第六篇 北京市外来务农人员调研报告

“谁来种地”的问题，在经济发达地区特别是大城市郊区更为尖锐，因为当地农民的务工经商机会更多，其他收入来源更多，种地意愿及动力更弱。这个空白近年来逐渐为外来务农人员所填补，成为先进地区特别是大城市郊区农业的一个趋势。外来务农者在城郊农业中的重要性，是一个值得研究的新问题。我们近年来对北京外来务农人员进行了一些调研。2014年12月，我们在房山区青龙湖镇果各庄村、延庆县张山营镇胡家营村以及顺义区的北京兴农天力农机专业合作社开展实地调查，对村干部及合作社负责人进行了访谈，并对15名外来务农人员做了个案研究。此前，我们曾于2013年在海淀区西北旺镇土井村对60户种植大棚蔬菜的外来务农人员进行过调研。现将研究的结果报告如下。

一 外来务农人员基本情况

1．外来务农人员人口数量和规模

据北京市流动人口管理信息平台统计，截至2012年7月，全市共登记来京务农流动人口12万人。这一数值与上海市的情况近似。北京市农村经济收益分配统计年报显示，2014年北京郊区农村经济6个经营层次外雇本单位以外农民工130048人，比2013年的136097人减少4.4%，比2012年的163430人减少20.4%。在北京14个涉农区县中，2014年外雇农民工最多的是顺义区，为27852人，占全市总数的21.4%；最少的是延庆县，为1604人，占全市总数的1.2%。另据北京市统计局数据，2013年北京乡村居住半年以上常住外来人口226.8万人，其中从事第一产业者5.7万人。上述统计口径的数据差异较大，表明目前我们在这方面的统计工作仍不健全，缺乏统一的口径以及针对外来务农人员的数据采集和汇总制度。

本文采用北京市流动人口管理信息平台的数据，除参照上海的情况外，亦参照了武汉的情况。过去曾有报道称，2005年武汉市有关部门的统计数据显示，城市郊区务农的外来人员共有5万多人，其中仅洪山区建设乡就有外来务农人员1200户，3000多人，种植着上万亩菜地。上海市农业普查数据显示，2010年底上海市直接从事农业生产的外来人员约13万人，占全市农业从业人员的27.6%。其发展到今天，外来务农人员应当有成倍的增长。

关于北京外来务农人员占农业从业人数的比率，则参照2011年全市农业从业人数59.1万人的情况，估算其数值约为17%，即每百名农业从业人员中，有17名为外来务农人员。进一步从劳动时间看，外来务农人员一般全职务农，而本地农民兼业普遍，因此外来务农人员所发挥的实际作用与其较低的人数比例形成鲜明对比。

2．外来务农人员人口结构

从年龄上看，外来务农人员主要是16～60周岁的男性和16～55周岁的女性劳动适龄人口，分别为6.9万人和4.2万人，共计11.1万人，占来京务农流动人口数量的92.6%; 60周岁以上的男性和55周岁以上的女性人口分别为0.5万人和0.3万人，共计0.8万人，占6.9%；此外还有16周岁以下人员0.1万人，占0.5%。从我们两次调研的访谈对象看，老年人及未成年人均随劳动适龄家庭成员一起生活、劳动，形成两代甚至三代人家庭。

其中30～49岁的壮劳动力是外来务农人员的主体。如图1所示，土井村60户调研样本当中，有三分之二属于这个年龄段。

从性别上看，外来务农人员有男性7.4万人，占来京务农流动人口数量的61.8%；女性4.6万人，占38.2%；男女比例为1.6∶1。

从婚姻情况看，已婚人员8.8万人，占来京务农流动人口数量的73.3%；

未婚人员3.1万人，占25.8%；离异或丧偶人员0.1万人，占0.8%。

我们两次访谈的75名外来务农人员，大多数都是夫妇共同务农，有的还增加男性家庭成员及亲戚，其原因在于家庭农业特别是长年种植的大棚蔬菜需要较强的劳动力。

从教育程度看，小学及以下学历1.3万人，占来京务农流动人口数量的10.8%；初中学历8.7万人，占72.5%；高中学历1.4万人，占11.7%；大学及以上文化程度的有0.6万人，占5.0%（见图2）。

