第四节 海峡两岸暨港澳地区旅游应急合作的法制基础

一 中国内地出境旅游应急法制的现状基础

我国针对出境旅游安全与应急管理的法制建设经历了不断完善和发展的过程。2002年7月1日，经国务院批准的《中国公民出国旅游管理办法》正式施行，同时废止了1997年7月发布的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》。2002年10月28日，为了加强对出境旅游领队人员的管理，国家旅游局制定的《边境旅游暂行管理办法》正式发布并施行。2005年6月1日，为防范利用旅游渠道组织或参与境外赌博活动，国家旅游局和国家工商行政管理总局联合发布了《关于禁止出境旅游团队参与境外赌博活动的规定》。

2005年8月，国务院颁布《国家涉外突发事件应急预案》，为我国涉外突发事件应急治理工作奠定了法律基础。2005年起，国务院相继颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80多件部门预案，逐步形成了适合我国国情的综合性和专项性相结合的突发事件应急预案体系。同时，国家旅游局也开启了旅游业应急预案的建设工作。2005年7月，《旅游突发公共事件应急预案（简本）》正式发布。2006年4月，国家旅游局发布了《中国公民出境旅游突发事件应急预案（简本）》，为我国涉外旅游应急管理工作提供了重要的指导方向和预案依据。2007年11月1日，全国人大常务委员会颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》。

作为我国旅游法治建设的里程碑事件，《中华人民共和国旅游法》于2013年10月1日正式实施，其中第六章是“旅游安全”专章，对旅游安全的事前预防机制、事中安全管理机制和事后应急处置机制等都进行了规定。《中华人民共和国旅游法》明确了政府的旅游安全责任，提出要建立旅游目的地安全风险提示制度，规定景区的流量控制，对旅游过程中突发事件的响应处置提出了要求，并且对旅游经营者的安全警示、安全保障、事故救援处置作出了规定。我国逐渐形成了一套较完善的旅游安全法律体系。此外，国家旅游局针对出境旅游领队人员、导游人员和旅行社等的管理工作颁布了一系列的部门规章和规范性文件，用以规范出境旅游领队、导游人员和旅行社在出境旅游工作中的安全管理职责。

2016年12月1日，国家旅游局颁布的《旅游安全管理办法》开始施行。《旅游安全管理办法》对旅游经营者的安全生产、旅游主管部门的安全监督管理、旅游突发事件的应对等进行了详细的规范，并要求“旅游突发事件发生在境外的，旅行社及其领队应当在中国驻当地使领馆或者政府派出机构的指导下，全力做好突发事件应对处置工作”。对于旅游安全风险提示，“国家旅游局负责发布境外旅游目的地国家（地区），以及风险区域范围覆盖全国或者跨省级行政区域的风险提示。发布一级风险提示的，需经国务院批准；发布境外旅游目的地国家（地区）风险提示的，需经外交部门同意”。这些部门规章和规范性文件的颁布，为我国出境旅游安全管理工作打下了重要的法制基础（见表1-14）。

二 中国内地与香港旅游业实施应急合作的法制基础

香港没有制定专门的旅游安全与应急法规，但香港建立了基础性的应急管理系统，同时在行业性的法规体系中对所涉及的旅游安全事务或业务进行了规范和规定。涉及旅游安全与应急的法律文件主要由法规、预案和标准等组成，基本上覆盖了食、住、行、游、购、娱等旅游六要素。1997年，香港颁布施行了《紧急救援基金条例》《海上保险条例》等法规文件。2000年，香港特别行政区保安局紧急事故支持组印发《紧急应变系统》，2007年又发布了包括《香港境外紧急应变行动计划》在内的五类专项应急预案，并形成了适应香港社会发展的综合性和专项应急预案体系。1997～2003年，香港特别行政区政府律政司印发了一系列覆盖娱乐、渡轮、航空、旅行社、旅馆业和林业等的行业性法规文件。2007年10月，香港旅游业议会发布《外游领队作业守则》，制定了外游领队人员作业标准。2010年7月，香港旅游业议会又发布了《导游作业守则》，制定了导游人员作业标准。这些文件大体上对所涉及的旅游安全与应急业务进行了规定，如《外游领队作业守则》规定要“注意团队安全”，“凡事必须以团队安全为先”，“若不幸发生意外，必须尽快安排受伤的团员接受专业治疗……安排紧急救援服务”等等。

