第三章 南北战争及战后重建时期的美国财政

第一节 南北战争时期的联邦政府财政

一 联邦政府的财政收入

在筹集南北战争所需军费的过程中，联邦政府主要面临着三大困难。第一，美国没有一个基础稳固的税收体系，关税是联邦政府最主要的财政收入来源，在战时对外贸易萎缩的情况下，关税收入必然会急剧下滑，而国内税收入体系受到各政治集团近乎病态的排斥；第二，美国没有一个富有凝聚力的金融体系，没有中央银行，没有全国性通货，联邦公债发行受到金融市场的诸多限制；第三，国外资本大量抽逃，外国投资者对联邦政府的主权信用抱有极大的怀疑。

在面临这些困难的同时，与南部邦联政府相比，联邦政府筹集财政收入也有其特有的一些优势。北部地区在雄厚的工业基础下积累的财富远远超过南部，为筹集战时财政支出提供了充足的物质保障。

林肯就任美国总统后，任命来自俄亥俄州的萨蒙·P．蔡司为财政部长。蔡司之前几乎没有从事财政金融事务的经验，在他上任之后仅一个月南北战争就爆发了，因而没有给他留下多少准备财政计划的时间。蔡司仔细研究了加勒廷在筹集1812年战争费用时所采用的方法，决定主要通过借债筹集军费，新增税收只用于偿还债务利息。

从表3-1我们可以看出，战争初期，由于各项增加税收的措施尚未生效，联邦财政筹措财政资金主要依靠公债，1861年的公债—税收比高达8.52∶1。此后各年，这一比例逐渐降低，分别为5.51∶1, 3.38∶1和2.95∶1。

对债务收入的过度依赖以及以短期公债为主的债务结构使得战争期间的美国出现了严重通货膨胀，严峻的财政收入形势迫使联邦政府在战争中后期开征了包括所得税和消费税在内的多种国内税。

（一）关税

在南部各州议员集体退出国会的情况下，共和党人控制的联邦参众两院得以在整个战争期间推动关税税率上升，保证关税收入稳中有升。

1861年7月4日，蔡司建议国会对茶叶、咖啡和糖开征关税，减少免税商品的种类。8月5日，国会通过了《莫里尔关税法》。法案不仅对茶叶、咖啡和糖征税，还提高了大麻、橡胶、丝绸、铅、盐、水果和香料等商品的税率。4个月后的12月24日，国会再一次提高了茶叶、咖啡和糖适用的税率。

为了进一步增加财政收入，国会于1862年7月14日通过了《莫里尔关税法修正案》。新的关税法案提出了“补偿关税”的理念，即高关税政策是为了保护美国的工业，避免其在缴纳较高国内税的情况下受到外国廉价商品的冲击，从而保护其在美国市场的份额。法案对钢铁产品、毛纺织品和盐等征收重税，同时扩大了课税范围，应税商品在所有进口商品中所占的比率高达87%，平均关税税率由1861年的18.84%上升到1864年的36.69%。法案具有强烈的贸易保护主义色彩，它扭转了民主党人在1846和1857年之间确立的关税下调的基调。在征收方式方面以从量税为主，对钢铁和羊毛等商品的从价税水平也有提高。

1864年6月30日，国会通过的《1864年关税法》进一步提高了税率，使应税商品的平均税率进一步上升到1865年的47.56%，应税商品占所有进口商品的比率更是达到了95%。这是从19世纪下半叶一直到20世纪初，美国历次关税法案中应税商品比重最高的一部。高关税提高了许多必需品的价格，严重地损害了中低收入家庭的利益。为了尽可能降低这种影响，在税率制定方面，必需品适用最低税率而奢侈品适用最高税率的原则被广泛采用。

随着更多国内税的开征，关税在财政总收入中所占比重有所下降。但无论如何，关税在联邦财政中仍然占据着举足轻重的位置。1865年国会还任命了一个专门的委员会来决定如何征收各种关税的附加税，这一机构后来发展成为美国联邦预算体系中不可或缺的参议院拨款委员会。

南北战争期间，关税征管制度也出现了新的变化，两部重要的关税法案分别建立了领事馆的发票机构以及外事代理办公室。进口商品依然根据国外市场估价进行纳税申报，但估价不得低于领事馆开具发票上注明的价格。战前，对于关税违法案件征收的罚款，财政部将得到50%，征税机关和信息提供者各得另外的25%，这一办法此后依然被沿用。在这一政策的激励作用下，征税机关常常滥用其权力，放纵进口者逃税以便通过罚款取得分成收入，这一罚款分成制度最终在1874年6月被取缔。

