第三节 海峡两岸暨港澳地区旅游应急合作的机制基础

一 中国内地出境旅游应急机制的现状基础

旅游应急管理机制是指各类旅游应急主体在应对和处置旅游突发事件的过程中所采取的各种程序化、制度化、规范化的应急管理方法与措施，是对旅游应急主体及其工作关系、工作流程和工作方法的有序规范。在我国，行业性的应急管理体制机制从属国家总体的应急管理体制机制。2003年的“非典”事件促使我国开始构建应急管理的体制机制。2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，预案提出了“预测与预警、应急处置、恢复与重建、信息发布”等运行机制。2007年，我国《中华人民共和国突发事件应对法》正式颁布实施，该法对“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动”进行了法律上的安排，事实上建立起了突发事件的核心工作机制。2005年，国家旅游局发布了《旅游突发公共事件应急预案（简本）》，预案包括预警发布、救援机制、信息报告和应急演练等机制内容。2006年，国家旅游局颁布了《中国公民出境旅游突发事件应急预案（简本）》，预案包括预警机制、应急响应、后期处置、信息报告和发布、应急保障和培训演练等机制内容。

2008年，汶川地震重创灾区和灾区旅游业，但这一重大自然灾害全面检验了我国的应急管理机制，并推动了包括旅游应急机制在内的各类应急机制的成熟。国家旅游局对灾区恢复重建工作给予了高度重视，这一实践工作事实上构建和验证了灾后旅游业的恢复重建机制。由此，我国旅游应急管理机制不断成熟、不断系统化。从我国近年来的旅游应急实践来看，我国旅游业已经基本建立起包括旅游突发事件的事前预防与预备机制、事发监测与预警机制、事中处置与救援机制、事后恢复与重建机制等在内的核心过程机制。旅游突发事件处置过程中的社会动员机制、应急保障机制、部门协作机制是旅游应急管理的重要辅助机制，在汶川灾后旅游业恢复重建中日趋成熟。应该看到，我国旅游应急工作的部分核心机制还有待成熟，旅游应急合作机制应该成为一种新的、引起旅游应急主体重视的工作机制。这一机制在广东等地引起了重视，广东和香港、澳门分别签署了应急合作协议，这为区域间的旅游应急合作提供了初步经验。

二 中国内地与香港旅游业实施应急合作的机制基础

香港的综合应急管理体系比较完善，已建立了应对突发事件的各项基本应急机制和辅助应急管理机制。就旅游领域而言，香港旅游业善后恢复机制比较完善。香港商务及经济发展局旅游事务署设有专门的旅游业赔偿基金管理委员会，向已缴付外游费却因旅行代理商不履行责任而受到影响的外游旅客提供特惠赔偿，并针对参加外游旅行团或包办式旅游人士在旅游过程中遇到意外伤亡的情况提供经济援助。另外，香港旅游业议会推行的“旅行团意外紧急援助基金计划”由赔偿基金资助，根据这项计划，凡是参加外游团而遇到意外、导致伤亡的游客及其家属，都可以得到财政援助。

在区域应急合作方面，广东省和香港特区政府通过开展应急管理区域合作建立了协调共赢的应急管理联动机制。2008年，广东省人民政府应急管理办公室和香港特别行政区保安局共同签订《粤港应急管理合作协议》，协议决定设立粤港应急管理联动机制专责小组，双方通过网站建立日常应急管理信息定期通报和交流机制；通过每年举行一次应急管理合作事项研究会议，建立专家信息交流机制，促进应急管理理论研究和科技开发；通过建立专题工作小组及其联络制度，促进粤港专项应急管理能力的提升。从旅游应急管理专项合作来看，香港旅游事务署与广东深圳建立黄金周信息交流和紧急联络机制，这是内地与香港合作处置突发事件的重要辅助机制，是推动两地旅游应急合作顺利开展的重要前提。综上所述，广东与香港已建立了优势互补、互利共赢的区域性综合应急管理合作机制，为内地和香港的旅游应急合作提供了机制基础（见表1-11）。

表1-11 中国内地与香港旅游应急合作机制

资料来源：职能范围[EB/OL]．广东省人民政府应急管理办公室．粤港签署应急管理合作协议：/zt/yjld/sgjz/200808/t20080805_60837.htm.

