■国家公路发展新篇章——保障篇
策划单位：中国交通报社交通运输部规划研究院
策划执行：中国交通报社新闻中心交通运输部规划研究院党委办公室
本期专家：交通运输部规划研究院副院长兼总工 关昌余
稿件支持：交通运输部规划研究院党委办公室 赵伟
从蓝图到现实任重道远
随着《国家公路网规划（2013年—2030年）》（以下简称《规划》）获国务院批准，我国公路交通基础设施发展进入新的历史阶段。国家公路网总规模约40万公里，将实现“首都辐射省会、省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖”。
根据测算，要全面建成40万公里国家公路网，普通公路需要新建0.8万公里、升级改造约10万公里，高速公路需新增3.3万公里，共需资金大约4.7万亿元。而目前我国公路交通基础设施建设却面临着不容乐观的现实，特别是资金、土地、环境等刚性制约逐渐凸显。建设资金从何而来？公路路网建设与环境保护、资源节约之间如何达到平衡和谐？路网建成后运营养护如何保证？能否发挥应有效益？社会公众和业内人士都对《规划》的顺利实施充满了期待和关注。日前，记者就相关问题采访了交通运输部规划研究院副院长兼总工关昌余。
顶层制度保障是关键
“《规划》的顺利实施，需要多方面的保障和支持。”关昌余表示，法律法规层面的保障是第一位的。目前，《公路法》和《收费公路管理条例》正在修订过程中，在修订时应明确国家公路网的地位、性质、组成结构。如国家公路分为提供高效快捷运输服务的高速公路和提供普遍的、非收费的交通基本公共服务的普通国道，这要在法律法规中确定下来。
“过去多年来，我国公路交通基础设施的大发展依靠政策和制度创新的红利，‘国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资’的投融资机制成效显著，今后公路交通基础设施建设依然需要多元化、多层次、多渠道筹集资金。”关昌余说，国家应进一步完善投融资政策，这是《规划》平稳推进的关键。
考虑到普通国道和国家高速公路服务属性的差异，在筹融资方式上也有所不同。《规划》提出，继续实施收费公路政策，鼓励包括民间资本在内的社会资本参与国家高速公路建设。加大各级政府财政性资金投入，提高中央代发地方债券用于普通公路建设的比重，加大中央资金对普通国道建设的补助力度，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。
关昌余表示，筹集建设资金时既要发挥好政府职能，也要发挥好市场机制，不可偏废。市场机制筹措的资金更多投向高速公路建设。各级政府则要担负起必须承担的责任，加大财政投入力度，用好财政资金建设不收费的普通国道等公路。
据了解，国家公路网发展资金研究工作正在进行，力求通过调整投资方向和结构、深化投融资体制改革、完善收费公路政策，切实解决公路交通长远发展的资金问题。
建设应把握节奏 科学可持续发展
“《规划》中实际需要新建的路段并不多。”关昌余告诉记者，很多普通国道将利用已经建成的省道和县乡公路，普通国道规划里程是26.5万公里，包括原有国道10.4万公里，省道12.4万公里，县道2.9万公里，占总里程的97%；待建路段只有8000公里，占3%，且多数位于少边穷地区。今后的主要任务是对大约10万公里路段进行升级改造。
规划的11.8万公里国家高速公路中，已建成7.1万公里，在建2.2万公里，待建仅余2.5万公里。
按静态投资匡算，国家公路网建设资金约需4.7万亿元，其中普通国道约需2.2万亿元，国家高速公路约需2.5万亿元。
普通国道建设将以政府财政性资金为主。关昌余认为，今后普通国道公路建设资金主要是投向升级改造。目前达到二级及以上技术标准的普通国道线路约占60%，未来有条件的地方要基本达到二级及以上标准。从20年的规划时限看，建设资金压力并不是很大。
根据国税总局近年发布的税收收入增长结构性分析，2009年车购税1163.17亿元，同比增长17.5%;2010年车购税实现收入1792.03亿元，同比增长54.0%;2011年车购税实现收入2044.45亿元，同比增长14.1%;2012年车购税实现收入2228.27亿元，同比增长9%。
“高速公路建设国家要支持，但主要应发挥市场作用，实行多元化融资。”关昌余认为，建设资金也是基本有保障的。
针对一些已建成高速公路存在的收益过低的问题，关昌余表示，一些出于国防考虑或者为了推动区域经济协调发展而建设的高速公路可以提高补贴标准。正如《规划》明确提出的“实施差异化的区域投融资政策，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度”。同时，可以考虑采取高速公路网统贷统还。如日本就是利用效益好的路段补贴效益较差的路段，强调路网对经济社会发展的整体效益，用路网的整体效益去贷款及还款。