3．外来务农人员人口流动区域

外来务农人员来源地区前10位的省份分别是：河北3.0万人、河南2.5万人、山东1.1万人、四川0.8万人、安徽0.6万人、黑龙江0.5万人、湖北0.4万人、内蒙古0.4万人、山西0.3万人、江苏0.3万人。这10个省份在京务农流动人口合计9.9万人、占来京务农流动人口数量的82.5%（见图3）。

外来务农人员在北京的区域分布情况为：首都功能核心区（东城、西城）共有来京务农流动人口0.1万人，占来京务农流动人口数量的0.8%；城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）共有4.1万人，占34.2%；城市发展新区（大兴、通州、顺义、昌平、房山）共有6.7万人，占55.8%；生态涵养发展区（门头沟、怀柔、平谷、密云、延庆）共有1.1万人，占9.2%。

从户籍性质看，外来务农人员存在从外地城镇向北京农村流动的现象。他们当中的农业户口人数为10万人，占来京务农流动人口数量的83.3%；非农业户口人数为2万人，占16.7%。这部分非农业户口的外来务农人员，来源于外地城镇，是值得关注的一类人。

4．外来务农人员来京时间

目前对外来务农人员的统计缺乏来京时间指标。从我们调研的个案看，来京时间长的有20多年。例如来自河北的霍志伟夫妇俩在延庆县张山营镇黄檗寺村种植药材已有22年。海淀区西北旺镇土井村接受访谈的60名外来务农人员中，在京居住时间最少的也有4年，最多的有20多年，大部分在10年左右。

外来务农人员来京时间并不等于其务农时间，其中有的来京先从事其他职业，而后才转向务农。海淀区西北旺镇土井村接受访谈的60名外来务农人员当中，78.3%的人是直接从老家来北京种地的，有15%的人曾在京打工，6.7%的人在京做过小生意。

外来务农人员的来京时间与他们当前所在区域和村庄也不一致，他们会在各区县、各乡镇、各村之间流动。其中主要原因在于租地资源的变化，一些农地转为城市建设用地，外来务农人员就会转移到其他地方租地经营。例如来自河南的49岁的王改中，2002年与妻子来到北京，先后去顺义区和丰台区租地务农。后来由于丰台区的土地要收回，2009年夫妇俩又转移到房山青龙湖镇果各庄村。来自河南信阳的张先生1996年开始在海淀区唐家岭租种菜地，后来由于拆迁，2004年转移到海淀区西北旺镇土井村。其实，海淀区西北旺镇土井村的耕地也将转变用途进行建设，届时这些外来务农人员会再次流动到别的村。

二 外来务农人员的农业经营和生计方式

1．土地流转方式和地租水平

外来务农人员与村集体签订租地合同，获得耕地使用权。海淀区西北旺镇土井村集体耕地的77%由本村村民承包，大约每人2亩，由个人支配使用。其余的土地大约450亩，仍由集体掌握，出租给外来务农人员。村委会在政府设施农业支持下，建设蔬菜大棚，每个大棚规格用地约为1.4亩，其种植面积约为0.9亩。外来务农人员视自己家庭经营能力，大多租用1～4个大棚，合同一年一签。每个大棚每年租金约8000元，年年租金都在涨。

另一种方式是与本地村民个人签订租地合同，有一年一签的，也有三年一签的。村民每家有几亩承包地，自己不愿耕种，或种不了那么多的，则出租给外来务农人员使用。

较为特殊的是租用二手地，这成为一种新趋势。一些本地或外地的大户或农业企业从村集体或村民个人手中流转较多的土地，并未完全用于自己的农业生产，而是进行简单的整治甚至不做整治，即转手出租给外来务农人员耕种。例如，来自河南的潘建会夫妇来京13年，过去在丰台租村集体耕地6亩，一年前因村里收回土地，他们来到房山青龙湖镇果各庄村，与一次流转用地的私人老板签合同，二次流转租地4亩，合同期是10年，每亩地租金大约2000元，一年一交。

