第五篇 北京市人口老龄化与生育政策研究

一 衡量人口老龄化的指标

关于人口老龄化，国际上通行的标准是，当一个国家或地区60岁及以上老年人口占人口总数的比例达到10%，或65岁及以上老年人口占人口总数的比例达到7%，即意味着这个国家或地区已进入老龄化社会。必须注意的一点是：老龄化是指老龄人口占总人口的比率，而不是指老龄人口的数量。例如，如果一个国家有10亿人口，其中有1亿老人，那么老龄化并不严重；如果一个国家有100万人口，其中有40万老人，那么老龄化是很严重的。为什么有1亿老人的国家老龄化不严重，而有40万老人的国家老龄化很严重？因为前者的老龄化率只有10%，后者的老龄化率高达40%。

衡量人口老龄化的指标，除了老龄化率以外，还有以下几个指标。

年龄中位数：是将一个国家或地区的全体人口按年龄大小排列，位于中点的那个人的年龄。年龄在这个人以上的人数和以下的人数相等。2010年北京市常住人口的年龄中位数为35.7岁，常住户籍人口的年龄中位数为41.5岁，常住外来人口的年龄中位数为29.6岁。

老少比：老年人口数与少年儿童人口数的比值，用百分数表示。计算公式是：老少比＝（≥65周岁人口数÷ 0～14周岁人口数）× 100%。

老年抚养系数（又称为老年抚养比）：是指人口中非劳动年龄人口数中老年部分与劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。总抚养系数包括老年抚养系数和少儿抚养系数。

二 北京市人口老龄化现状

根据国家统计局的数据，截至2013年底，全国60岁及以上人口为20243万人，占总人口的14.9%, 65岁及以上人口为13161万人，占总人口的9.7%。那么，北京市人口老龄化程度是高于还是低于全国平均水平呢？这要分两种情况来看。

第一种情况，从常住人口来看，根据北京市统计局的数据，截至2013年底，全市60岁及以上人口达292.9万人，占常住人口的13.9%, 65岁及以上人口达194.5万人，占常住人口的9.2%。可见，北京市常住人口老龄化程度略低于全国平均水平。

第二种情况，从户籍人口来看，根据《北京市2013年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，截至2013年底，北京市户籍总人口为1316.3万人，其中，60岁及以上户籍老年人口为279.3万人，占总人口的21.2%; 65岁及以上户籍老年人口为191.8万人，占总人口的14.6%。可见，北京市户籍人口老龄化程度远高于全国平均水平。

表1列出了2009～2013年北京市分年龄组户籍老年人口状况，可以看出，从2009年至2013年，北京市户籍老龄人口比重和高龄人口比重均不断上升。

三 外来人口大大缓解了北京人口老龄化程度

根据第六次人口普查数据，北京常住外来人口达704.5万，占常住人口的35.9%，其中，60岁以上外来人口所占比例仅为3.39%, 65岁及以上人口仅占1.8%。除去外来人员，北京本市户籍人口中，65岁及以上的人口占比为13.6%。可见，外来人口大大缓解了北京人口老龄化程度，推迟了其老龄化进程。

从乡村人口来看，2010年户口登记地为市外的北京乡村人口有70.2万人，其中14岁以下的有4.93万人，占乡村外来人口的7%, 60岁以上的仅有1.6万人，占乡村外来人口比重为2.28%。而整个北京市乡村60岁以上老年人口比重为14.67%。可见，外来人口也大大缓解了北京乡村人口老龄化程度。

从常住老年人口比例来看，2000年以前，北京市就已进入老龄化社会，且老年人口规模大，增长速度快，人口老龄化程度一直高于全国平均水平。2000年北京市65岁及以上老年人为114.29万人，占总人口的比重为8.4%, 2005～2009年徘徊在10%～11%, 2010年降为8.7%, 2012年65岁及以上老年人达190.4万人，占总人口的比重回升至9.1%，比2000年上升了0.7个百分点，比2011年上升了0.1个百分点。2009年之后北京市人口老龄化程度略微有所缓解，主要是因为有大量的年轻外来人口涌进北京。

从第六次人口普查就业结构数据来看，北京常住就业人口约为977万，其中，常住户籍就业人口529万左右，约占全部就业人口的54%；从就业人口的年龄结构来看，16～34岁的常住就业人口中，户籍人口占40%, 35～64岁的常住就业人口中，户籍人口占67%，而且随着年龄的增长，常住户籍就业人口占常住就业人口的比例逐步上升（见表2）。

