2015年第1期。

[9] 杨翠迎、庹国柱：《建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件的实证分析》，《中国农村观察》1997年第5期。

[10] 邵文娟、刘晓梅：《我国城乡居民社会养老保险制度体系的整合研究》，《长春大学学报》2013年第11期。

[11] 单菁菁：《农民工市民化的成本及其分担机制》，载潘家华、魏后凯主编《中国城市发展报告No.6——农业转移人口的市民化》，社会科学文献出版社，2013。

[12] 林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社，1999。

[13] 罗来军、罗雨泽、罗涛：《中国双向城乡一体化验证性研究——基于北京市怀柔区的调查数据》，《管理世界》2014年第11期。

[14] 姜大明：《建立城乡统一的建设用地市场》，《人民日报》2013年12月19日。

[15] 胡晓义：《加快推进社会保障城乡统筹》，《社会保障研究》2012年第1卷。

[16] 钱纳里、鲁宾逊、赛尔奎因：《工业化和经济增长的比较研究》，上海三联书店，1989。

[17] 黄群慧：《新常态、工业化后期与工业增长新动力》，《中国工业经济》2014年第10期。

[18] 董敏、郭飞：《城市化进程中城乡收入差距的“倒U型”趋势与对策》，《当代经济研究》2011年第8期。

[19] 樊丽明、郭健：《城乡基本公共服务均等化的国际比较：进程与经验》，《中央财经大学学报》2012年第7期。

[20] 魏后凯：《我国城镇化战略调整思路》，《中国经贸导刊》2011年第7期。

[21] 魏后凯：《走中国特色的新型城镇化道路》，社会科学文献出版社，2014a。

[22] 魏后凯：《中国城市行政等级与规模增长》，《尘世与环境研究》2014年第1期b。

[23] 魏后凯、苏红键：《中国农业转移入口市民化进程研究》，《中国人口科学》2013年第5期。

[24] United Nations, “World Urbanization Prospects: The 2014 Revision”, New York, 2014.

[25] World Bank, “World Development Report 2012: Gender Equality and Development”, Washington, DC: World Bank, 2011.

[26] World Bank, “World Development Report 2014: Risk and Opportunity—Managing Risk for Development”, Washington, DC: World Bank, 2013.