2．以家庭经营为主的多种务农方式

外来务农人员有三种不同的从业形式：一是租地自主经营，自主进行生产和销售，获得收入，其中绝大多数为家庭经营，少数为农业投资人和创业者经营；二是当农业雇工，给村里农业大户或专业合作社当雇工；三是当农业工人，受雇于农业企业。其中第一种形式当中的家庭经营是主要的，我们两次调研的个案，基本上为家庭经营，另有几例为合作社雇工。

外来务农人员的不同从业形式，可从他们的户籍特点管窥一斑。占来京务农人员16.7%的2万非农业户籍人员，主要为农业企业工作人员，其中包括农业投资者和创业者。

此外，还可以从外来务农人员的居住方式管窥他们的从业方式。来京务农人员当中有3.3万人住在单位内部（占27.5%），他们必定是农业企业工作人员；住在自购房屋的0.5万人，则多为农业投资人和创业者；住在工作场所、出租房屋以及借住或寄宿的8.2万人（占68.3%），则绝大多数从事家庭农业经营。

外来务农人员的从业方式从一个侧面反映了北京现代农业经营体系的发展。发展多元化经营主体，近年强调经营规模，发展资本、技术密集的集约化经营，农业企业得到较多的政策支持，但实际上其作用仍然不充分，外来务农人员参与的农业，仍然以家庭经营为主。其原因之一，在于农业企业在劳动管理上不同于其他行业，因此有的企业采取应对策略，套取政策红利大规模流转土地之后，再转手租给外来务农人员进行家庭经营。

3．外来务农人员家庭农业的产品销售

外来务农人员的家庭农业在农产品销售上仍然采取传统渠道。其蔬菜的销售方式主要有两种（见表1）。

一种方式是自产自销，即自己出去卖。由于去菜市场卖菜需要缴纳昂贵的摊位费和管理费，因此这些自产自销的外来菜农只能走街串巷，个别可以联系到饭店的家庭，则直接将菜卖给饭店。这些菜农的交通工具一般都是脚蹬三轮车，也有极少数家庭使用摩托车或者小面包车。

另一种方式就是批发给菜贩子，被动地等待菜贩子来菜地收购。菜贩子有的是批发市场的中介，有的则是零售商。他们在菜市场有着自己的摊位，每天交市场管理费，有的交十多元，有的二十多元。菜市场规模不一样，收取管理费金额也不一样。

这两种方式各有利弊，根据多位受访者的回答，整理归纳如表1所示。

4．外来务农人员家庭农业的收入

我们访谈的个案主要是种植蔬菜的家庭农户，总的感觉是，他们认为来京务农收入不高，但比在家乡务农收入高些。与打工相比，务农收入略低些，但对租地较多的外来农户来说，农业收入与打工收入差不多。北京兴农天力农机专业合作社的农业雇工，工资水平与外来务工人员相当。这解释了他们来京务农的动力，也说明北京具有农业经济潜力及比较优势，其完全可以通过吸引外来人员来解决没人种地的问题。

在访谈中，收入是一个比较敏感的问题，我们从受访者的访谈资料中选取了15个能反映种菜收入整体水平的个案进行分析。他们种植大棚蔬菜的面积从0.7亩到2.4亩不等，多数为1.3亩，年纯收入从1万元到3万元不等，多数为2万元左右，平均每亩大棚蔬菜的年纯收入为15767元。这表明北京外来务农人员的家庭经营规模还很小，单位面积的收入水平较高。

这一调查结果可与上海的一项调查相互印证。研究显示，上海种植粮食的外来务农人员平均种植面积为46亩，纯收入3.5万元左右，与外来务工人员的年工资水平相当。种菜的外来务农人员，大多认为最优规模是6亩多，实际上很少有种菜超过7亩的菜农。调研的一家夫妻自营菜农，种6.6亩大棚蔬菜，夏季种丝瓜，接下来种葛笋、冬瓜与斑豆等，一年纯收入约为7.7万元，平均每亩收益为1.17万元。其收益与外来务工人员相当。