中国内地与香港的旅游应急合作有一定的法律基础。早在2003年，国家旅游局和香港特别行政区政府经济发展及劳工局签署了《加强内地与香港更紧密旅游合作协议书》，协定“双方采取有效措施，维护良好的市场秩序，保障旅游消费者的合法权益”，遭遇“突发事件要及时通报，积极协调，共同应对”。在双方应急合作方面，2008年，由广东省和香港特别行政区政府联合发布的《粤港应急管理合作协议》规定，粤港联席会议下设粤港应急管理联动机制专责小组负责双方联络，建立了由相关业务单位负责人组成的专项工作合作小组，负责相关领域的应急合作事宜，为加强粤港区域突发事件的应急治理工作奠定了法律基础。面向未来，中国内地与香港应加强旅游应急专项合作领域的法制建设，针对旅游突发事件风险制定区域联动的应急监测、预警预防和应急救援的制度性文件。具体法律及预案文件见表1-15。

三 中国内地与澳门旅游业实施应急合作的法制基础

澳门旅游业发展起步较早，旅游博彩业是澳门的龙头产业，澳门特区政府等相关部门对博彩业的管理非常重视。2001年9月，澳门颁布了《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，对澳门博彩业的竞投、规范经营、人员准入等制度作出了严格规定，这为澳门博彩业的持续合法经营和有序管理提供了法律保障。此外，澳门旅游局通过一系列法令的颁布与修改，对旅游公司章程、旅行社及导游职业的若干规定等进行了优化。2009年3月，澳门颁布《澳门特别行政区突发公共事件之预警及警报系统》，该规定将澳门的紧急状态明确为“一般、预防、实时预防、抢救（紧急状态之前）、灾害或灾难（紧急状态）”等五种，将突发公共事件定义为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将预警级别确立为Ⅰ（特别重大，红色）、Ⅱ（重大，橙色）、Ⅲ（较大，黄色）、Ⅳ（一般，蓝色）、Ⅴ（政策，绿色）等五级。《澳门特别行政区突发公共事件之预警及警报系统》为澳门旅游突发事件的应急预警工作打下了重要基础。

中国内地与澳门的应急管理合作也不断加强。2003年，国家旅游局与澳门特区政府签署了《加强内地与澳门更紧密旅游合作协议书》。广东省与澳门地缘相近，广东省政府与澳门特区政府签署了一系列合作协议，推动了两地应急合作的开展。2007年12月，双方政府联合发布了《粤澳食品安全工作交流与合作框架协议》和《粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协议》两个专项性合作协议；2008年12月，粤澳政府联合发布了综合性应急管理合作协议《粤澳应急管理合作协议》；2011年3月，粤澳政府又进一步签署了《粤澳合作框架协议》。这些法规文件的发布为中国内地与澳门的旅游应急合作建立了一定基础。具体法律和预案文件见表1-16。

四 大陆与台湾旅游业实施应急合作的法制和预案基础

两岸的旅游交流与发展具有重要的政治、经济和文化意义，祖国大陆一直不遗余力地推动两岸的旅游交流与合作。1992年，国务院颁布的《中国公民往来台湾地区管理办法》开始施行。2006年4月，国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室共同发布了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。2008年6月，海协会和海基会签署了《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》。2008年7月18日，大陆居民赴台旅游正式启动。2008年7月，国家旅游局又颁布了《赴台游在台逾期停留处理办法》。2009年4月海协会和海基会达成了《海峡两岸空运补充协议》。2011年6月，国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室又修订发布了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。这一系列文件的发布为两岸的旅游合作提供了制度基础。

海峡两岸关系协会和海峡交流基金会一直致力于促进两岸交流与合作、推动两岸关系和平发展。经过不懈努力，两会达成了海峡两岸在农产品检疫检验合作、渔船船员劳务合作、海关合作、地震监测合作、气象合作、食品安全与金融合作等相关领域的一系列合作协议。这些协议的顺利实施及双方合作取得的成果必将为大陆与台湾旅游安全与应急合作提供各领域的支持与保障，具有非常重要的意义。海峡两岸旅游交流协会和台湾海峡两岸观光旅游协会则一直在旅游领域务实推动各项合作机制。2011年4月，海旅会和台旅会同时发出通知实施《大陆居民赴台湾旅游团队组接社合作合同要点》。2012年12月，海旅会和台旅会达成了《海峡两岸旅游安全突发事件合作处理共识》，这为两岸合作处置两地的旅游突发事件提供了认识基础。此外，海旅会还发布了《大陆居民赴台湾地区旅游注意事项》《大陆居民赴台湾地区旅游领队人员管理办法》等文件。

现阶段大陆与台湾虽然在旅游、交通、海关、地震、气象等专业领域签署了数量丰富的合作协议，但是旅游安全与应急领域的合作尚停留在“共识倡议”层次，缺乏机制性的法律文件，同时大陆与台湾在政治体制、意识形态、行为习惯及区域环境等方面等存在一定程度的差异，这给两地的旅游应急合作带来了巨大的挑战。具体法律和预案文件见表1-17。