第三节 南北战争前的美国联邦财政支出

美国建国初期的财政支出结构是维持型而不是发展型的，基本上遵循了“最小化政府”的原则。从1791年到1801年，公债利息支出占联邦财政支出总额的41.39%。再加上军事支出所占的39.51%，用于其他方面的财政支出很少。

1801年，杰斐逊在向国会所作的年度咨文中，将农业、制造业、商业和航海业并称为美国经济繁荣的四大支柱。在他看来，所有躲藏在政府开支背后的税收都将给农业增加负担。因此，他主张压缩一切不必要的联邦财政支出，包括政府对制造业的扶持以及用于修建运河、道路等基础设施的投资。在杰斐逊的努力下，从1802年到1811年第二次美英战争爆发之前，美国联邦政府的财政支出始终维持在一个相对稳定的低水平上，联邦海军和陆军也相应的缩小了规模。需要注意的是，杰斐逊并非一味反对政府介入经济活动，他主张由州政府而不是联邦政府承担经济建设方面的财政支出。

由于联邦政府承担的经济社会职能受到严格限制，军事支出对美国联邦财政支出规模的变动影响最大，1812年爆发的第二次美英战争和1847年爆发的墨西哥战争都使联邦财政支出较前一个年度翻倍。与财政收入不同的是，经济周期对联邦政府财政支出的影响并不显著，这也是联邦政府对经济活动介入程度很低的一个重要反映。

1816到1833年间联邦财政支出的下降主要源于战后公债利息支出的下降。从19世纪30年代开始，联邦政府用于国内基础设施建设的财政支出开始增加，由于这一部分支出被列入杂项支出中，反映在表2-8中便是杂项支出项目金额的增加。杂项支出占联邦财政总支出的比重由1830年的8.2%上升到1860年的32.8%。

一 军事支出、领土购买支出以及印第安人事务支出

1790年，西北部地区爆发了印第安战争；紧接着，1794年爆发了“威士忌暴动”。与英国的紧张关系导致联邦财政对陆军、海军、灯塔和防御工事的支出增加，1797～1798年发生的法国入侵更加剧了这些开支需求的紧迫性。由于联邦政府的军队不能够有效地应对英国海军的威胁，各州政府不得不动用州财政资金，组织自己的防卫力量。战争结束后，联邦政府向各州政府偿付了这一笔开支。

1803年4月30日，在加勒廷的强烈支持下，美国政府以8000万法郎（约合1500万美元）的价格，从法国手里购买了整个路易斯安那和新奥尔良地区，总面积达260万平方公里。这笔支出所需的资金通过以下几种方式筹措：200万美元的当期财政收入、出售价值1125万美元的股票和举借175万美元的临时债务。在这一条约中的有关条款规定，1125万美元直接付给法国政府，另外375万美元通过由美国联邦政府承担法国政府所欠美国公民债务的方式支付。当年国会还筹措了75万美元，用于装备海军，封锁北非的四个国家。这些国家的海盗经常劫掠美国商船，对美国的商业构成了极大的威胁，因而国会授权美国打击海盗并征服保护海盗行为的北非君主。

从1810年起，军事支出成了美国联邦政府最重要的单项开支。加勒廷从一开始就坚信，减少军事开支可以促使美国建立一个繁荣的经济体系。即使是美国在与英、法两个超级大国的战争中越陷越深的时候，他仍然敦促国会降低军事支出。为了紧缩开支，联邦政府希望主要依靠由各州承担经费的民兵来保卫美国。杰斐逊以海陆军及民兵总司令的身份下令，削减原有的海军舰只数量并停止建造新的军舰，对陆军实行“纯洁改编”，陆军总兵力由3500人减少至2500人。

加勒廷的政策触怒了包括史密斯兄弟、海军部长罗伯特在内的一大批政府官员以及国会议员，这一极端的财政政策最终被阻止。1811年年末到1812年年初，为了应对英国越来越频繁的军事骚扰活动，美国国会将军队规模重新扩大到3.5万人，并提高军队薪金和其他奖励。然而，之前缩减军事开支的行动在第二次美英战争中产生了严重的后果。英军一度攻克了首都华盛顿，包括总统官邸、国会大厦和财政部大楼在内的联邦建筑被焚毁。据美国商务部统计局后来估算，美国联邦政府用于第二次美英战争的支出高达9300万美元。