5．外来务农人员的居住方式

外来务农人员的居住方式有五种，包括住出租房屋、住单位房屋、借住或寄宿、住在工作场所、自购房屋居住（见表2）。除极少数自购住房之外，其他居住方式的外来务农人员在住房支出上较低甚至为零。务农人员租住村民的房子，与市内及近郊租房相比，租金较低。住房与工作场所接近，节省了通勤交通成本。

外来务农人员中有17.5%的人住在工作场所，更是零成本的居住。种植大棚蔬菜的外来务农人口家庭，其房租都包含在地租里了。蔬菜大棚的特殊构造包括了约10平方米的工具间，普遍被利用起来住人。一家人租种两三个大棚，有两三个工具间，虽然面积不是很大，但是在北京这样“寸土寸金”的地方，他们自己已经觉得很满意了。

6．外来务农人员的生计策略

与务工相比，务农有着一些附带利益，这也是外来务农人员所重视的。除前述住房成本之外，受访者普遍重视家庭农业的工作自主性。当年在老家的务农经历，使他们可以适应这样的劳动，反而不适应企业的工作。

兼业是外来务农人员通常采取的生计策略。除农业收入外，外来务农人员往往还兼做一些零工。农业生产的自然过程会出现劳动时间分布不均，农民的经营规模是按照农忙季节的经营能力决定的，因此出现农闲时间，可打零工。这比老家优越，因为接近城市，打零工的机会更多些。从事设施农业的农民，生产时间不完全受自然条件局限，打零工的时间相对较少。有的外来务农人员家庭表现为“一家两制”，除务农外，还有部分家庭成员专职务工。表3总结了外来人员选择务农而不是务工所关注的一些因素，其中优势因素比劣势因素更多，对他们更为重要。

受访谈的外来务农人员普遍认为他们可以避免务工存在的许多弊端，包括：务工不自由，受约束；存在拿不到工资的风险；有的工作比较危险；务工通常存在家庭分居；进厂打工的妇女无法照顾身边的孩子。

三 外来务农人员存在的问题

1．外来务农人员家庭农业的短期行为

租地合同对农民的经济行为影响很大，成为外来务农人员短期行为的根本原因。城市资本下乡流转土地，往往有较长的合同期。而外来务农人员从事家庭经营的流转合同，往往是一年一签。这种做法可以给村集体以及采取双层策略的农业企业主以更大的弹性，以便到期重新配置土地，甚至以便涨价。事实上，地租几乎每年都在上涨。这样的做法，使外来务农人员觉得经营具有极大的不确定性，很难有长期打算。

外来务农人员在城郊缺乏生活根基，也会影响到生产的短期行为。外来务农人员的生活基础不在城郊，他们当中有的还在不断找机会，甚至寻找打工的机会，说走就走，没有生活上的牵挂。他们的根仍然在老家，随时可以回去。而且，老家也有不少因素会影响到他们，例如家乡的老人不能种地了，甚至需要照顾了，他们就会回去。

从外来务农人员生命周期的生计安排看，他们目前也缺乏在北京生活的长期打算，这会影响到他们的经济行为。他们没有把这里的农业当成终身事业来做，而是为了适应某个阶段自己具体情况的安排，甚至作为一种过渡。

短期行为对农业产生的不良影响是明显的：其一，外来务农人员家庭经营通常只从事一年生作物的种植，而多年生作物，例如果树，由于合同的不确定性，外来务农人员缺乏积极性，这限制了外来务农人员的经营范围；其二，短期行为使他们不关心农业生产的可持续性，不关注涵养地力，容易产生掠夺性生产；其三，由于外来务农人员大多是短期行为者，缺乏长远打算，整体上农业水平难以提升。

2．外来务农人员的农产品质量意识淡薄

安全食品的源头在于农产品质量。上海九三学社在一次考察外来务农人员的调研活动中，就提出外来务农人员与城市食品安全的问题。城郊农民的产品基本上都卖到城里，考察者担心其生产行为只追求产量和产品卖相，忽视内在质量，出现安全隐患。

外来务农人员缺乏产品质量意识，也没有感受到来自政府或社会化服务力量进行产品质量监管的压力。我国对农产品安全的监督通常设在流动环节，在市场上进行抽查，成为事后监督，有问题再回溯生产者。然而按照当前外来务农人员的产品销售方式，其不能进行产品溯源，这就影响了生产者的质量责任心。缺乏生产环节的监督，外来务农人员感觉不到压力，不利于形成食品安全意识。