（二）国内税

为了实现既定的资金筹措目标，联邦国会与财政部通力合作，在提高关税的同时开征了一系列国内税税种，国内税（特别是所得税）的开征对当时美国保守的财政思想形成了巨大的冲击。战争对财政资金紧迫的需求促使美国的税收体系突破战前确立的制度框架，为税制变迁提供了外生推动力。与此同时，国内税体系在筹集财政收入方面展现出来的惊人的潜力也使美国财政政策的制定者认识到，如果想要加强联邦财政在促进国家统一和市场整合方面的作用，摆脱旧的联邦税收体系对关税的过度依赖势在必行。

美国国会在制定国内税法案时，较多地参考了英国开征一些税种的成功经验。林肯和国会共和党领导人充分考虑到了经济牺牲的公平性，从而有效地整合了不同地区、不同阶级的利益，使其始终紧密团结在联邦政府周围，为战争的最后胜利奠定了坚实的基础。

1861年7月，联邦军队在布尔溪战役中战败。为了维护公共信用，保证联邦公债发行，国会共和党人决定大幅增税。蔡司和众议院收入调查委员会主席萨德乌斯·斯蒂文最初拟议征收紧急房地产税，这意味着要对税基巨大的不动产征税，可以迅速为战争筹集到大量急需的资金。然而，绝大部分国会议员认为，房地产税就是直接税，美国宪法第一条第九款规定直接税只能以人口而不是以财产（包括房地产）为基础征收，开征房地产税是违宪的。在各方面的强烈反对下，蔡司等人放弃了原先的设想。英国在1798年拿破仑战争中首次开征了个人所得税，立法机构借鉴英国的经验，准备开征联邦个人所得税。

在参议院财政委员会主席费森登的强力支持下，国会于1861年8月5日通过了《1861年岁入法》，这是美国历史上第一部联邦所得税法案，法案采用一级平滑税率的税制设计，预计能够产生2000万美元的年收入。法案对1861日历年度超过800美元的居民年收入征税3%，对非居民纳税人的全部年收入征税5%。由于当时美国人均年收入只有约150美元，绝大多数民众无须缴纳所得税。1861年的立法存在着一个重大缺陷，那就是没有设立一个征收所得税的机构。由于国会未能提供强力措施保证所得税法的执行，所得税当年暂未开征。此外，法案中还包括征收2000万美元财产税的条款，税款根据人口比例在各州间进行分配，由各州政府负责征收。许多州并没有履行征缴财产税的职责，只是提供了部分军需品加以搪塞。

1862年7月1日颁布施行的《1862年岁入法》对美国联邦国内税收体系进行了全方位的制度设计。首先，法案将所得税的免征额降至600美元，但所得税纳税人仍然只占北部地区总人口的不到3%。新的所得税体系采用两级累进税率的体制，600美元和10000美元之间的净所得适用3%的低税率，超过10000美元的适用5%的高税率。抵押贷款利息收入和州与地方政府税收免予征收所得税，已经缴纳关税等间接税的收入同样免税，从而避免重复课税。为了保障财政部的债务融资能力，联邦债券利息收入适用不高于1.5%的低税率。法案在征管方面还有另一项新举措，仿照英国1803年推出的“源头课税”制度，要求联邦政府从雇员薪酬中提前扣除税款，铁路和金融机构则要求其在扣税后才能支付红利。法案宣称，联邦所得税只是一项临时性措施，将于1866年废除。

《1862年岁入法》还确立了一个综合性的消费税体系，其核心原则是采用宽税基和适中的税率，而不是简单地对少数商品课以重税。法案对钢铁、煤油、纸张、皮革等商品征收特别税金，对其他制造业产品征收从价税，铁路公司、汽船公司和快递公司则按照其毛收入纳税。消费税的征收对象还包括烟草、酒、日用品珠宝、扑克、皮货和执照等法律文书。值得一提的是，新创立的消费税体系对超过1000美元的房产继承征收遗产税，这是美国历史上第一次开征联邦遗产税，将其放在“消费税”之中是为了规避其是否是直接税的合宪性争议。遗产税分级累进征收，税率从0.75%到5%不等。

随着战争的继续，联邦政府继续对国内税体系进行调整以筹集更多的财政收入。联邦领导人认为，过高的所得税将会损害北方私营工商业生产和供给军事物资的能力，但严峻的财政形势迫使他们进一步动用所得税手段，让富有阶层更多地承担起自己的责任。