1819年2月22日，美国与西班牙政府签订《亚当斯—奥尼斯条约》，西班牙将佛罗里达割让给美国，并放弃对俄勒冈地区的主权要求。1844年4月12日，美国与得克萨斯共和国签订协议，正式接纳其加入美国联邦，美国联邦政府承担其大约1000万美元的外债，并向其支付了其他的一些费用。

1846年5月，美国与墨西哥之间因为领土争端爆发了墨西哥战争，战争一直持续到1848年2月2日签订和平协议为止。由于墨西哥的综合国力与美国相去甚远，美国几乎从一开始便已经确定将赢得这场战争。从1846年4月1日到1849年4月1日，陆军部的支出总额为80845116美元；从1846年4月1日到1848年10月1日，海军部的支出总额也达到了18758900美元。整个墨西哥战争期间，美国联邦政府直接用于军事用途的财政支出约为6350万美元。

战后，美、墨两国于1848年2月2日签订《瓜达卢佩伊达尔戈条约》，美国向墨西哥象征性地支付了1500万美元，获得了一块比法国和德国本土面积加起来还要大的领土，包括现在的加利福尼亚州、内华达州、犹他州、亚利桑那州的全部以及新墨西哥州、科罗拉多州和怀俄明州的一部分。此外，美国联邦政府还为战争期间美国公民所持有的墨西哥资产遭受的损失赔偿了大约350万美元。美国支付给墨西哥政府以及用于战争善后事务的费用都被列入杂项支出中，从1849年到1858年，这项支出的总额超过了3200万美元。1853年12月30日，美国驻墨西哥大使詹姆斯·加兹登通过与墨西哥政府的进一步谈判，以1000万美元的价格购得基拉河流域29640平方英里的土地。

除了与其他国家的战争支出，在印第安人事务上的支出也是一项重要的联邦财政支出。印第安人最初被视为拥有主权的民族，美国历届政府都主张采取渐进主义的策略对印第安人进行同化，即通过小规模战争，迫使印第安部落与美国政府签订条约并割让土地。1786年，邦联议会授权陆军部长负责印第安人事务，陆军部下设两个具体的部门，分别管理俄亥俄河南、北印第安人部落的事务。1795年，安东尼·维恩少将在法伦廷伯斯战役中击败了俄亥俄州的印第安人，并于8月3日强迫其签订了《格林维尔条约》，美国联邦政府以每年支付1万美元的代价，得到了整个俄亥俄地区以及16个重要的水上交通贸易点。1796年，为了与英国和西班牙争夺对印第安人部落贸易的控制权，美国国会通过法案，批准在陆军部下设立“代理处”货栈，具体负责与各印第安部落之间的贸易。三处中心货栈分别位于新奥尔良、圣路易斯和底特律，货栈代理商每年至少向财政部长报告两次经营情况。1809年至1822年，联邦政府对“代理处”货栈的拨款共计29万美元。1822年5月6日，国会废除了这一制度。

1812年战争结束后，强迫迁移印第安人的计划不断被提出。杰克逊总统入主白宫之后，大规模的印第安人迁移计划全面启动，国会于1830年5月28日通过了《印第安人迁移法》，采用威胁、欺骗、贿赂等多种手段强迫印第安人迁徙。截至1850年，美国联邦政府共与印第安人签订了245份条约，以9000万美元的代价取得了4.5亿英亩的印第安人土地，密西西比河以东的全部印第安人均被迁往西部地区。其中仅在杰克逊任内便与印第安人部落签订了近70个条约，以6800万美元和3200万英亩密西西比河以西的土地换取了印第安人近1亿英亩的土地。由于饥饿和疾病肆虐，印第安人在向西迁徙的过程中大量死亡，这一段旅途也成为美国历史上悲惨的“眼泪之路”。