品牌是产品的身份证，高品质的产品，需要有品牌来进行标识。外来务农人员的产品，普遍没有品牌。他们是小规模经营，自己做不了品牌，也没有能力做品牌，难以形成产品质量意识。

外来务农人员对生态农业不感兴趣。原因之一，在于品牌的缺失，消费者无法识别优质产品，内在质量好的生态产品卖不出好价钱。根本原因在于他们的短期行为，生态产品生产需要有植保技术的经验积累，需要得到消费者的认可，这都是一个较长时间的过程，需要有长期的努力。

3．外来务农人员的农业技术不足

外来务农人员大多原来就有务农经验，在老家形成了农业技术。其中有的在老家就从事专业生产。例如来自河北省安国市的43岁的霍志伟，祖辈在当地即做药材，他来到平谷区峪口镇胡家营村种植中药，有现成的经验。但更多的外来务农人员缺乏专业种植经验，需要重新学习。

外来务农人员在专业合作社或农业企业工作，可以得到较充分的培训。例如北京兴农天力农机专业合作社发展草莓种植，就雇用了懂技术的师傅，对其他雇工进行培训。雇主出于对自己的经济利益的考虑，有较强的动力来加强对雇工的技能培训。

进行家庭经营的外来务农人员，为了适应生产需要，创新生产项目，也需要不断学习。但他们大多缺乏必要的学习条件。从我们调查的外来农户的情况看，普遍出现了技术老化的现象。他们学习技术的方式，主要是自己积累经验，也在小范围内相互交流经验，不过技术成长赶不上生产发展需求。例如来自河南省郸城县的42岁的潘建会提到，自己想种些其他品种的蔬菜，但是由于不懂技术，周围人也不懂，所以一直都不敢种，怕赔本。他很希望在这方面能得到一些种植技术服务，这样他就可以种一些经济价值更高的蔬菜。

4．外来务农人员家庭农业缺少社会化服务

在农业推广方面，外来务农人员处于边缘人群位置。政府的农技推广体系，有着按照行政渠道运作的逻辑。一些涉及农业推广的项目，首先考虑的是本地农民，没有把外来务农人员纳入政策范围。有的惠农政策也向外来务农人员开放，但由于他们在当地缺乏社会资本，争取项目的能力有限，获得项目支持的人数很少。

在供销服务方面，外来务农人员都是直接面对市场，完全没有社会化服务。他们的农资从零售商处购买，没有组织起来开展团购。农产品销售仍然采取最传统的方式，在大市场面前十分被动。由于不了解市场，生产的品种选择有盲目性；缺乏自己的合作组织，在销售过程中没有规模优势，缺乏讨价还价能力。政府通过扶持合作社、支持农超对接等方式促进农产品销售，但这些措施很难惠及外来务农人员。

在信贷服务方面，外来务农人员面临的金融限制比本地农民更为严重，政策性小额信贷只面对本地农民；由于外地务农人员没有建立合作社，不可能利用专业合作社办信用合作的政策。他们用于农业生产的原始投入主要靠过去的积蓄，包括曾经务工、经商形成的资金，转而投入到农业，因此投入规模往往很小，经常需要向亲戚朋友借钱进行农业生产资金周转。

在农业保险方面，受访的外来务农人员反应较为强烈。特别是房山青龙湖镇果各庄的菜农，因为2012年7月21日北京遭遇特大暴雨，房山受灾尤为严重，所以他们对农业保险更为重视。调查发现几乎每户都遭受了或多或少的损失。政府支持的农业保险项目虽然向外来务农人员开放，但他们均未参加，不了解甚至不知道有这样的政策。

5．外来务农人员缺少公共服务

外来务农人员存在一般外来工所共同面临的公共服务缺失问题，而且表现得更为突出。家庭农业由于有较固定的居住和生产条件，很多外来务农人员拖家带口，有未成年子女的，大多数带在身边，放在老家的较少，这就使他们在子女教育等方面的公共服务需求更为强烈。