关昌余还表示，要做好高速公路建设的前期论证和效益分析，科学决策、量力而行、有序推进，把握好建设节奏，合理确定建设时机，因地制宜确定建设标准。
针对一些地方为追求GDP而盲目大规模推动高速公路建设的现象，关昌余表示，要保证公路建设的科学合理推进，对不合理的建设项目必须在审批、用地、贷款等方面加以限制。
养护应责权利一致 收费需公开透明
按照《规划》，国家公路网建成后将达到约40万公里，除了建设时期的资金需求外，通车后长期的运营和养护等费用的投入亦将是不小的挑战。
关昌余表示，关于公路养护资金筹措等方面的问题，相关部门正在进行调研，但核心思路应该是继续发挥市场机制和政府职能的作用，要两条腿走路。市场机制解决高速公路养护费用，财政性资金解决普通公路养护费用。
关昌余说，确保养护资金的稳定合理来源，首先要明确公路运营养护的责权利，国省县乡各层级公路由谁来管，各负什么责任，资金投入如何分担。
“高速公路的养护还是要依托市场机制，但在偿还了建设期贷款后要降低收费标准。”关昌余表示，高速公路收费到期后，应该不以营利为目的，只收取低费率的养护维修费用来解决其养护问题。高速公路一旦不收费，不但不便于管理，还容易造成拥堵，而低廉合理的收费可以确保路网高效率，让用路者享受最好的服务。
针对不收费的普通国道，关昌余认为各级政府需要加大财政投入力度。目前，普通公路养护资金主要靠燃油消费税解决，如果有缺口可以考虑提高燃油消费税，这符合使用者付费原则，体现公平。
“无论收费或者收税，账目应公开透明。大多数老百姓并不反对收费，需要的是财务的公开透明，在乎钱的用途。不然总以为高速公路是暴利，钱都拿去搞其他用途了。”关昌余说。
灵活标准 因地制宜
建设用地、环境保护、节能低碳……这些话题社会高度关注，同样也是今后公路建设绕不开的问题。
根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，经测算，未来国家公路建设用地可以得到保障。普通国道真正需要新建的里程不到1万公里，征用土地较少；新增的3.3万公里国家高速公路待建部分大多集中在西部地区，很多位于山区、戈壁、荒漠，征用耕地较少。尽管如此，在《规划》实施中，仍然要切实保护耕地，如采取“跨江河湖海线路尽可能与铁路、城市轨道交通等共用桥位”“尽可能利用既有设施扩能改造，必须新建的尽可能利用既有交通走廊”“多方案比选、合理布线”“少占耕地、占补平衡”等举措，集约节约利用土地资源。
“灵活运用设计指标非常重要，例如同样是二级公路，应根据地形地质条件，合理选择设计时速和路基宽度指标。如果所有指标都‘一刀切’，会造成对自然环境的极大破坏。所以可以换个思路，总体上是二级公路标准，部分指标灵活掌握，力求将对环境的破坏降到最小。”关昌余认为，在建设过程中一定要合理选择技术标准，灵活运用设计指标。选择技术标准时要根据交通需求、技术条件，合理确定等级。对于地形条件复杂的地区，要适当降低技术标准，避免造成资源环境的巨大破坏，尽可能避免对具有重要生态功能的生态系统的分割，从严控制穿越禁止开发区域和城市建成区，严禁新建公路穿越自然保护区的核心区。
生态保护要逐步实现从“事后治理”向“事前规划和保护”转变。关昌余进一步表示，在公路设计时，尽可能多设置一些桥隧，少征用耕地。同时，西部地区人烟稀少，荒漠戈壁较多，高速公路建设完全可以采取低路基、缓边坡、分离式的路基，以降低成本、保护环境。而普通国道的改造升级，同样可以循序渐进，初级以路面行驶舒适为主，将来交通量达到一定程度再提高技术等级。
关昌余说：“在建设过程中，也可以多利用一些新技术，例如服务区用太阳能照明。随着汽车工业的进步和新能源的开发，今后要鼓励民众使用节能减排的车辆，达到低碳的效果。”
科技挖潜 力求效益最大化
“基础设施建设不能一味扩张，不但资金无法保证，土地占用也会很多，环境破坏较大。重点应把存量资产的效能充分发挥出来。把现有的存量作用发挥好，要提高信息化、智能化水平。”针对如何进一步提升公路网效率，关昌余表示，要依靠科技创新，以信息化、智能化为引领，释放公路网的能力，给百姓带来便利。
关昌余说，发挥公路网的效能，还要着眼于综合运输体系。要发挥公路在衔接几种运输方式上的优势，使综合运输真正实现一体化。为此，政府部门要加大科技投入力度，思路从建设向管理转变。
“当然，公路网规划本身也是可以动态调整的，不是一成不变的。”关昌余说，要研究建设动态调整机制，根据经济社会发展情况，及时评估国家公路网的使用情况及其与国民经济和社会发展的适应性，及时发现问题，适时修订公路网规划。