三 中国内地与澳门旅游业实施应急合作的机制基础

澳门设有专门的旅游安全应急处置机构旅游危机处理办公室，它遵循两项基本宗旨：“第一，当澳门居民在外旅游遇上危机或灾难时，采取实时和有效的措施予以应对；第二，当访澳游客在澳门地区旅游遇上危机或灾难后提供协调和支援。”澳门旅游危机处理办公室的基本职能包括制定应对旅游突发事件的一般行动方针、迅速启动行动机制、提供支援及后勤资源、决定所需财政资源的分配、与本地社团及实体代表开展合作、与区域性和国际性官方机构及驻外旅游组织代表进行合作与信息共享等。可见，澳门已建立了常态化旅游安全管理工作机制，形成了比较健全的旅游安全处置机制。

在与内地的应急合作方面，澳门特区政府与广东省政府之间签订了《粤澳应急管理合作协议》和《粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协议》，双方建立起粤澳应急管理联动机制，建立了两地跨区域突发事件的信息通报制度，建立了应急物资和救援队伍“绿色通道”，推动了区域应急资源共享，实现了跨区域突发事件的联合应急处置（见表1-12）。粤澳应急管理合作模式为中国内地与香港之间的旅游应急管理合作提供了经验。2017年8月23日，澳门遭遇台风“天鸽”正面袭击造成重大损失，澳门特区行政长官依据相关法规提请中央政府批准澳门驻军协助澳门救灾，澳门驻军迅速开展协助救灾工作并获得澳门民众好评。

表1-12 中国内地与澳门旅游应急合作的机制基础

注：职能范围[EB/OL]．广东省人民政府应急管理办公室．粤澳签署应急管理合作协议：http://www.gdemo.gov.cn/zt/yga/jinzhang/200903/t20090320_87953.htm

四 大陆与台湾旅游业实施应急合作的机制基础

海峡两岸关系协会和海峡交流基金会是负责两岸旅游应急合作的重要机构，两会在海峡两岸旅游突发事件应急合作处置工作中发挥了重要的作用。两会在地震监测和气象预警方面合作建立了海峡两岸应对地震、台风等重大自然灾害的监测预警机制。双方达成了《海峡两岸海关合作协议》，两岸在人员交往和物流运输方面可以通过海关这一关键节点加强安全保障。另外，台湾财团法人海峡交流基金会还设立了应对两岸突发事件的专门机构——两岸人民急难服务中心，该中心在应对两岸突发事件中发挥着对外联系大陆海协会、对内协调各有关部门共同参与应急救援处置工作的重要作用。海协会和海基会的工作为大陆和台湾的旅游应急合作奠定了良好的基础，双方应不断推进海峡两岸应急管理合作，进一步促进海峡两岸应急救援队伍互救通道建设、应急资源储备和共享、重大突发事件灾后恢复重建机制建设等工作。

2013年7月，海峡两岸旅游交流协会和台湾海峡两岸观光旅游协会在海峡两岸旅游交流圆桌会议上达成了《海峡两岸旅游安全突发事件合作处理共识》，形成了大陆与台湾应对旅游安全突发事件的应急工作机制。《海峡两岸旅游安全突发事件合作处理共识》对重视旅游安全工作和事件通报、旅游安全预防、旅游应急响应、成立应急小组、应急联络协调与安抚、应急沟通与舆论引导、保险理赔与善后处置、遵守法律法规等进行了约定。这些约定成为海峡两岸处理旅游突发事件的工作机制，在之后涉及海峡两岸的旅游突发事件时均依照《海峡两岸旅游安全突发事件合作处理共识》启动旅游应急工作机制（见表1-13）。

表1-13 祖国大陆与台湾旅游业应急合作机制