在子女入园方面，家长主要担心附近私立幼儿园的教学水平，但他们又没有办法将子女送入公立幼儿园或者条件较好的私立幼儿园，因此绝大多数父母最终只能无奈地将子女送入附近的私立幼儿园就读。

在子女入学方面，根据北京市教委发布的《义务教育阶段入学工作的意见》，非京籍学生在京借读需具备“五证”。对于外来务农人员，由于没有具体的工作单位，在京务工就业证明的办理十分困难。很多家长迫于无奈只能选择让孩子在打工子弟学校就读。有的家长认为子女所接受的小学教育质量十分重要，当进入城市中拥有较好教育条件的学校无望时，他们便选择让子女回老家上学。

在高考升学方面，由于存在异地参考的限制，父母为了避免中学教育与高考的脱节，影响子女的考试成绩，他们会选择让子女回乡上学，部分家长因此选择回乡。

在医疗方面，外来务农人员在老家参加社会医疗保险，而他们的日常生产生活均在北京，一旦生病或有其他需要就诊的情况，医疗费用的异地报销便成了重大的困难。医疗费用异地报销困难主要是针对大病报销而言，因此也就具有了医药费用高的特点，一旦无法通过医疗保险报销，外来务农人员家庭将承受巨大的经济压力，甚至会出现“因病致贫”“因病返贫”的现象。

6．外来务农人员的社会融入问题

外来务农人员生活在“二元社区”当中。在现有户籍制度下，在同一地域范围内（如一个村落和集镇），外来人与本地人生活在不同的资源配置和社会规则之下，以至于形成了心理上的互不认同，构成所谓的“二元社区”。本地村民能够享受城市发展带来的成果，与外来务农人员形成比较优势，二者的差距逐渐拉开，使外来务农人员的社会融入问题更为严峻。

在居住方面，外来务农人员往往形成生活“孤岛”。海淀区西北旺镇土井村外来人口所承租的大棚是由村集体统一规划的，每家每户都有一个独立的小院子，院子里就是大棚和一间6～15平方米的小房子。大量的外来人口聚居在这里，已经形成一个由外来务农人口组成的聚居区。村委会在聚集区的一些出入口处安装了大门，并安排有工作人员值班。本地村民的回迁楼与他们是完全分离开的，形成了对比鲜明的相互隔离的居住区。这增加了外来务农人口居住的封闭性，拉开了他们与外界之间的距离，造成了他们交流和沟通上的障碍。这种隔离不仅仅是空间和地理上的，更重要的是心理上的。

外来务农人员的社会参与程度低。在我们的调查中，他们几乎从来没有参与过社区组织的活动，也大多不知道有关社区活动的相关信息。他们在社区决策过程中缺乏参与。外来务农人口的参与意识、维权意识淡薄。在社区管理中，外来务农人口往往是被动的管理对象。即使在自己的合法权益受到侵犯的时候，他们也缺乏有力的话语权，难以采取有效措施来维护自身的权益。

外来务农人员存在社会“内卷化”现象，在外部扩展和变化被限定和约束的情况下，转向内部的精细化发展过程。他们多是通过熟人、老乡带出来而形成的自发的农民组织，并且以“滚雪球”的方式不断传递和延续。这种同质性极强的群体在城市的生活、交往和工作上的社会资本状况，呈现明显的“内卷化”特征。

外来务农人口普遍存在“过客心理”。他们有的尽管来北京已经几年甚至十多年了，但对这里并没有表现出较高的社区认同，他们自身以“过客”自居。租种土地的不稳定性造成了他们频繁的流动性，频繁的流动性导致了他们漂泊的心态，而这种心态又是影响他们积极融入当地社区的主要原因，突出表现在对本地社区事务不关心、对本地村民不关注等。

四 加强对外来务农人员的服务和管理的建议

1．充分认识外来务农人员对都市型农业的意义

外来务农人员是城郊农业的新生力量。外来务农人员的到来，解决了发达地区特别是城市郊区因农业劳动力产业转移引起的缺人种地的问题。其人数不断增加，在城郊农业劳动力中所占比重不断上升，成为一种必然趋势。