1864年6月通过的《1864年岁入法》进一步提高了所得税的税率，并将所得税税制由两级累进改为三级累进。600美元和5000美元之间的净收入适用5%的税率，5000美元和10000美元之间的税率为7.5%，超过1万美元的税率为10%。此外，红利税的扣缴范围扩大到运河公司和驿道公司所支付的红利，铁路和金融机构红利税率也有相应的提高。法案还提高了遗产税、消费税、许可证税、从价的综合销售税、印花税以及制造业税。新法案几乎对每一件产品都征税，制造业产品的税率基本上都为5%，但重复课税的现象十分严重。据估算，在考虑重复课税因素之后，每件制成品的税率约为8%到15%。

同年7月，国会通过了另一项收入法案，以解决征兵疲弱的问题。法案决定追征1863年所有应税收入5%的税款，莫里尔称新税收立法的目的是“让有财力且最关心维护国家信用的人来支付”税款。法案并未触及农业集团的利益，这是共和党出于下一届总统选举的考虑。

1865年年初，国会颁布了最后一项战时税收立法。法案出于均衡战后债权人债务人税负、缩小贫富差距的目的，增强了所得税的累进性，将超过5000美元的所得税税率统一为10%，北部地区符合缴纳所得税标准的家庭总数随之升至10%。

（三）联邦公债与绿背纸币

南北战争爆发前美国经历了连续三年的经济衰退期，这使得联邦公债发行遭遇到前所未有的困难。1860年7月，国会批准发行2100万美元的债券，用于偿还之前的短期公债。9月，财政部长柯布以不低于面值的价格发行1000万美元公债，利率5%。但由于战争的阴云笼罩，最终只售出了700万美元。作为公债发行失败的补救措施，国会批准发行了1000万美元的通货。接替柯布担任财政部长的菲利普·托马斯以12%这样罕见的高利率发行了500万美元的债券，而同期的纽约州债券利率仅为7%，由此可见联邦债券的信用受到严重怀疑。1861年1月，新任财政部长约翰·A．迪克斯以相似的高利率出售了剩余的500万美元债券。2月，国会批准以6%的利率发行2500万美元新债券，但迪克斯最终只以低于面值的价格售出了其中的800万美元。

蔡司就任之初的公债政策是十分保守的，出于对战争必将很快结束的盲目乐观，他主张以税收收入筹集一般运行支出所需资金，主要采用发行短期公债的方式来筹集军费。联邦政府新增税收中的绝大部分直到战争后期才实际缴纳入库，这使得联邦政府在筹集战争经费的同时还必须不断偿还短期公债，在财政上陷入了空前被动的局面。

在通过《莫里尔关税法》的同时，国会批准了发行公债和国库券的计划，多数债券利率奇高并且必须打折才能出售，反映了联邦信用的暂时性虚弱。1861年7月，国会授权财政部发行2.5亿美元公债。第一批1.5亿美元公债，设定利率高达7.3%，偿还期为20年。这批公债由财政部委托各银行代理发行，并向代理银行支付报酬，其销售总体上是不成功的。随后，财政部又发行了著名的“5～20年”公债（最快可于5年后偿还本金，偿还期不超过20年），票面利率为6%。当时，各银行保有的铸币总量仅有630万美元，他们担心过多地购买政府债券将会降低其偿付票据的能力，进而动摇公众对银行的信心。因此，他们希望联邦政府能够将铸币保留在银行内，等他们将联邦债券销售给公众后再将资金提出，从而降低银行购买联邦公债的风险，但蔡司恪守“独立财政”理念，反对这样的做法。出于上述担心，银行在购买联邦公债方面的行动较为消极。1862年下半年，联邦政府的财政状况愈加恶化。12月16日，英国政府可能直接参战的消息传到纽约，联邦政府公债价格急剧跌落，市民们纷纷要求将州立银行券兑换为黄金，国民银行和私人银行被迫全部停止了铸币支付。

在空前的财政危机下，蔡司开始考虑发行无息的国库券以帮助联邦财政渡过难关。联邦政府起初并没有打算采用发钞制造通货膨胀的方式筹资，但债券销售乏力的现状最终促使国会选择动用这一非常手段来筹集财政资金。

1862年2月25日，国会通过了《法定货币法》。法案授权财政部发行1.5亿美元钞票，其面值不得低于5美元。由于这些钞票的背面采用绿色油墨印制，一般被称为“绿背纸币”（或绿钞）。绿背纸币是一种法定货币，可用于支付除关税和公债利息之外的一切公私债务。法案还规定，绿钞可以随时转换为即将发行的总额5亿美元利率为6%的联邦债券。