四 北京人口老龄化与计划生育政策的关系

关于人口老龄化与计划生育政策的关系，国家卫计委负责人表示，“我国的老龄化问题与计划生育政策有一定的关系，但这绝非主要原因，这是人类社会的一个普遍现象”。虽然老龄化问题是人类社会的一个普遍现象，但不同国家的老龄化速度并不相同。中国由于实行计划生育，老龄化进程比发达国家快得多。用国家卫计委主任李斌的话来说：“中国用大约30年的时间，就完成了发达国家用百年走过的人口转变历程，改变了人口发展的轨迹。”

事实上，人口老龄化的主要原因有两个：一是出生率下降，少儿的人口数量减少，比重降低，老年人口的数量和比重相对增加。即使老年人口数量没有增加，而由于少儿人口数量和比重的降低，老年人口占总人口的比重也会相对增加，从而提高老龄化程度。二是老年人口寿命延长，老年人口的比重增加，加速了人口老龄化。出生率下降和寿命延长都会改变人口的年龄构成，但出生率下降的影响更大。寿命延长使老年人口数量增加，但要影响到人口老龄化则需要较长的时间。而出生率的降低将立即减少少儿人口，提高老年人在人口结构中的比例。

出生率下降的一个重要原因是计划生育政策的实行。北京属于计划生育工作开展较早的城市。新中国成立后，首都北京的生产逐渐恢复、社会日益安定、医疗卫生设施得到改善、人口快速增长。从1950年至1963年，除1961年外，北京市“人口出生率都在30‰以上，其中有5个年份超过40‰，形成了北京市人口再生产的第一高峰期”（《北京志·综合卷·人口志》，2004）。中共北京市委办公厅编印的《情况简报（1964年2月5日）》显示，1963年北京市人口出生率和自然增长率都达到历史最高，“死生相抵，全市人口自然增长共25.9万人，自然增长率为38.30‰，达历史最高水平”。在这种情况下，北京市开展了一场计划生育运动。在运动过程中，北京市建立了逐级的计划生育组织，发现并培训了宣传骨干，同时进行了经常、深入和细致的宣传工作，初步形成了计划生育器具销售和医疗技术网络。通过这场计划生育运动，北京市人口自然增长率迅速下降。

1980年全国实施“一胎化”政策以后，北京的生育率进一步下降。1988年全市首次实施了计划生育目标管理，确立了计划生育工作的总目标、人口控制目标和工作目标，第一次下达了人口数量指标。除1982年、1987年受育龄妇女生育高峰影响，人口出生率较高，分别为20.04‰、17.29‰外，其余年份人口出生率均在15‰左右；人口死亡率趋于稳定，在6‰左右；人口自然增长率在10‰左右。1990年全市计划生育率由1980年的90.91‰提高到96.4‰，人口自然增长率由1980年的9.27‰下降到6.6‰。

除了计划生育这个因素以外，导致北京生育率降低的另一个原因是社会经济的发展。在一般情况下，经济、社会发展水平越高，生育率越低。北京作为我国首都，在社会、经济发展水平方面居于我国前列，因此，北京的生育水平居于我国最低之列。

五 严重老龄化对北京带来的挑战

第一，北京人口老年抚养系数不断上升，社会用于老年人的支出加大，社会积累下降。2013年底，按15～59岁劳动年龄户籍人口抚养60岁及以上户籍人口计算，北京市老年抚养系数为31.5%（相当于平均3.15个劳动力抚养一位老年人），比上年增加2.1个百分点；按15～64岁劳动年龄户籍人口抚养65岁及以上户籍人口计算，老年抚养系数为19.8%，比上年增加0.7个百分点（见表3）。

第二，老年人患病率高，慢性病患者增多，医疗费用消耗高；而且，老年人口中高龄人口的比重不断快速上升。因此，医疗费用支出大幅度增加。2009年，北京市医疗卫生机构支出总额为669.2亿元，2013年达到1311.7亿元，约增长1倍。

第三，传统的家庭养老模式受到冲击。随着社会发展和人口老龄化，家庭结构趋向小型化，家庭中能够照顾老人的年轻成员越来越少。独生子女进入婚育年龄，成为家庭主角之后，家庭小型化和家庭功能的削弱，必然对家庭养老的传统带来挑战。由此而带来的老人赡养、日常照料和精神慰藉乃至住房等问题都将日益突出。家庭规模的缩小和家庭养老服务资源的供给能力相对下降，使人们对社会养老服务的依存度提高。