二 抚恤金支出

在美国成为一个真正意义上的福利国家之前，对退伍军人的抚恤金支出几乎是联邦政府唯一的一项福利支出。抚恤金最初只发放给在战争中致残的老兵，后来扩展到参加过独立战争的贫困老兵，标准为每月8～20美元。国会中少数人反对这一支出计划，认为这最终将给联邦财政带来沉重负担。1818年3月18日通过的抚恤金法案极大地扩展了发放抚恤金的范围，法案要求向所有为独立战争提供过服务和财产的人员发放抚恤金。在抚恤金计划执行的第一个年度里，它花费了200万美元而不是其支持者最初宣称的30万美元。1819年经济危机发生后，联邦政府在提交给国会的预算案中大幅削减了抚恤金支出。1820年5月，国会出台了一项要求抚恤金获得者如实申报其财产和收入情况的法案。

1822年，随着经济状况的逐渐改善，联邦财政收入缓慢回升，国会放松了对抚恤金的管理。1823年5月，许多未列入1820年抚恤金领取名单的对象被重新添加进来。截至1865年，美国联邦财政用于退伍军人抚恤的财政支出共计9644.5万美元。

在联邦财政支出规模很小的年代里，现金并不是发放抚恤金的主要形式，更多的抚恤金是以向退伍军人赠予土地的形式支付的，从而有效地减轻了联邦政府的财政负担。

政府在战时为了能够顺利地招募士兵，通常允诺在战后向其赠予某些未开发地区一定面积的土地。参加过独立战争的每一名大陆军将士可以获得100至500英亩的土地，纽约州甚至奖励该州参加独立战争的每名士兵和军官500至5000英亩不等的土地。1812年战争之后，这种土地赠予成为一种明确的制度。授地的对象不仅包括军人、海员，甚至还包括民兵和战争中服务于联邦和州两级政府的车夫。参加过1812年战争的每一名士兵均可获得160英亩的土地。墨西哥战争后，美国政府又赠送给每一位现役和退伍士兵40至160英亩土地。从1775年至1855年，美国政府共赠予军人7350万英亩的土地。土地赠予是以土地许可证的形式发放的，这种土地许可证可以在市场上转让。由于这些土地大都分布在尚未完全开发的边远地区，土地许可证的转让交易相当活跃，每英亩许可证的价格通常可以达到60美分到85美分。

三 基本建设支出

联邦政府支持国内基础设施建设的方式主要有两种，对基础设施建设项目的直接支出以及通过土地赠予等方式实现的间接支出。在“自由放任”经济观占据统治地位的年代里，基础设施建设被认为属于各州和地方财政的职能范围，任何要求扩大联邦政府职能的努力都会遭遇到强大的阻力。在很长一段时间内，联邦政府用于国内基本建设的直接支出非常有限。联邦财政安排的灯塔、港口、河道整治等基础设施建设项目通常会被贴上“用于军事目的”的标签。在财政部长呈交给国会的年度报告中，公共建筑支出和灯塔支出被列入陆军部支出中，河流港口支出以及道路、运河支出则被归为杂项支出。

（一）直接支出

联邦财政的基本建设支出主要用于灯塔、公用建筑、军事工程以及驿道、运河和铁路这三项最主要的交通设施建设方面。1836年之前，联邦政府的基本建设支出无论在人均量还是占财政支出的比重上均呈上升的趋势。

美国建国初期的国内交通条件极端落后，严重地阻碍了美国各地的人员往来和经济交流。联邦政府很早就认识到了发展交通运输事业的重要性。早在1796年，联邦政府就编制了一些规模较小的国内发展计划。杰斐逊的第一个任期内，麦迪逊曾经建议使用邮政收入盈余来建设道路，但杰斐逊以耗资过大和没有法律授权为由未予采纳。

“禁运政策”的失败改变了杰斐逊的经济观，使他吸纳了联邦党人在经济事务上的部分主张。杰斐逊在他第二个总统任期的就职演说中，建议财政盈余应该被“用于水道、运河、驿道、人文科学、工业、教育以及各州内部其他的重要事务。”根据他的建议，国会于1806年3月批准建设一条国家收费驿道。俄亥俄州土地出售收入基金的3/5将被用于州的内部事务，其余的2/5将被用来建设这条连接东部地区的陆上通道。这一项目直到1811年才正式动工，并且受到了1812年战争的干扰。