由于第一次发行绿钞所筹集的资金很快用光，同年7月11日林肯签署了《第二次法定货币法》，授权财政部再次发行1.5亿美元绿背纸币。1863年3月3日通过的《第三次法定货币法》最后一次授权发行1.5亿美元绿背纸币，并授权蔡司在之后的两个财政年度里发行总额不超过9亿美元的附息钞票。随着战争进程向着对美国联邦政府有利的方向发展，财政部没有继续发行绿背纸币。绿背纸币和其他通货的大量发行直接导致了战时惊人的通货膨胀。

联邦债券发行的困难还迫使蔡司进一步转变公债发行策略。在此之前，美国公债发行都是针对金融机构和社会中最富裕的阶层。蔡司试图扩大公债购买者的范围，他认为，公债持有者将在战后获得以税款支付的公债利息，持有范围的扩大将会有利于战后税收负担更加公平地分担。这一朴素的观念成为后来历届美国政府战时公债政策的一个重要思想源泉。

由于财政部直接向人民推销债券的条件尚不成熟，联邦债券主要是通过银行和一些中间商销售的。1862年10月，蔡司与杰伊·库克签署合同，由这位来自费城的银行家全权负责推销美国联邦债券，库克本人也因此被称为“内战财政家”。在推销第一批1000万美元债券时，库克收取0.5%的佣金，在这之后，佣金比率降为0.375%。

库克的计划是越过各大银行，直接同那些具有购买100美元以上公债能力的中产阶级打交道，因为这些中小投资者是各银行的主要存款来源。为此，库克精心策划了一个复杂的宣传活动向广大中产阶级销售债券，一度有超过1800家日报和周刊刊登公债推销广告。他在报纸上频频宣扬购买公债的爱国主义意义，以及债券持有者在战后将会得到的经济利益。此外，他还组织了2500个分销代理处在北方的每一个地区销售公债。截至1864年1月，通过这一途径销售的联邦债券总额达到了3.62亿美元。库克声称，他在付给分销代理人报酬之后，仅获得22万美元的利润，但人们普遍认为他赚取了惊人的利润。无论如何，库克的公债推销活动成功地帮助联邦政府满足了财政需要。以绿钞计价的美国联邦公债利率低而稳，且始终低于南部邦联政府发行的同类公债。费森登接任财政部长后，再次启用库克为其发行7亿美元的短期债券。这一次的佣金更高，前5000万美元为0.75%，余下部分为0.625%。

联邦政府的债务结构极度复杂，联邦政府的付息债务包括五种不同的利率和十九个不同的偿还期限，有些债务要用铸币偿还，有的则可以用纸币偿还。联邦政府偿付部分公债利息的时候，并没有使用铸币，在通货膨胀的背景下实际上已经发生了隐蔽的债务违约。

二 联邦政府的财政支出

“道德”的经济代价总是高昂的，南北战争给美国造成的经济损失十分惊人。南北双方共计死亡约60万人，占1860年人口普查中15～39岁男性人口的9%。据美国商务部统计局估算，美国联邦政府因为南北战争产生的总花费约为129.52亿美元，其中战争原始花费32亿美元，战后偿还战争期间借款的利息支出共约11.72亿美元，剩下最大的一个部分是战后对参战士兵的抚恤金支出。

仅在战争开始后的前三个月，美国联邦政府的财政支出就达到了2350万美元。在1861年7月召开的国会特别会议上，根据林肯总统征召14万名陆军和1.8万名海军士兵的要求，蔡司估计下一财政年度的支出总额约为3.185亿美元。而且在估算这一数字之前，蔡司已经考虑了战时对联邦公职人员薪水和邮政支出的压缩。进入1862年之后，联邦政府每天用于战事的财政支出都在100万美元以上。到了战争后期，这一数字攀升到约200万美元。

要对战争时期南北双方的财政支出进行详尽而细致的分析几乎是一件不可能完成的任务，因为战争时期的财政支出项目记录大多十分粗略。我们只能根据战后美国官方公布的一些统计数据对其试做探寻。财政部曾经提交给国会的一份长达三页的清单，上面详细记录了截至1879年6月30日因南北战争产生的分项财政支出。根据这份清单提供的数据，联邦财政与南北战争有关的总支出约为684457万美元，其中因为战争额外增加的部分约为618993万美元，占总支出的90.44%，非军事支出已经被压缩到了最低限度。联邦财政最大的一笔单项支出是支付公债利息的18.1亿美元，其中只有约4500万美元是用于支付战前公债利息的。表3-8是这份清单的一个缩减版，仅列出金额较大的一些具体支出项目。