外来务农人员是都市型农业的主力军，与本地农民相比，他们务农的动机更强，利益驱动更明显，壮劳力比例更大，对农业的态度更为主动。外来务农人员多为主动务农者，他们更重视农业，因而土地经营动力强，效率较高。

本地仍然有一些村民在种地，往往表现为“惯性”务农，即原来种着地，虽然比较经济效益不高，但一些年龄较大的村民，出于对土地的感情，同时也不存在外出打工的机会成本，仍继续种着原来的地。与外来务农人员的“主动”务农不同，他们既不积极扩大耕种面积，也不积极追求农业收入，不强调种植高效的农作物品种，因此土地的产出率往往不高。很多人仍然种植着一直以来自身熟悉的作物，特别是粮食作物。而外来务农人员则追求效益高的品种，种粮食的很少，多种植经济作物。

2．着手制定关于外来务农人员的系列政策

为改变当前对外来务农人员管理的自由放任状态，政府应着手制定政策，进行公共干预，把外来务农人员纳入北京农业公共服务体系的视野之内。

在这方面，各地已经有了一些探索，其中最为典型的是福建省泰宁县。其规定包括：①目标人群是长期从事经营的外来务农大户，经营土地面积在50亩甚至100亩以上，承包时间10年以上者，给予优惠政策。②在贷款方面，确定异地房产证及土地经营权证的担保作用。③粮补、农机补贴与本地农户同等待遇。④优先列入政府土地整理、标准农田建设、农业综合开发等项目。⑤因生产需要建造简易仓库等临时性用地，简化审批手续办理。⑥农业部门免费为县外人员开展以新品种、新技术、新肥料、新农药、新机具为主要内容的“五新”技术培训；无偿为县外人员提供农业政策法规、市场需求、耕地供求以及农业新动态等信息咨询。⑦就业、培训服务实行“四免二补”政策，即免费职业介绍、免费职业指导、免费政策咨询，补贴职业技能培训和职业技能鉴定服务。⑧县外人员在农业企业（办理工商营业执照、具备法人资格的单位）从事农业生产的，可由企业为其办理社会养老保险；对单家独户经营流转土地的县外人员，可以灵活按照就业人员身份参加社会养老保险。⑨外来务农人员其子女就学与常住户口适龄少年儿童接受义务教育一视同仁，就近接收入学。⑩承包流转耕地合同3年以上的县外人员，如果户主提出落户申请，公安部门应给予办理泰宁县常住户。这些经验值得研究和借鉴。

3．逐步消除外来务农人员与本地村民的政策鸿沟

目前的农业政策是由人的户口性质和地籍决定的。外来务农人员的出现，与此产生了矛盾。各项惠农政策，针对的对象主要是本地范围内的农业户籍人员，外来务农人员未纳入政策视野之内。这种做法已不适应北京外来务农人员迅速发展的趋势。

惠农政策的目标应当是农地经营者和生产者，而不是所有权者或用益物权者。农业政策是为了激励农业生产，农业生产则取决于土地的使用者。因此，农业政策应当突破户口性质和地籍，面向土地使用者和生产者。其实，种粮补贴就反映了这种理念。外来务农人员是土地的实际使用者和生产者，是农业产出的关键，应当纳入农业政策的考虑范围之内。城市农业政策应率先开展这项工作，因为城郊外来务农人员比重较大，特别是在发达地区的城郊。

4．密切外来农务农人员与村组织的联系

外来务农人员与村组织的关系，根本在于土地流转。城郊的土地流转，应当有较为集中的服务和管理。承包经营农户主导的土地流转，规范化差，规模小，地块零散，适宜于在村民之间进行流转，但不适于向外来务农人员流转。2014年9月中央关于土地流转的文件，肯定土地股份合作社是一个重要的方向。村里可通过股份合作，把承包经营的土地集中起来，通过股权明确承包者的利益，然后由村里统一进行流转。

村组织可在多方面支持外来务农人员的经济活动，不仅包括土地流转，也包括农业基础设施的提供。村组织长期以来在农业基础设施方面负有责任。即使合作社发展起来，它们在这方面也不能替代村组织的作用。城郊农村的特点是村办经济较强，其中多为非农产业。村组织应当进行适当微调，以工补农，进一步做好当地的农业服务。