六 北京市农村人口老龄化问题

根据北京市统计局发布的数据，2012年北京市常住人口为2069.3万人，其中，乡村人口285.6万人，占常住人口的比重为13.8%。

从1978年到2012年，北京市常住人口从871.5万人增长到2069.3万人，城镇人口从479万人增长到1783.7万人，占常住人口的比重从55%上升到86.2%；而乡村人口从392.5万人下降到285.6万人，占常住人口的比重从45%下降到13.8%。

与全国比较：从1978年到2012年，我国人口从9.63亿人增长到13.54亿人，城镇人口从1.72亿人增长到7.12亿人，占总人口的比重从17.9%上升到52.58%；而乡村人口从7.9亿人下降到6.4亿人，占总人口的比重从82%下降到47.27%。

根据第六次人口普查数据，2010年北京市乡村60岁以上老年人口比重为14.67%。

与城市人口老龄化比较：2010年北京城市60岁以上老年人口比重为12.29%，可见，北京市乡村老龄化人口比例高于城市。

与全国乡村人口老龄化比较：2010年我国乡村60岁以上老年人口比重为14.98%，可见，北京市乡村老龄化程度与全国没有显著差别。

近年来，随着城市化进程的发展，我国有大量青壮年劳动力从农村流入城市，在降低城市老年人口比重的同时却提高了农村实际老龄化程度。农村老年人面临着诸多的困难和问题，其中包括生活水平较低、健康状况不佳、自理能力下降、经济来源匮乏等问题。北京市也不例外，近年来养老问题尤其是农村“留守老人”的问题越来越严重，数据显示，北京城镇老人与子女共同居住的比重比农村高8.5%，同时农村独居老人的比重为15%，比城镇高6.9%。为了应对这种问题，北京2008年下发了《关于深入开展居家养老服务试点工作的通知》，启动居家养老服务试点工作，要求根据老年人养老服务需求，选择服务单位、设定养老服务项目，为老年人提供内容丰富、优质规范的居家养老服务。

随着北京市农村育龄妇女的减少，北京农村的出生人数将进一步减少。2010年北京市乡村人口总和生育率为0.72，城市人口总和生育率为0.70。尽管乡村人口生育率略高于城市，但仍属于极低行列，仅相当于更替水平的三分之一。根据《北京统计年鉴2013》的数据，2011年，北京户籍人口中，非农业户口已婚育龄妇女有145.2万人，农业户口已婚育龄妇女有59.9万人；2012年，非农业户口已婚育龄妇女增加到148.9万人，农业户口已婚育龄妇女却减少到57.5万人。

七 政策建议

为了应对北京市人口老龄化问题，我们提出以下建议。

1．鼓励符合政策的夫妇生二胎

北京市的生育率已降到极低的水平，2010年人口普查数据显示，北京市总和生育率仅为0.71，大约相当于更替水平的三分之一。低生育率是人口老龄化的主要原因之一，因此，为了缓解老龄化问题，有必要适当提高现在过低的生育率，其中首要措施是放开生育。此外，还应该在税收、教育、医疗、就业等各个方面切实减轻养育家庭的负担，让普通家庭生得起孩子，养得起孩子。

自2014年2月21日北京市人大常委会通过《北京市人口与计划生育条例修正案》，正式实施“单独二孩”政策，至11月30日止，北京市“单独二孩”申请数和办证数分别为28078例和26209例。“单独二孩”政策实施9个多月来，平均每个月的申请量为3000多例，但最近几个月申请量逐月递减。以申请量为例，8月“单独二孩”申请量为2976例，9月为2683例，10月为2334例，11月为1812例。2万多对夫妻申请，与北京一年出生20多万新生儿的数量相比微不足道，况且真正出生的新生儿数量一定低于申请数量。例如，根据上海卫计委的数据，2008～2013年这5年内上海约有1.5万对夫妻申请了双独二胎，只有7000多对最终生育。因此，放开“单独二孩”对提高生育率是杯水车薪，需要进一步全面放开生育。其实即使全面放开生育，生育率也不会高，其中一个重要原因是现在抚养孩子的成本过高。除了经济成本以外，抚养孩子还涉及妇女职业机会成本、精力成本等多方面。工作与孩子，都在争抢母亲的精力，不仅是外界的竞争，有了孩子后大量分散的精力也让职场女性难以全身心投入到工作当中。