1804年，加勒廷在其关于改进国内运输条件的报告中提出，联邦政府应该通过安排财政支出直接参与国内交通建设，以促进广大西部地区的开发和国家经济的发展，并建议用公共土地出售收入负担所需的费用。

1808年，加勒廷在向国会提交的报告中提出了一个具有联邦党人色彩的宏伟的联邦交通改善计划，要求由联邦政府出资大规模修建州际驿道和运河。他强调，这些项目的受益面很广，但其所需的资金规模超出了州和地方政府以及私人部门的承受能力，因此必须主要依靠联邦财政出资兴建。联邦财政计划按照每年200万美元的规模，连续支出10年，总计2000万美元。这是美国历史上第一份长期国内投资计划，其规模是其他任何国内投资计划所无法比拟的，直到20世纪20年代才被类似的计划超过。

1812年战争的爆发中断了加勒廷宏大的国内建设支出计划，但战后财政盈余的出现使得这一计划复苏。1816年，约翰·卡尔霍恩建议联邦政府按照各州在国会代表的比例分配合众国第二银行支付的150万美元股利以支持国内基本建设。麦迪逊总统否决了卡尔霍恩的议案，门罗总统上台之后也威胁要否决类似的公共支出议案。关于究竟应当由哪一级政府承担基础设施建设责任的争论仍在持续。一些带有地方主义倾向的国会议员认为，他们所在的地区为联邦政府取得的收入要远远高于他们所获得的联邦政府支出，联邦对各州内部建设的财政支持相当于在各州之间进行收入再分配，并以此为理由反对联邦财政安排大规模的国内基础设施建设支出。在这期间，通过专项拨款的方式提供资金的国内建设项目并未中断。1818年，投资160万美元的坎伯兰驿道建成通车，这一地区还建成了其他的一些军用驿道。

杰克逊执政时期是南北战争前美国联邦基础设施建设支出占财政支出总额比例最高的年代，这一数字一度接近10%。1837年经济危机发生后，财政部长伍德伯里估计1837财政年度将会出现600万美元的赤字，他建议国会“通过拨款上的勤俭节约来促进整个国家的繁荣”，这一时期，联邦政府用于运河、道路等基础设施建设的财政支出有了大幅度的削减。但在范布伦、哈里森和泰勒执政的8年间，年均基础设施建设支出仍有约240万美元。

1845年后，进入美国的外国移民数量迅速增加。大量移民的涌入给美国带来了巨大的技术进步和经济繁荣，也对美国的基础设施建设提出了更高的要求。联邦财政年人均基础设施建设支出水平开始止跌回升，不过再也没能达到杰克逊政府时期的水平。

联邦政府交通建设投资主要集中于驿道、运河和铁路三个方面。在汽车时代来临之前，并没有现代意义上的公路。所谓的驿道，就是人工铺设供马车通行并设卡收费的道路。路况较好的驿道由砾石和碎石子铺成，路况较差的则与一遇雨天便泥泞不堪的乡间小路几乎没有差别。

1785年，弗吉尼亚和马里兰开创了建造收费驿道的先例，修筑驿道开始被认为是“有利可图的投资”。1790～1825年被称为美国运输史上的“驿道时代”。到19世纪30年代，新英格兰地区已经建立了相当完备的驿道体系。截至1830年，美国共建造驿道11000英里，总投资超过3000万美元。1829～1836年间，联邦政府支出340万美元修建了坎伯兰驿道。1854年，联邦政府投资1000万美元修建南部的亚利桑那州和新墨西哥州的驿道。

在运河建设方面，除直接投资以外，联邦政府购买了许多私人运河公司股票。仅在1826～1831年间，联邦政府就购买了如下运河公司的股票：切萨皮克和特拉华运河公司25.75万美元，迪斯默尔沼泽运河公司20万美元，路易斯维尔和波特兰运河公司23.35万美元，切萨皮克和俄亥俄运河公司55万美元。