外来务农人员也应参与到村组织中去。2014年修订的村民委员会组织法规定，非本地户口的村民，居住半年以上者，也有选举权和被选举权，可以参加本地的村民委员会选举。当地村民可能不容易接受这点，因为村委会的权力很大。按照土地法规定，村委会作为集体土地所有权代表行使权力。这与村民委员会组织法有矛盾。广东、浙江等地农村建立了经济合作社或经济合作联合社，并将其作为土地集体所有制的主体。在土地股份合作制下，股东代表大会成为集体经济最高权力机构。这样村民委员会就回归到自治组织而不是集体经济组织，外来务农人员参与其中，与当地集体经济就不存在矛盾了。

5．处理好家庭经营与合作社、农业企业的关系

农村经济体制改革以来，我国已确立了以家庭经营为基础的农业经营体系。外来务农人员的出现，也适用于这样的农业经营体系。

外来务农人员主要应当从事家庭经营，通过土地流转获得农地经营权，直接从事生产劳动，成为独立自主的经营者。农业自主劳动是农业生产力的首要源泉，农村经济体制改革，根本就在于改变劳动形态，用自主劳动激发人们的积极性，这是家庭经营合理性的根本机制所在，外来务农人员也不例外。

农业企业也可雇用外来务农人员。城郊农业需要农业企业，其中有的是外来投资者和创业者办的。政府推进的农业现代化，需要推动民间资本发展农业企业。农业企业的优点是有利于解决农业投资及技术、农产品流通问题；缺点则是农业工人缺乏家庭经营那样的工作动力，劳动效率受影响。通过有效管理提高劳动质量和效率，在工业领域较容易推行，在农业领域则很难。

农业企业有两种经营模式，一是直接做农业生产，并基于生产做经营。这难以避免农业工人存在的劳动态度缺陷，此外，公司还要全部承担生产风险。二是不做生产，只做经营和社会化服务，生产环节由农户做，形成公司加农户的格局。这既可发挥公司的优势，亦可避免其劣势。调研中我们发现一些只做二手土地转租而不做社会化服务的农业企业，这类企业应当调整角色，在出租土地的同时，积极开展社会化服务。

外来务农人员也可以成立农民合作社，组织起来开展社会化服务。上海崇明推出的允许外来人员申办农民专业合作社的新规定，拓宽了合作社农民成员的范畴，鼓励成员类型多元化。对拥有崇明范围内土地承包（流转）合同的外来务农人员，允许其以农民身份申办农民专业合作社，并享受有关政策优惠。其经验值得我们思考和借鉴。

合作社加农户比公司加农户更具优势。它与农户的利益联结很紧密，更容易吸引农户参与，得到农户的支持。合作社与农户的利益一致，不像与公司那样的交易关系，相互缺乏信任。公司可以根据市场变动选择农户，而合作社则无论市场如何变动，都与社员在一起。农户可以不关心公司的品牌和发展，但必然关心合作社的品牌和发展。

应当促使外来务农人员融入本地的农民合作社，而不是另起炉灶独立办合作社。农民合作社需要有本土条件，包括带头人在地方的影响力，以及地方政府的支持，这是外来务农人员所难以做到的。已有的农民合作社，应当把外来务农人员纳入服务范围。政府对合作社的扶持，应考虑如何推动外来务农人员融入。

总之，外来务农人员是一个新现象、新趋势，将成为影响城郊农业发展的重要因素，政策牵涉面大，应及早加以研究。这次初步调研涉及范围小，以后仍需扩大研究范围，并进行定量研究，以摸清情况。建议开展一次较大规模的外来务农人员抽样调查，采取问卷方法，并从中选取解释力强的指标，建立外来务农人员发展指标体系，将来条件成熟时，启动经常性的外来务农人员统计工作。

课题组组长：张英洪 孙炳耀

调研组成员：张英洪 孙炳耀 代富国 孟宁宁 康娜 肖国灿 杜影 杨梓灵 石远成

参与资料整理：李小强 丁威

执笔人：孙炳耀 张英洪