虽然北京市不能自行决定全面放开生育，但北京市可以出台措施鼓励符合政策的“双独”和“单独”夫妇生二胎。在这方面，北京市现行的一些规定是不合时宜的。本来，“单独二孩”政策是远远不够的，但北京市还出台了奖励放弃生二胎的规定。2014年2月25日，北京“单独二孩”新政公布实施细则，并下发至基层计生部门。细则规定，符合条件而自愿放弃再生育的，可按规定获得不少于500元的一次性奖励。虽然奖励放弃生二胎的金额并不高，但这向社会发出了一种错误的信号，让人们认为少生孩子是值得提倡的行为。事实上，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策时提出要“促进人口长期均衡发展”，要实现这一目标，需要使生育率保持在世代更替水平附近。

2．放宽对外来人口的限制

如前所述，北京市总和生育率大约只相当于更替水平的三分之一，这意味着，如果没有外来人口，每过一代人，北京的人口将减少三分之二，两代人以后就只剩下原来的十分之一左右，整个城市将彻底瘫痪和衰亡。

鼓励生二胎和放宽对外来人口的限制都会增加北京人口总量。有人认为北京现在人口已经太多了，需要严格控制北京人口总量。为了论证北京的资源环境所面临的人口压力，2013年3月19日，由中国社会科学院、首都经贸大学，以及国家发改委、北京市发改委等单位专家组成的课题组完成的《京津冀发展报告（2013）——承载力测度与对策》正式发布。报告对京津冀区域的人口、土地、水资源、生态环境、基础设施等方面的承载力进行实证研究。报告宣称，北京市2011年常住人口已达2018.6万人，人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里，已经超出了土地资源人口承载力。

很显然，每平方公里的1230人指的是北京市行政区划内的人口密度。其实，这个密度在国内要小于上海的3754人、广州的1708人和深圳的6554人，在国际上也要远小于纽约的6873人、莫斯科的4581人，更远小于行政区划面积小得多的伦敦、巴黎、东京和发展中国家的绝大部分大城市。实际上，按行政区划来计算，北京的人口密度在全球可比的城市中几乎是最低的。当然，这种比较并不公平，因为北京的行政区划涵盖很多远郊区县，特别是延庆、怀柔、密云、平谷等人口密度都很小，而北京的中心区域则居住了80%以上的人口，所以上述人口密度并不能真正反映北京城区的拥挤程度。

为了进行有意义的比较，我们根据人口统计研究所（Demographia）的数据把单个城市集聚体的拥挤度定义为其建成区的人口密度，也就是建成区人口/建成区面积。根据该数据2013年版本，在全球224个人口超过200万的城市聚集体中，北京的拥挤度（建成区人口密度）处于第138位，属于中等偏轻的水平，高于大部分发达国家的大城市，如东京、巴黎、纽约等，但低于大部分发展中国家的大城市，如巴西的圣保罗、里约热内卢和土耳其的伊斯坦布尔、安卡拉等。巴西的面积是中国的89%，人口仅有中国的14%。阿根廷面积是中国的四分之一，土壤肥沃，但首都布宜诺斯艾利斯集中了全国4000万人口的三分之一，拥挤度与北京相当。

中国是全世界人口最多的国家，同时也是经济发展最快的国家之一。北京作为中国的首都以及文化、教育和科技中心，即便成为全球人口规模和面积最大的城市也是情理之中。但上述比较说明，无论是从人口规模还是城市面积来看，北京甚至连世界前10位都进不了，北京的拥挤程度在世界大城市中更是处于中等偏轻的水平。换言之，从世界范围来看，所谓北京人口太多、规模太大的说法是站不住脚的。

3．逐步打破户籍限制，取消户籍带来的养老、医疗等诸多方面的城乡不平等待遇

2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“统一城乡户口登记制度”的发展目标，户籍制度改革也将有助于促进北京实现城乡均衡化养老。

4．改善养老护理员的待遇

随着北京老年人口（尤其是高龄人口）的不断增多，对养老护理员的需求量也越来越大。北京市民政局相关负责人2013年8月在接受媒体采访时介绍，截至2012年底，北京市养老机构共有400余家，机构中的养老护理人员有5500余人，“但目前养老机构护理员需求应在1.5万人至1.6万人，尚存在较大缺口”。养老护理人员缺口的原因在于养老护理员这个职业的尊严不够，收入低，工作也非常辛苦。今后北京有必要推出一些促进政策，提升养老护理员这个职业的尊严和待遇。

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课题组组长：张英洪

执笔：黄文政 何亚福