同欧洲各主要资本主义国家相比，美国的铁路建设起步较晚，但是其发展速度却要快得多。1830年美国总共只有13英里的铁路线。但到了1860年，美国已经拥有超过30000英里的铁路线，并建立起了覆盖密西西比河以东至大西洋沿岸区域的相当完备的铁路运输网。从19世纪50年代起，铁路在东部地区逐渐取代运河，成为最主要的运输工具。

在兴建第一条横跨美国大陆的铁路线路之时，美国政府发行了大约5000万美元的30年期债券，发行债券筹集到的资金以政府贷款的形式提供给联邦太平洋铁路公司，作为该公司铁路建设资金的一部分。1830～1860年美国境内所修建的3万英里铁路线共花费了10亿美元，这笔巨款大部分靠各级政府的直接投资、贷款和购买铁路公司的股票。

交通建设以外的其他基础设施建设支出地位相对次要。公共建筑支出主要用于为各地联邦政府机关新建办公场所，绝大部分支出项目集中在首都华盛顿所在的哥伦比亚特区。

（二）间接支出

与财政拨款等直接形式的支出相比，土地赠予是各方相对更容易接受的一种支持国内基本建设工程的方式。主要原因有以下三点：（1）土地赠予既不增加公共债务，又可以使联邦政府不直接参与到经济建设中，更加符合自由放任的经济理念；（2）土地赠予可以给运河公司和铁路公司等私人企业留下巨大的财产，使私人企业在利润前景不明的情况下更加积极主动地承担起实施国内发展计划的任务；（3）大规模的土地赠予有助于平抑当时正在上涨的地价。

1860年之前美国政府分配的国有土地中有40%的土地无偿分配给了各州政府、铁路公司以及各类社会团体，主要用于资助国内的交通设施建设。当第一个在国有土地上建立的新州俄亥俄加入联邦时，国会批准将该州土地销售收入的5%用于新州的道路建设。此后，当印第安纳、路易斯安那等州加入联邦时，国会都实行了同样的政策。联邦政府早期的土地赠予是通过赠予州政府间接实施的，以便于对其进行监督并逃避存在的法律问题。后来，国会开始直接将土地赠予从事有关交通建设项目的公司。1832年国会向俄亥俄州赠予建设沟通伊利运河和康涅狄格西部地区的马车道路的土地。道路宽为120英尺，为了建筑该条道路，国会将沿路两边的宽为一英里的地带一起赠予了建筑公司。

1850年9月20日，国会通过法令，首次批准对铁路建设拨赠公共土地。法案将374万英亩的联邦公共土地赠与伊利诺伊、密西西比和亚拉巴马三个州，以支持其建设穿越三州直达南方的伊利诺伊中央铁路。这些土地既可被铁路公司用来支持其发行的债券，又可作为获得私人贷款的抵押担保，还可以由铁路公司直接出售。据估计，伊利诺伊中央铁路的建筑和设备费用为2344万美元，其中只有不到1/6来自私人股票和债券的投资者，其余款项主要来源于联邦政府赠地的抵押贷款。到1857年，美国国会共拨出国有土地1800万英亩，直接受惠的有十多个州，约45条铁路线路。

政府为铁路建设提供间接支持的形式是多种多样的，除了接受土地赠予外，所有铁路公司都得到了政府发给的修路许可证，而且享有土地征用、不受限制地发行股票等特权和优惠。有的铁路公司获准经营银行业务和发行彩票，或者被授予在指定地区之间进行运输的特许经营权。在税收政策方面，1830年通过的法令降低了对铁轨所征的税收，给铁路公司节约了6000万美元资金。

在联邦政府的扶持政策下，美国在不到半个世纪的时间里出现了三次全国性的交通建设高潮，基本建立了通向全国各地的驿道、运河和铁路交通网络。19世纪上半期美国交通运输条件的重大改善，对美国经济的发展产生了巨大的影响。商品运输时间的缩短和运输费用的下降将美国各地区紧密联系在一起，真正形成了统一的国内市场，维护了美国这一新生国家的统一；此外，驿道、铁路和运河向西部地区的延伸加快了美国西部大开发的进程。